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10月26日，全国人大财经委在其提交的《关于第九届全国人大第五次会议主席团交付 审议的代表提出的议案审议结果的报告》中表示，在时机成熟时，建议全国人大常委会 审议新的破产法草案。历经长期磨炼、多次修改的新破产法制定工作终于露出了曙光。 破产法为什么要重新修订?新破产法为何如此难产?它有哪些新规定?日前，记者就人们 普遍关心的这些问题，采访了新破产法起草小组成员、中国人民大学法学院教授王欣新 。
重修新法有何因?
王教授介绍说，现行破产法是在1986年制定的，当时还没有确定市场经济体制，加上 立法思想、技术等因素制约，局限性很大，主要表现为：
适用范围过窄。现行破产法只适用于国有企业，虽然后来在民事诉讼法中规定了“企 业法人破产还债程序”，法人型的企业被纳入破产范围之内，但仍然将不具有法人资格 的其他经济组织如合伙企业、独资企业等的破产问题排除在法律调整之外，而这些企业 随着改革开放的深入作为市场经济的主体也大量存在，也需要破产法的调整，也有权利 享受平等的法律待遇。尤其是我国加入WTO后，更是应对包括外商投资企业、私营企业 在内的所有企业实行平等的国民待遇。
行政干预过重。如现行破产法规定国有企业债务人申请破产必须经上级行政主管部门 同意，和解整顿的申请只能由债务人的上级主管部门提出，整顿工作由上级主管部门负 责主持；清算组也主要由政府行政人员组成等等。这些规定使国有企业的破产处于重重 行政干预之下，而在改革之中，许多地方、部门早已取消了企业的上级行政主管部门， 这些规定也已无法实施。在国务院为指导国有企业的破产试点工作而下发的两个通知中 ，更是强化了对国有企业破产的行政干预。债权人、债务人的破产申请权实际上被取消 ，法院实际成了政府的清算机构。这对破产法的正确实施及修改完善会产生一些不利的 影响。
缺乏对破产逃债、欺诈行为的制约机制。现行破产法第三十五条规定了撤销权，但是 把各种无效行为、欺诈行为一概归入可撤销的范畴，混淆了行为的性质；对破产逃债、 欺诈行为的法律责任问题，虽规定了行政责任和刑事责任，但仅追究行政责任对企业领 导人显然处罚力度不够；追究刑事责任又因我国刑法中尚没有关于破产犯罪的规定而形 同虚设。对违法者没有规定民事赔偿责任，这些立法缺陷造成实践中破产逃债、欺诈行 为的盛行。破产对企业及其领导、职工本是利益损失之事，但现在在不少情况下反成为 一些人发财、改善处境的机遇。这表明破产机制出了问题。
债权人利益缺乏保障。现行破产法中只规定有债权人会议，而没有规定其常设监督机 构，那么，在债权人会议休会期间，就难以对由地方政府控制的清算组进行的破产程序 实施有效的监督。其他如和解、重整、破产债权制度等，都不利于保护债权人利益。尤 其是在国有企业的政策性破产中，所有破产财产，不管有无抵押，原则上都用于职工安 置，这既扭曲了破产机制，对其他不能享受优惠政策的国有企业及职工也是不公平的。 所以，许多地方政府千方百计打破试点限制，滥用优惠政策，形成不良机制的扩散。
有些规定违背法理和破产法原则。如将确认债权的职权交由债权人会议行使，债权人 逾期未申报债权视为放弃，破产企业涉讼案件一律移交破产法院以裁定方式解决，对破 产债权的抵消缺乏合理限制等。
一些重要的破产问题没有规定。如破产重整制度、专业化的破产管理人制度、破产宣 告的涉外效力等问题，在现行破产法中均没有规定。
正是由于现行破产法中存在许多问题，所以在其颁行不久，立法部门、司法部门和政 府有关部门就不得不根据实际情况出台了一些法规与司法解释。这些法律、法规等在某 些方面弥补了现行破产法的不足，但也存在一些相互不协调、与法律冲突、违背法理和 破产法立法原则的问题。如对在破产程序中可以优先受偿的债权，现行破产法规定的是 有财产担保的债权人，而民诉法规定的却是有物权担保的债权人，二者范围有差异；在 破产原因的规定上，民诉法取消了现行破产法“因经营管理不善”的限制等。再如前面 提及的，国务院的两个通知规定，破产企业的土地使用权及其他财产首先用于安置职工 ，而不论是否抵押。这与我国担保法关于抵押的规定是相违背的，是将本应由政府解决 的社会问题转嫁由债权人承担，无异于“政府请客、债权人买单”。这些都是不符合市 场经济运行规律的。这些问题在现行破产法的基础之上是难以解决的，所以制定新破产 法势在必行。
新法难产为哪般?
据悉，从1994年3月开始，全国人大财经委便组织有关专家、学者和有关部门的人士起 草新破产法，1996年和今年4月还曾拟提交全国人大常委会审议过，但直到如今也没出 台。新破产法为何千呼万唤难出来?
对此，王教授解释说，主要原因之一是破产企业失业职工的救济尤其是国有破产企业 失业职工的再就业安置问题难以解决，同时也与人们对破产法的理解存在误区有关。
职工再就业安置难。破产法的实施是“牵一发而动全身”的事情，绝非仅有一部破产 法就可顺利实施的，往往须多项相关社会配套制度的建立、配合才行。目前我国的养老 、失业保险、再就业等社会保障事业落后，破产企业失业职工的生活保障难以妥善解决 ，尤其是失业职工的再就业安置难以解决，容易引起社会的不安定。这一方面制约着破 产法的普遍实施，另一方面也使破产法的实施在行政干预下出现各种异化现象，如通过 行政权力强行对本应由社会保险金中支付的各种费用向破产财产进行不合理摊派、损害 债权人利益等，也使得一些部门难免对取消了这些错误做法和行政干预的新破产法的出 台存在一些不同意见。
观念上的误区。这首先表现在对破产法调整作用的误解。破产是市场经济才会有的现 象，其最初、本质的调整作用在于维护债权人的利益。因为市场经济的基础是信用交易 ，信用交易就形成债。为了保障商品交换的顺利进行，就须保障债的实现。对债的保障 是国家各个法律部门的一项综合性任务，其中又以民法和民事诉讼法为主。通过诉讼与 执行程序，保障债务关系得以顺利确认，并在必要时强制加以实现。但是当债务人丧失 清偿能力、多数债权又在债务人的有限财产上发生竞合时，为了保障对全体债权人的公 平清偿，破产法便应运而生。破产法对市场经济体制的建立具有重要作用，它往往是衡 量一国市场经济成熟程度的重要标志之一。而在我国一些人仅仅把它当做解决企业亏损 、提高企业经营效率、增加经营者压力、安置失业职工、调整产业结构和配置资源的一 种廉价方式。其次，在一些国有企业职工的身上也存在一些错误观念，完全依赖政府安 置更好的工作、给予更高的补偿。
另外，社会配套制度尚不完善、国民经济的客观发展形势等也是影响破产法出台的因 素之一。
不过，新破产法的制定与实施，毕竟是市场经济的大势所趋，在恰当的时机出台，将 对市场经济体制的健全、完善起到巨大的推动作用。而这个时机，首先是政策性破产的 终止。在上月召开的国际破产协会亚太地区年会上，国家经贸委副主任蒋黔贵透露，政 策性破产行将结束，我国将逐步过渡到依法破产的轨道。这表明，新破产法出台的时机 成熟在即。
新法亮点有哪些?
王教授介绍说，新破产法的新规定主要有：
调整范围扩大。草案第三条规定：“本法适用下列民事主体：(一)企业法人；(二)合 伙企业及其合伙人；(三)个人独资企业及其出资人；(四)依法设立的其他营利性经济组 织。”这就意味着，这部法律适用于所有不同类型的企业组织形式。
增设破产重整制度。重整是国外破产立法的经验，是指对已具有破产条件而又有再生 希望的债务人实施的旨在挽救其生存的积极程序。各国对重整原因的规定比较宽松，在 企业有发生破产原因可能时即可实施；重整的措施也更有力，不仅包括债权人的妥协、 让步，还包括企业的整体出让、合并与分立，债转股，定向募集新资金，重整程序还限 制担保物权的行使，从而充分调动包括债权人、债务人、股东等各方利害关系人的积极 性。通过重整，既可以使企业焕发生机、避免破产，又能维护债权人的利益，减少企业 职工下岗失业。草案借鉴国外破产立法经验，对重整的适用范围、申请和审查、重整计 划的制定、表决和执行以及防止重整程序被滥用等作了比较详细的规定。
完善对破产欺诈的制裁。为制止“假破产、真逃债”、损害债权人和职工利益的行为 ，草案规定，将撤销权构成的法定期间，根据不同行为的危害性质加以区分，并适当延 长。如对债务人已知其不能清偿到期债务，仍对个别债权人进行清偿，损害其他债权人 利益的行为，破产管理人请求人民法院予以撤销的期间，为人民法院受理破产案件前六 个月内，或者更长。对无偿转让财产或财产权利的、以明显不合理的低价转让财产的、 对原来没有财产担保的债务提供财产担保的、对未到期的债务提前清偿的、放弃债权的 以及其他损害债权人利益的行为，撤销期间规定为人民法院受理破产案件前一年内。以 对隐匿、非法分配财产的，捏造债务或者承认不真实的债务的行为，不论何时发生，均 为无效。此外，破产企业的董事、经理及其他负责人利用职权获取的非正常收入和侵占 的企业财产，无论何时发现，破产管理人均应当予以追回。新破产法草案还规定了对违 法者的处罚措施，人民法院可以对直接责任人员处以罚款，构成犯罪的，依法追究刑事 责任。
增加破产人管理制度。新破产法草案中设置了专门的破产管理人制度。管理人应具备 必要的资格，可由律师、注册会计师等专业人员和相关的社会中介机构担任，以保证破 产清算工作的公正性、专业性。由地方政府官员负责破产清算的现象将不复存在，这对 防止行政干预和地方保护主义具有重要意义。
建立、完善免责制度。免责制度指企业破产后免去其不能清偿债务的清偿责任。现行 破产法也规定有免责制度，但由于其只适用于法人企业，而法人企业破产后就不存在了 ，免责制度并无太大实际意义。新破产法实施后，合伙企业、独资企业的破产，将导致 其出资人因承担无限责任而连带发生个人破产。为此，新破产法规定了许多新制度加以 规范，如对有破产违法行为的债务人不免除债务责任，某些特殊的债务如故意侵权的赔 偿债务不免除，同时根据债务清偿的比例规定了长短不同的免责期间，以防止逃债欺诈 ，鼓励多偿债务。
此外，新破产法还完善了现行破产法的很多漏洞，建立了涉外破产中有限制的普及主 义原则等。所有这些，都被国外誉为“中国破产法的大发展”、“具有与国际接轨的先 进水平”。
但是，据透露，新破产法可能要等到明年新一届人大常委会选出后才有机会得到审议 ，而何时能够通过尚难以预料。所以，王教授认为，最高人民法院今年7月18日通过、9 月1日起施行的司法解释《关于审理企业破产案件若干问题的规定》是很及时的，对各 级法院破产案件的审理将发挥积极的指导作用。
背景一：破产案件知多少
1988年我国正式实施破产法时，不少企业对于“破产”讳莫如深，不敢破产、不愿破 产，甚至于“谈破色变”。“企业破产，党政丢脸”的确刻画了当时的一种真实心态。 结果，1989年，全国企业破产案件立案数为98件，1990年为32件，1991年为117件，199 2年为428件，1993年为710件。自1994年以来，“假破产，真逃债”等一系列破产欺诈 行为现象大行其道。一些企业包括集体企业争先恐后挤进破产队伍，“破产风潮”在不 少地方愈演愈烈。1994年为1625件，是破产法生效以来历年破产案件的总和。到1996年 已达到5815件，1997年5640起。以后每年都在七八千件。从1989年至2000年全国法院受 理的破产案件共35146件。近日又有消息称，中国政府还将对2900家国有大中型企业和 资源枯竭矿山实施关闭破产。
根据国内外统计资料分析，恰如其分的“分”应当是占企业总数的1%左右。而我国至 目前为止最高纪录的1996年破产企业也只占企业总数的0.06%，因此还有很大的发展空 间。
背景二：涉及破产的法规
1.1991年4月9日，民事诉讼法在第十九章中专门规定了“企业法人破产还债程序”。
2.1991年11月7日，最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国企业破产法(试行)> 若干问题的意见》。
3.中国人民银行、国家经济贸易委员会、国家国有资产管理局《关于防止银行信贷资 产损失的通知》(1994年6月7日)。
4.1994年7月12日，国家国有资产管理局《关于做好企业破产过程中国有资产管理工作 的通知》。
5.1994年10月25日，国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》。
6.1995年5月22日，劳动部《关于进一步做好破产企业、困难企业职工和离退休人员基 本生活保障工作的通知》。
7.1996年7月25日，中国人民银行《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》。
8.1997年3月2日，国务院《在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题 的补充通知》。
9.2002年7月18日，最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》。
10.1993年5月14日，广东省人大常委会《广东省公司破产条例》。
11.1993年11月10日，深圳市人民政府《深圳经济特区企业破产条例》。