论粮食流通体制改革的政府动力机制，本文主要内容关键词为：体制改革论文,粮食流通论文,机制论文,动力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国粮食流通体制的市场化改革几度宣称又几度放弃，传统体制下的粮食低价强制收购仍绵延不绝。众所周知，粮食等主要农产品低价强制收购制度对于发达、欠发达、不发达地区的农民都造成了现实的和潜在的收入损失，而对所有“生产性”的非农产业企业和消费者造成了供给短缺的损失。因此，改革这种制度，会带来极大的收益。改革的成本是既得利益集团的“非生产性”不当获利。与改革之初的情形不同，这个既得利益集团并非整个城市非农集团，而是享有原体制残存的行政、行业垄断特权的特殊集团，其人数仅占城市非农集团的一小部分。他们确实将因这种制度的改革而受损。但是，与改革给绝大多数人及国家全局带来的利益相比，他们的损失微乎其微。那么，为什么这种改革至今尚未真正启动，唯一的解释只能是“交易费用”，即这一制度变迁的组织、执行成本似乎很高。也因此，主要农产品收购制度改革几度宣布又几度放弃，或者更准确地说，仅当粮棉等主要农产品丰收、市价低于牌价时宣布自由购销，而当供应紧缺、市价高于牌价时实行强制收购的原因，须从“政策失效”方面考察，并进一步具体分析中央政府、不同类型的地方政府和有关政府部门的特定行为及相应的动力机制。无论是在原体制还是在现体制下，中央政府、地方政府、政府职能部门都是不同的行为主体。地方政府、政府职能部门并不天然与中央政府利益一致，当然，地方及职能部门之间的利益更不可能无条件保持一致。在现今的主要农产品低价强制收购制度问题上，政府的不同部分态度迥异。而既然任何社会中政府都是最大的制度提供者，为了使粮食流通体制的改革真正付诸实施，有必要广泛深入研究政府在这一改革方面的行为及动力机制。
一、各级各类政府对于粮食流通体制改革的不同利害关系
1.粮食主产区政府的行为及动力分析
据国家计委经济研究所等单位1996年12月完成的课题“中长期粮食供求状况分析与政策思路”的研究：1985年以来的11年间，市场价低于定购价的仅2年，市场价高于定购价的却有9年。1991—1995年，市场价持续高于定购价，水稻、小麦、玉米三大粮食品种简单平均市场价高于定购价从1991年的54%、1992年的61%、1993年的75%、1994年的96%，发展到1995年的125%。而吉、黑、皖、赣、豫、冀、鄂、湘、鲁等9个粮食稳定调出省份，以占全国43.6%的人口，负担了55%的定购粮任务（1993年）。其中吉林省以全国2.1%的人口、4%的耕地，承担了全国10%的定购粮、20%的专储粮、50%的玉米出口量（基本由国家平价收购，出口换汇后与中央二八分成）。目前我国农、工、建等物质生产部门的产值盈余率均极低，依1992 年投入产出矩阵数据， 三业分别仅 5.36%、9.64%和5.46%。将一般生产型企业的不到10 %的产值盈余率与粮食强制收购高达35—55%的价格损失率相比较，足可见这种定价的荒谬，也足以显现粮食低价强制收购对粮食主产区农民的巨大损害。
粮食供需存有缺口的16个省区中，位于东部沿海的京、津、沪及两广、闽、浙，年均缺粮2166万吨，占国内地区粮食缺口的73%。比1993年以前的情况有所改进的是，省际粮食调拨，近年要求产销区自行根据市场价商定；然而，省内产销区之间，仍然沿袭按定购销差额以定购价调出（购销调包干）的做法。对于真正的粮棉产区而言，地方整体受损的状况依旧；也因此，“粮棉大县、经济小县、财政穷县”依旧。1995年湖南省桃源县调出定购粮1.1415亿公斤，损失价差收入5700万元，相当于该县财政收入的56%。
此外，主要为了销区的国家粮食储备，却建在产区。从储备粮每年须轮换1／3的吞吐要求看，建在产区、需用时再行调拨并无不当。仅仅由于储备的费用标准过低、且拨补不到位，耗用、占压了产区资金，本可等价有偿的委托代理行为变成了区际利益转移的又一渠道，形成了产区多产、多购、多调、多储就多亏的奇特局面。
可见，由于主要农产品的低价强制收购制度，本来正常的产销区之间等价有偿、互利自愿的粮食流通，变成了产区利益向销区的转移，而且是从欠发达的产区向发达的销区的利益转移，既损害了效率又损害了公平，成为对收入分配的反向调节。
改革以来，地方政府的独立利益主体意识大大强化。财政分权的结果，使地方当局极力扩张地方经济，这不仅出于抽象的“为官一任，造福一方”的意识，更缘于增加政府可支配收入从而增强经济政治实力的考虑。粮棉主产品的低收益，不仅对于农民，而且对于地方政府，也是一种负激励，也因此，不论是销区还是产区的政府，对于粮棉生产，均“心态”复杂，行为矛盾。
利益受损的产区政府一方面为本地叫屈，一方面又违心地动用种种行政资源强制低价购粮，在这里，固有的制度及相应观念使地方当局很难自行其是。当然，关键在于他们并不是直接的受损者，而且，在我国的政治制度中，他们是上级政府的代理人而不是农民的代理人。增加地方收益从而增强地方实力对于他们施政的方便和升迁的助益，与违反现行制度完不成定购任务直接影响政绩的损失相比，即使很难评判大小，也因前者收益“时滞”过长、受益面过大（对于直接行为者就是外部效应太大）而不可取。产区地方政府的这种行为，清楚地显现了地方政府与农民的制度变迁利益及相应的成本是有差异的，动力机制上也是如此。
对于产区政府的矛盾行为，还有一点须研究的，是它在产区生产者与产区需求者、消费者之间的立场。主要农产品低价强制收购，一部分或很大一部分是在本地区销售（视地区范围大小）。一般而言，地方政府仅仅为外调叫屈。留在本地区的牌市价差额，正常情况下，成为本地区低档次加工企业生存的物质基础；非正常情况下（并不等于少数），成为购销渠道每一环节的有关人员的追逐对象。无论哪种情况，地方当局均很难抵挡住“诱惑”，成为产区政府勉力强制收购，甚至还层层加码的内在动力。
更能判断产区政府立场的是其对“活”的一块的做法。对于粮食而言，是商品量中的2／3的市场流通部分。当低价强制收购制度极大损伤农民种粮积极性引发供应紧缺、市价陡涨时，产地政府往往封锁市场，阻止本地本可自由流通的粮畜产品出境。这样，进一步阻断了有利的市场价格信号与本地农民的联系，使他们失去用自由流通部分的更高收益弥补强制交售部分损失的可能，失去种粮增收、致富的机会，进一步打击了农民的种粮积极性。总之，产区政府在“死”的一块方面，作为地方财政收入最大化者，取加工企业的额外收益而弃农民的正当收益；在“活”的一块方面，作为财政和需求支出“最小化”者，弃农民的超额利润而保需求者的正常生产生活。可见，从根本上说，产区政府仅仅是维护了城市非农集团的利益。
关于产区地方政府，最后要提一下最基层的乡村行政机构。他们是粮棉低价强制收购的直接行为者。他们的动力中，有一个特殊因素。与粮食系统以政策性亏损掩盖经营性亏损一样，一些乡村行政机构以国家对农民的剥夺掩盖自己对群众的可能侵犯。非经济强制交售粮棉，很多地方实行“户交村结”，给收提留和统筹款提供了极大的方便。农民对集体的义务须与集体对农民的服务相对应。借粮棉收购之机搭便车收提留统筹款，是一部分只收费不服务、服务差收费高和财务收支不公开无监督、收费受到农民抵制的乡村行政机构的极好机会。当这种作为干部的利益大于他们作为农民的价格损失，为国家强制收粮的成本小于为自身强制收费的成本，他们是有维持过时制度的内在动力的。而反过来，主要农产品低价强制收购制度，也只能依靠“第一线”的乡村基层干部，很大程度上也只能“户交村结”，两种强制侵犯农民利益的行为互为条件。乡村行政机构的不当行为，进一步阻隔了农民与外界的联系，甚至当国家将定购价提高到市场价，也不能对农民起到激励作用。在这些地方，主要农产品低价强制收购制度，使价格完全丧失了作用，即使国家有能力对粮食进行价格保护，也调动不起农民的种粮积极性。曾经是统购统销——集体化体制副产品的农村基层干部的腐败，是为体制所造成又给体制造成损害的体制性“溃疡”，即使在1978年以前为一次次“运动”所打击，也终因整个体制为历史所需而不能根治。当原体制因完成其工业化资本原始积累的历史使命终结之时，而仅仅由于残存的主要农产品低价强制收购制度，这种“溃疡”在现体制中找到了生存的缝隙，这既是对市场经济的反动，甚至也是对原体制的反动。应该说，这也是主要农产品低价强制收购制度的一个沉重的社会成本。
2.主要农产品销区政府的行为及动力分析
与一般人想象的相反，理论上因主要农产品低价强制收购受益的销区政府，尤其是东部沿海发达地区的政府，并不因此要求继续维持这种无效过时的制度。因为，人为维持的这一制度，直接成本和机会成本与收益相比，均嫌过高。
主要农产品低价强制收购制度对于销区“本原”的收益，应该是牌市价之差。在近30年传统体制时期，这一差额确实为主要是城市的销区，构筑了主要是非农产业的职工的低工资和原料的低进价，从而构筑了产出的超额利润，进而构筑了现代产业的基础。这种收益，与强制执行的成本比较，是够大的，也因此，这一制度曾经是很值得维持的。现今的情况大大变化了。首先，这一差额的数量，对于已占GNP70 %以上的非农产业，对于总体上从小康向富裕迈进的城市居民，已微不足道；其次，这一差额的分配，由于从产区农民到纯销区最终需求者之间的每一环节的垄断性与商业化的奇特结合，已落不到目标对象的身上，甚至经环环蚕食后，差额由正变负，最终需求者不如转向国际市场。也就是说，理论上的收益无足轻重，实际上的收益荡然无存。1993年以后省际调拨改以市场价双方商定，只是对于事实的一种事后确认。而从成本来看，已大得无法忍受。虽然，销区政府不必直接面对农民，不必直接承担强制的行政成本，然而，它必须承担因供应不足、不稳而引发的全部成本。低价强制收购带来的垄断，不仅是对农民的，也是对最终需求者的。
首先，他们失去了正常的竞争性买方市场多梁道购买的一切好处。价格忽高忽低，质量掺杂使假，供货时有时无，症结均在于他们与产区生产者之间的、由粮食系统（“死”的一块）和产区政府（“活”的一块）共同建立的垄断阻隔。这严重影响了销区的生产生活，进而影响了销区的整体经济及财政状况。
其次，他们也失去了以最经济合理的方式主动组织产销的可能。因粮食供应紧缺而于1995年出台的“米袋子”省长负责制要求各个省市区自求粮食平衡，虽然，从字面上，“米袋子”省长负责制的自求平衡不是自给自足，但是，由于这一制度的出台背景是粮食低价强制收购致使产区农民积极性低下、供应紧缺、价格陡涨、地区封锁、流通混乱，因此，在不根本放弃低价强制收购制度的情况下，要求自求平衡，只能让相当多的种粮并无比较优势的销区“自力更生”。对于我们这样一个地少人多的国家，土地密集型的粮食生产本不是优势，只是出于国际环境的复杂，可以作为战略武器的粮食不能如一般商品那样一味依赖国际分工。而我们国内，就无须有这种性质的安全考虑，完全可以按比较优势原则实行全国的区域大分工，形成全国统一的粮食大流通、大市场。将销区具有优势的特色农畜产品、二三产业的土地、资金、劳力和行政资源用于粮食生产，直接成本（因高产区报酬递减）和机会成本（因非粮生产经营门路广、收益高）都过高，非得走西欧、日、韩和我国台湾的高补贴高保护的老路，在当今世界，这种粮食生产是完全没有竞争力、没有前途的（尤其是，市场分割妨碍了目前欠发达的中西部产粮区发挥种粮的比较优势，阻碍了这些地区的整体进步）。只有当取消粮食低价强制收购制度，让市场起资源配置的基础性作用，经济发达的销区政府才有可能从根本上避免曾经有过的“背着彩电换猪肉”的狼狈。他们可以将现今建设本地“米袋子”的财力，资助产区农民的基础设施和科技进步，以建立稳固的区际协作关系，事半功倍地解决产区农民的收入和销区需求者的供应。
最后，销区以农产品为原料的加工业处于不平等竞争的境地。原料被产区政府低价强制收购，使销区的资金、技术、管理和市场优势大打折扣，成为销区调整产业结构的非正常因素，也直接影响了销区的经济增长和就业，从而影响销区的财政状况及整体发展。仅仅当粮棉等主要农产品的全国统一市场形成，才能使以小挤大、劣胜优汰的地区封锁失去条件，使产区销区都能最经济合理地确定各自的产业结构。
可见，经济发达地区政府有最大的积极性摒弃主要农产品低价强制收购制度。更快地建立起统一的国内市场，更快地融入国际大市场，是市场化程度更高的发达地区的唯一选择。粮食流通体制改革，最先在全国最大农产品销区的上海市取得突破，不是没有原因的。
3.政府的农业生产部门的行为及动力分析
我国的农业部门，长期仅仅负责农产品的生产，实际的流通，由商业（粮食、供销社、外贸）部门组织协调。也因此，主要农产品低价强制收购以流通环节侵占生产环节的利益，既是对直接生产者的侵犯，也影响了政府农业部门的成效。改革以来财政分配份额的下降，迫使各职能部门有偿服务“创收”。所服务对象的收益，是职能部门服务创收的基础。粮棉主产区的农业部门，不仅因“财政穷县”而预算内经费紧缺，更因所服务产业及其生产者收益的低下而很难得到预算外及自筹资金的补充。这种状况，不仅降低了人员的报酬，更恶化了他们的工作条件。农技推广系统的“线断、网破、人散”，农业技术人员的“远看象个要饭的，近看象个烧炭的，再看是个农技站的”，相当多农业部门的“有钱养兵无钱打仗”，很大程度上是由于主要农产品的低收益。如此，政府农业部门承担了主要农产品低价强制收购制度的一部分成本，却享受不到原体制下作为非农集团一分子的低价购买好处。即使产区政府地区封锁降低了市场粮价，但是这种为本地区所有购粮者分享的收益，与他们作为受损害部门的收益损失相比是太少了。他们的反对，正是他们的利益所在。与农民不同的是，他们是政府工作人员，公开反对有一定的政治风险；然而，这种责任，不同于必须完成定购粮任务以示能力的“块块”政府。至于农垦系统，自80年代初起就已经企业化经营，他们的利益，与产区农民是一致的。其余广义的农业部门，如水利、气象、农机等，同样受累于所服务的粮棉生产的低收益。总之，政府农业部门是政府所有相关部门中最有积极性实行主要农产品流通制度变迁的。
4.政府的农产品流通部门的行为及动力分析
与农业生产部门相反，负责流通的政府部门及其所辖系统是当今主要农产品低价强制收购制度的主要受益集团。首先，他们基本不承担强制收购的成本。强制收购的直接行为者，是基层政府及其干部，他们不必直接与农民对立，他们只是现成地将“块块”政府动员来的粮棉收到自己手中。其次，主要农产品供求双方的成本：供方的低下收益、需方的紧缺供应也与他们毫无关系。最后，作为强制生产经营补偿的财政补贴和全局因此丧失的潜在发展机会，由国家财政和国家整体承担了损失，政府流通部门并没有特别的利益损失。相反，主要农产品低价强制收购的好处，却被他们“兼收并蓄”。
粮食、商业（供销）、外贸等主要农产品指定经营部门，因向生产者的收购价低于市场价的差额得到第一种好处。虽然，本地销价和区内调价以购价为基础，但是，较大的差额减弱了费用控制的约束，给浪费和贪污留下了很大的空间。
国有流通部门得到的第二种好处是垄断经营带来的额外利益和权力。“只此一家，别无分店”的专营，在实际上极容易演化为“专倒”。粮食的区际调拨和出口适用市场价（国内市场价通常高于定购价50 —100%，在1995年以前，国际市场价格通常高于国内市场价格，调拨和出口指标就是极大的利润），给权钱交易提供了极好的土壤。更不用说在经营中因对上游的供给者和下游的需求者的垄断地位所决定的官商作风和其他的额外好处。
向国家财政索要额外补贴和向政策性银行索要额外低成本资金，是经营主要农产品的国有流通部门因主要农产品低价强制收购制度得到的第三种好处。因缺乏市场竞争引起的成本费用及利润的不规范不确定不客观，使这些国有流通部门主观经营努力缺乏客观的衡量标准。也因此，“爱哭的孩子多喂奶”，成为他们最合理的行为。定购价低于市场价尚不能盈利，定购价高于市场价更要亏损；政策性业务只亏不赢，商业性业务也亏多盈少。冗员、地方政府和粮食系统共同挤占挪用收购资金、甚至浪费贪污，能与储备吞吐调控保障“平起平坐”，得到国家财政和政策性金融的补偿。据上述国家计委经济研究所课题研究，1996年8 月底全国粮棉油库存同比增加92.5亿元，而贷款却增加了419.5亿元， 差额327亿元被挤占挪用无疑。更有甚者， 将专项贷款全部用作购房地产、小汽车、“大哥大”及夜总会设备，不收一粒粮一滴油。（见《中国纪检监察报》1997年2月20日）
最最不应该得到的好处，是国有流通部门以假购假销、空吞空吐、丰进歉出的假调节、逆调节赚取国家、农民和消费者的利益，而加剧全局的供求波动。在市场粮食供应充裕时，国有粮食部门往往只要农民交定购粮价低于市场粮价的差价，并不真正收购粮食，“省”下了所有的经营费用，却没有掌握实际的粮食实物；到市场粮食供应紧张、须调出粮食平抑粮价时，它们就“原形毕露”，使粮食形势更加紧张。粮食“买难”，国家千里迢迢北粮南运低价抛售饲料粮，意在保护南方的生猪生产，可是，低价粮经由国有流通渠道，渗漏率几乎100%。 粮食“卖难”，国家以高于市场价的保护价收购专储粮，国有流通系统将卖不出去、调不出去的议购粮就地转为专储粮，农民还是卖粮难。国内粮食短缺，市场价与定购价差额大，将强制低价收购来的平价粮出口盈利更大，形成国内紧缺反而出口的动力；而国内粮食短缺销区大量向国际市场进口，又抬高了国际市场的粮价，进一步激励了国家外贸部门出口平价粮食的行为。国内粮食充裕，市场价与定购价差额缩小，甚至市场价低于定购价，正需要出口，而外贸部门却因吃不成差额而失去出口积极性。此外，城市粮食零售企业“卖大号”，将优质平价粮卖给粮贩子高价流入集市贸易，而自己经营的质次平价粮无人问津；国有粮食系统的粮油零售价与农贸市场持平，若按质论价，甚至还高于农贸市场，起不到保障城市低收入阶层的作用，而地方政府给粮食部门的补贴居高不下。凡此种种，违背了主要农产品国家垄断经营的政策初衷，加剧而不是平抑了市场波动及相关的生产、生活波动。
可见，国有流通部门的狭隘利益，使它们成为过时的主要农产品流通制度的最坚决的维护者；然而，还是这种部门的特殊利益，使它们所维护的主要农产品流通制度完全失去了存在的价值。
5.其他政府涉农部门的行为及动力分析
与主要农产品生产流通有关的还有财政、金融、农业生产资料生产经营等部门。他们是农业的支持系统，是政府或受政府控制的同时服务于农产品生产和流通的部门。主要农产品低价强制收购制度同样也对他们的行为产生了深刻的影响。
化肥等农用生产资料的售价上限、财政支农的比例下限、主要农产品收购资金的成本上限和数量下限，在国家财政实力相对下降的现阶段，成为财政、金融和农用生产资料生产流通部门的负担，直接影响这些部门的支农积极性，减少而不是增加了支农资金和物资。尤其是，这种优惠的财政资金、信贷资金和物资，在各利益主体独立利益意识觉醒并越来越强烈、而外界的规范约束又极其缺乏、极其软弱的现阶段的我国，是到不了最终目标对象身上的。资金、物资的双轨制，其差额，在一般情况下，仅仅便宜了从分配者到使用者沿途各环节的权势者。也就是说，让这些部门为农民、农业部门“陪绑”，形成四个后果：支农资金和物资短缺，引发质次价高、流通秩序混乱；“官倒”引发“民倒”；农民和支农部门均没有积极性，效率低下；国家增加开支。也就是说，作为补偿主要农产品低价收购的投入物低价优惠，试图用第二重扭曲抵偿第一重扭曲，在这种双重扭曲中，效率尽失，远不如放弃第一重扭曲。
6.中央政府的行为及动力分析
以上，是不同地区的政府和不同的政府部门对于主要农产品低价强制收购制度的不同利益关系及相应的不同行为态度。显然，它们与农民一样，各自都依据自身的成本收益即自身利益作出不同的抉择。这意味着，要使农民行为如国家所愿，固然须由直接与农民联系的地方政府及政府部门给出农民利益得以保障的政府行为；而地方政府和政府部门保障农民利益的行为之能够发生，也必须使它们能够因此得到相应的利益而不是相反。上述不同类型地区和不同职能部门政府的利害关系的不同，使它们相互之间的行为充满矛盾，其中的一部分与农民的利益和行为相违背的，也与国家全局长远利益相违。所以，全部问题在于，中央政府应以何种制度环境，驱使它们有动力为实现自己的利益而去自动维护农民和国家的利益。这就须研究中央政府的利益所在及应取的行为。
毫无疑问，中央政府应以国家全局长远利益作为自己的利益；在社会主义国家，理论上，国家的全局长远利益也就是最大多数老百姓的利益。以上分析已经足以证明，主要农产品低价强制收购制度，对于中国的绝大多数群众，对于中国的全局长远利益，已是有百害而无一利；社会主义中国的中央政府的唯一正确选择，就是坚决地抛弃它，实行坚决的制度变革。
然而，与一切非自然人组织一样，没有抽象的机构利益；相应地，机构行为归根结底是自然人的行为。政府部门的行为，是政府部门领导的行为，这种行为，同样有一个激励机制或曰动力机制问题，也就是说，同样须有适宜的制度环境，使政府部门领导人的最大化行为符合国家整体利益的最大化。
按照制度经济学的一般理论，国家的最大权威操在一些政治家手中，对他们也同样适用个人效用最大化原则。他们的权力、威望和财富，最终取决于国家的财富，所以，他们应该有激励实行有利于社会整体，也就是人民整体财富最大化的制度安排。然而，他们的实行或变革制度，同样须比较成本效益，视对他们是否有净收益而决定行动。在这里，统治者的个人理性，与任何个人一样，也是有界的。他也同样会有信息不充分和理解力的问题。对于特定制度，维持或变迁的成本是什么，有多大，由谁来承担；收益又是什么，是否足以抵偿成本，由什么人占有，这些信息及判断，都不是自然就会有的。若考虑到统治者的偏好（按照马克思主义学说，即统治者所代表的，是否最大多数人的最大利益，亦即是为公众谋利益还是仅为少数人谋私利），那就更不能保证统治者一定会有激励或能力去变革无效的制度和推行能为全局获得最大净收益的制度了。对于一些统治者来说，还有一个政治意志问题，他们意愿为公众谋利益，也明白成本和收益，但是，当他们遇到无效制度下的既得利益集团的强力反对，特别是当这些集团又是统治者依靠的主要力量，而受损集团在经济上和政治上都没有组织起来，处软弱地位，统治者能否为全局长远利益坚持顺应历史发展需要的制度，也是不确定的。
当然，历史仅仅让最理性的，亦即顺应历史发展需要的统治者成功。然而，是主动顺应还是无谓抵御，对于整体社会的发展还是有快慢之分的。统治者主动顺应，通过政策的主动调整来实行制度的新旧更替，整个社会付出的代价就少，进步就快，人民得到的福利就大；反之，就只能由无效的制度引致的长期停滞激化利益矛盾，通过激烈的社会震荡，由顺应潮流的统治者来除旧布新。就理性行为假设而言，这些仍然能够是它的正例：真正取最大化行为的或能按最大化原则纠正行为的“优胜”了，而缺乏理性的，不能追求最大化的就“劣汰”了。
这样，全部问题又成为探究“政策失效”的原因，探究中央政府实行制度变革的限制因素。
二、中央政府实行制度变革的限制因素
依上述分析，粮食等主要农产品收购制度变革的潜在收益已经足够，制度变革的客观条件已经成熟。同时，按照我们的上述假设，中央政府以中国的最大多数人的最大利益为自己的利益，愿意以此为动力变革原有的主要农产品低价强制收购制度，造就能给农民、给最大多数人带来最大利益的新制度。然而，自80年代启动改革来的10多年间，几度周折，这种良好的愿望没能变为实际行动。
按照制度经济学的说法，维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡实行制度变革，这种政策失效的原因是：统治者的偏好和有界理性，意识形态刚性，官僚政治，集团利益冲突和社会科学知识的局限性（林毅夫《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》1989年）。也就是说，当制度变革的潜在收益与“本原”的成本相比较具有净收益（因变革，原制度下的受益者失去的收益小于新制度下受益者的收益，即从全社会角度增加了总收益）时，不能实现变革的原因就在于由这五种因素构成的“交易成本”过大。
在我国的主要农产品低价强制收购制度的变革中，上述五种交易成本都不小。然而，这五种阻滞不是并列的。其中，最基本的是集团利益冲突。如前所述，我国主要农产品低价强制收购制度的主要受益者，从行业来说，是被指定经营主要农产品的国有流通部门；从地区来说，是粮棉主产区的省内销区的消费者、加工者和地方财政；从阶层来说，是从上到下的，从农民交售到最终消费途中的每一环节的以权谋私者。他们构成主要农产品低价强制收购制度的既得利益集团。而他们作用于中央政府的途径和方法，则是那其余的四个因素。
首先，是与意识形态刚性有关的社会科学知识的局限性，这种刚性同时还导致了统治者错误的偏好，即有界理性。正如林毅夫（1989年）指出的，判断政府是否明智，视其是否“冒超一般化的风险去建立一种鼓励个人生动活泼的寻求并创造新的可获利的生产收入流的系统，和一种允许用时间、努力和金钱进行投资并让个人收获他应得好处的系统。具有这种特征的制度安排——更确切的讲，在产品、生产要素和思想方面清楚界定并良好执行的产权系统——本来就是公共货品。它不可能由诱致性制度创新过程建立。没有政府一心一意的支持，社会上不会存在这样的制度安排。”
事实上，任何经济都是两种制度的混合：一种给出正激励，促进社会的正和活动，一种给出负激励，促成社会的零和、负和活动。这两类制度综合作用的结果是经济绩效，社会依经济绩效最大化原则选择具有正激励的制度。所以，随着从发展中国家向发达国家的演进，负激励的制度逐渐让位于正激励的制度，整个社会的运转就越来越有效率。
按照我们的上述分析，粮食等主要农产品的供应问题是农民行为问题，而农民行为问题也就是政府行为问题；农民的最大化行为若与全局的最大化矛盾，症结就是政府没有给出保证前者符合后者的制度激励，即政府的行为缺乏理性。在这里，我们理论上假设政府，特别是中央政府以全局利益为自己最大利益；因此，政府行为的不合理仅仅是信息不充分或心智有界。
政府行为的欠缺，使整个社会不能有效地响应由于制度不均衡引致的获利机会。因为，在一切重大场合，国家都是基本制度的主要提供者。在个人、自愿团体、政府三个不同层次的制度创新中，决定社会发展进程的，是政府层次的制度创新，或者说，个人、自愿团体的创新最终要由政府的正式制度创新来确认。而有一些制度创新，只有政府才能提供，主要农产品收购制度就属此列。
粮食等主要农产品低价强制收购制度自50年代初起实行，曾成功地保证了我国工业化资本原始积累的需要，为整个国家奠定了现代化发展的物质基础。这一与工业化资本原始积累的历史要求相配套的制度，随着我国工业化资本原始积累的顺利完成而不再必要。相应地，与整个传统体制时期相适应的意识形态亦应作出重大改变。
长期来农民被要求为国家作出贡献，尽应尽的义务，指的就是低价向国家商业流通部门交售农产品。殊不知，这种要求在新时期已经失去了现实性。适应新时期需要的意识形态，应该是农民享有与其他集团等价交换的权利，任何集团都无权无偿低偿占有农民的剩余。也因此，整个国家须从根本上消除“城市偏向”。
其次，既得利益集团通过官僚政治维护一己私利。假如，统治者有足够的理性，正确的偏好，社会明白自己的利益所在，有与时代需要相吻合的正确的意识形态，但这还不是正激励制度得以取代负激励制度的全部条件。只要统治者没有完全控制住它赖以实施统治的官僚机构，官僚的自利行为将使设计成统治者偏好最大化的政策，扭曲成使官僚机构本身受惠。这也就是在信息不对称情况下委托——代理中的道德危害问题。在任何社会制度下，政府机关中的每一个官僚机构本身都是理性的个体，它的利益从来就没有与统治者完全吻合过。统治者效用最大化以及建立有效制度安排的能力，取决于有多少个官僚机构把统治者的目标视作它们自己的目标。官僚机构问题恶化了统治者的有界理性，并增加了统治国家的交易费用。（林毅夫，1989年）
在我们所研究的粮食等主要农产品低价强制收购制度问题中，从上到下的，从农民交售到最终消费途中的每一环节的以权谋私者，吃的就是这种制度提供的垄断权力。他们固然只是既得利益集团的一种，但他们是行业和地区的既得利益集团的作用途径。有了他们，国有流通部门的特殊利益、省内销区居民的眼前利益，才被事实上当作全局长远的利益；而事实上造成主要农产品供应紧缺并大起大落的过时制度，才被普遍接受为保证国计民生须臾不可离开的国家基本制度。在主要农产品低价强制收购制度问题上，既得利益行业、既得利益地区与既得利益阶层相辅相成：前者利益通过后者得以实现，而后者不上台面的利益用前者来作掩护。可见，刚性意识形态的阻滞，归根结底，是权力层既得利益集团的阻滞，后者是借意识形态刚性维护一己私利。
若再要深究下去，“统治者的有界理性被官僚机构问题恶化”说，也是没有指明症结所在。委托——代理关系中的代理人以侵犯委托人利益为自身谋利益，这种现象若是普遍长久地发生，症结决不可能是委托人的糊涂或曰有界理性。这只能说明委托人自身的利益不是在所委托的事业上，委托人真正“偏好”所委托的事业，它总是有办法控制代理人的。在一切情况下，是它本来就不想严格监视代理人。这种现象，只能解释为委托人本身就有区别于最大多数人民利益的狭隘私利。这是在理论上的“人民——公仆”的委托——代理关系中，又一种代理人侵权、代理人的“道德危害”。从根本上说，在“人民——公仆”和“公仆——官僚”的“双重委托——代理”关系中，第一重委托——代理关系是本原性的，第二重关系中的一切问题，都可以在第一重关系中找到症结。这种思路，也应该是解决包括国有经济在内的一切公共事业激励机制和规范约束的思路。
当然，在特定的较短时期内，政府确实有一个实施能力问题。在主要农产品收购制度方面，有政策性专项资金不到位背后的国家尤其是地方财政相对薄弱问题；有“户交村结”背后的欠发达社区必要公共事业缺乏预算内资金问题；有国有流通部门费用率过高背后的社会负担问题；有享受低价农产品的主要农产品省内销区的居民经济承受力问题。即使是每一个环节的“雁过拔毛”，也有其正当收入过低、正当经费缺乏的原因。至于对下级机构的监督，也受改革以来机构力量相对下降的影响。而从“菜篮子”市长负责制到“米袋子”省长负责制，当然有中央对于地区封锁地方势力的无奈。凡此种种，确实可以认为不是主事者的私利使然。
这种能力上的欠缺，无疑加剧了上述的意识形态和集团利益问题。然而，换一个角度，能力问题是可以解决的。
由计划体制向市场体制转轨，各种力量的消长是自然会有的。企业、地方、集团、个人的利益意识觉醒，这些利益的相互独立化，本来是新体制的“题中应有之义”。关键在于，新情况不宜套用老思路。要是我们脱离“中央——地方”这种仅在政府系统打主意的思维定势，改向市场找出路，亦即不要非中央即地方，可以向除了政府还有市场的方向想办法，那么，能力就不会成为制约因素。
新时期关于主要农产品低价强制收购制度的所有问题，都不是执行问题、能力问题，而是制度本身的设计问题。同一个主要农产品低价强制收购制度，在传统时期和现时期由于实施机制和实施方式、行为准则和行动者主观模型不同，产生了十分不同的结果，因此，出路不是“模范”地实行这个制度，纠正其中的问题，而是根本上摒弃这个制度。这样，发展中国家尤其是转轨时期的发展中国家宝贵的公共财力和机构能力，才能事半功倍地用于真正有价值的领域。
让市场在粮食生产经营中起基础性的作用，各经营主体的动力和政府的能力问题就都可以解决。上海市让国有农垦、农业部门参与粮食流通，打破了垄断。没有任何经营特权、实行自由购销、不要财政任何补贴的农垦、农业的粮食流通企业，在不到两年的时间里，以价廉物美的竞争优势占据了上海市30%的大米零售市场（粮食部门占50%、集市贸易占20%），农民、居民、财政以及它们自己四满意。具体地，以高于牌价、相当于市价的收购价（在牌价高于市价的1996年，以高于牌价25%的2元1公斤的保护价）在本系统及外购地得到农民的积极销售；以高于国有粮店的米质（新米）、低于集市贸易的价格（约10%）得到市民的积极购买；以高效率的一体化经营，获得生产、加工、销售的全部环节盈利。这样，稳定了市场，满足了需求，促进了竞争，生产者、经营者都得到了满意的收入（利润），增加了储备，减少了国家财政开支。这种能够自我激励、自我发展、良性运转的主要农产品流通制度，完全实现了国家宏观调控下的市场经济制度的运行目标。这才是新时期需要大力构筑的既有效率又有公平的制度；在这种制度的构建运行方面动用财力和行政资源，才是有价值的。
总之，转轨时期行政力量和行政控制相对弱化，即行政纪律相对松驰的情况下，“市场纪律”是有效的替代。用市场竞争迫使各方积极努力，行政纪律也才能更有效地实施。
* 本文为国家社科基金课题“农民行为研究”的一部分。课题主持人：严瑞珍。