对我国地方融资平台信用跟踪审计的探讨，本文主要内容关键词为：融资论文,信用论文,我国论文,地方论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方政府融资平台的概念、信用类别及其作用
（一）政府融资平台的概念
为了确保各地庞大投资计划的配套资金，地方政府通行的做法是由政府行政主管部门通过划拨土地、股权、收费权等资产，包装出一个资产负债指标可达融资标准的公司，并用政府信用给予隐性担保，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，将融入的资金重点投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府将这类公司专门用于商业银行获取信贷资金，一般称之为“融资平台”。
（二）地方政府融资平台信用的种类及特点
按照投融资项目的特点和还贷来源，可划分为四类：第一类是经营性政府投资项目贷款，特征是项目自身有充足的现金流，依靠项目自身产生的现金流或借款人综合经营产生的现金流还本付息，如对政府土地储备机构、政府园区土地开发机构及其他土地开发机构发放土地开发贷款。第二类是准经营性政府投资项目贷款，特征是项目自身产生一定的经营性现金流，但不足以偿还贷款本息，仍需要政府财力作为补充的项目，如对供水、污水处理、供暖、供气、城市公共交通、城市轨道交通等项目发放的贷款。第三类是非经营性政府投资项目贷款，特征是项目本身不产生经营性现金流，贷款偿还主要依赖于政府财力的项目，如对城市综合建设、园区基础设施建设和其他城市基础设施发放的贷款。第四类是对以BOT（建设—运营—移交）、TOT（转让—运营—转让）、PPP（公私合营）等市场化方式建设、运营及融资，由运营企业承担风险，项目本身具有较强公益特征，且主要以收费收入为还款来源的，在管理上接受政府指导的项目贷款。
二、地方政府融资平台信用风险的成因
（一）融资平台自身及投融资项目的“先天不足”
地方政府融资平台的设立和投资建设项目的立项手续合法性存在一定的问题：融资平台的设立应上报审批而未上报，仅由本级政府批准；出资不实、尤其是以非货币出资的价值评估存在问题较多；在公司法人治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度也存在着不健全性等。同时，地方政府借本次投资开闸加大投资力度“大铺摊子”，采取“先上车后补票”方式，在立项、规划、征地、环评等合法性手续未齐全和项目自有资本金未落实的情况下，就仓促上马，甚至有的是不符合国家产业政策导向、不切实际的面子工程、形象工程。
（二）地方政府信息不透明，融资总量难以掌握
在当前财政预算体系下，从商业银行角度看，地方政府融资的总量或负债总量一直是个谜，因为没有专门的部门、行业对此进行统计和披露，地方政府融资平台的贷款又分散于商贸流通、土地储备、公共基础设施等多个领域，预测融资平台的还款能力非常困难。特别是对于没有自营收入的公益性项目，项目本身需要政府回购，但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下，银行自然无法准确评估地方政府的真实财力，这使得商业银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称，商业银行发放贷款时存在着较大的盲目性和“跟风”。
（三）投融资项目的资本金不实、不足
在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不实、不足的问题，使得商业银行的贷款风险明显加大，主要现象有：有的要求不法中介代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资，有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金，有的以股东借款的形式借到新的投融资平台作为资本金，有的利用扩大投资规模的名义在增加新的贷款之后抽回初期注入的有限的资本金，有的投融资平台会通过委托商业银行发行理财产品来补充资本金然后再继续要求银行贷款。
（四）信用承贷主体与资金实际使用者间的移位
在实际操作中，贷款通常是由平台公司统借统还，责任主体十分模糊，因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上脱离借款人监控，但其所融资金的使用主体往往又是地方政府相关部门，导致承贷主体与资金使用主体的不一致，不利于商业银行的风险控制，以及对信贷资金流向的监控等。
（五）信用的风险防范措施脆弱
目前地方政府融资平台信用在用信的方式多以土地使用权抵押、项目收费权质押、政府融资平台间的相互担保为主要形式，有的还因“信贷竞争白热化”以政府信用为保证采用了信用方式。而商业银行要实现担保权力，却时有力不从心之感，具体的讲：地方政府向商业银行出具各种形式的担保，既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财政部门的出具还本付息承诺函，但这种做法在法律上还是存有瑕疵的，并且由于经济收缩，税收等财政性收入大大减少，各项支出大幅增加，用地方财政收入担保还贷的风险明显增大。同时，对于还款的财政资金，商业银行难以对其形成有效的约束和监管，担保方式往往落不到实处。项目收费权质押的收费大多属于地方财政收入，要纳入政府财政预算，一般都在地方财政部门设有专户，不能直接进入银行的质押账户。而且，这些项目收费权大部分都是政府垄断的权利，不能转让，项目收费权质押不具备变现性，质押实际上是悬空的。
（六）商业银行流动性风险加大
地方融资平台的项目资金需求量较大，资金使用周期相对较长。当前固定资产投资持续增长，相应的商业银行的中长期贷款也在快速膨胀，中长期贷款的占比过高，加大了商业银行贷款结构的不平衡，而“长贷短存”导致我国商业银行资产负债期限错配的问题更加突出。在我国商业银行逐步实行巴塞尔新资本协议的背景下，商业银行潜在的信用风险和流动性风险加大。
三、跟踪审计的方法和主要内容
对政府融资平台信用的跟踪审计要树立风险导向理念，在充分了解、评价被审计单位信贷风险管理水平、掌握政府融资平台信用的运作流程和各业务品种特点的基础上，运用分析性程序研判政府融资平台各信用类别和品种的风险点、风险源，确定审计的重点和范围，有针对性开展跟踪监督，提高审计效率，防范审计风险。为此，跟踪监督地方政府融资平台信用的主要内容包括三方面，即：对平台本身和投融资项目的合法、合规性，风险防范措施的效用性及贷后管理工作的实在性进行审计。
（一）融资平台及投融资项目的合法、合规性审计
审查融资平台主体的合法性、法人治理结构、注册资本金到位情况、高级管理层信用记录、能力和经验等，借款人是否符合国家产业政策及商业银行信贷政策的准入条件；审查投融资项目合法性手续是否完备，有关批文的有效性，项目控股股东或主要股东的行业背景、高级管理人员的经营管理能力等，项目所在行业情况及项目建设的背景、目的、必要性，项目建成后对项目所在行业的影响及项目前景，项目建成后的营运管理模式及财务管理模式；审查各项资金来源即项目资本金、负债性资金的来源、落实情况及可靠性。
（二）投融资项目还款能力效用性的审计
对准经营性项目要审查借款人经营性现金流情况、融资能力、还贷意愿、贷款偿还对借款人生产经营的影响等。对准经营性和非经营性项目，由政府全额或差额偿还贷款本息，着重审查政府承诺安排还款的财政性资金来源可靠性。对委托代建形式融资、建设和运营的项目，审查借款人与地方政府（或授权委托人）签订的相关协议能否保证信用的偿还。对项目的第二还款来源按用信方式来审查，主要包括：保证人的保证能力及生产经营状况；抵、质押物（收费权）基本情况、权属状况、抵、质押物（收费权）价值和变现能力等；有无根据项目融资的风险特征为项目投保相应的商业保险。
（三）贷后管理工作实在性的审计
审查是否对项目资金使用情况、项目建设情况进行动态监测，资金使用与项目进度是否匹配；是否对贷款资金的支付实施管理和控制；是否持续监测项目经营情况，监督所有项目收入进入约定账户，并按照事先约定的条件和方式对外支付；是否根据贷款担保、市场环境、宏观经济变动等因素，定期进行风险评价，及时进行风险预警。
四、防范地方政府融资平台信用风险的建议
（一）全面、真实了解地方政府举债能力，充分认识融资平台公司的特殊性及其所蕴涵的风险，合理确定地方政府融资平台信用规模
商业银行应全面了解地方政府的负债水平，特别是对隐性负债要有充分的估计，综合分析地区经济发展特点、信用状况及财政增收潜力，按照商业银行风险管理的要求，科学评估地方负债能力，综合分析、理性评估地方政府融资平台的管理水平、资本金来源和充足状况、杠杆率、或有负债、政府承诺支持等情况，合理确定政府融资平台项目信用规模。必须遵循商业化和差异化的原则，区别对待，有保有压，并要针对经营性项目、准经营性项目和公益性项目三大类型采取不同的管控模式；确保政府融资平台具备正常的经营条件和持续盈利能力，防止“空壳”融资平台公司套取银行信用以及超前过度负债等违规问题。
（二）注重对投融资项目本身的了解，规避合规风险
审查平台公司投融资项目的合法性，包括项目得立项、征地和环保等方面合法审批手续；严格执行按项目逐个评估贷款风险，仔细分析项目技术上的先进性，经济上的可行性，管理、运行机制的科学性等情况，确保贷款能通过项目未来产生的现金流得到偿还；严格执行项目贷款资本金要求，按照国家制定的有关标准，严格执行真实资本金制度。同时，根据不同性质的项目或企业，防止银行信贷资金通过企业及其子公司、关联公司等账户绕道转作项目或企业资本金。
（三）有效落实抵、质押和保证担保，促进还款现金流建设
商业银行应努力争取地方政府出具还款承诺函，明确划拨足够还款的固定额度财政资金；争取建立政府偿债资金专户，并将政府偿债补贴资金定期划付到偿债资金账户，并实现对政府偿债资金账户和收费权账户的有效监控；争取地方政府提供专项政策安排。当然，以上措施应经地方人大批准并纳入地方财政预算，加强还款约束。严格抵、质押物（收费权）的登记管理制度，对抵、质押物（收费权）进行动态评估，确保抵、质押物（收费权）当前价值对项目信用的“拨备”覆盖率。另外，也可由地方政府协调，让地方优质国企提供保证担保。
（四）针对投融资项目的贷款特点，持续做好贷后管理
在认真做好贷前调查、贷时审查的基础上，扎扎实实做好贷后检查，根据项目的实际进度和资金需求，按照合同约定的条件发放贷款资金；在贷款发放前，应当确认与拟发放贷款同比例的项目资本金到位情况，并先于贷款投入使用；跟踪项目资金的用途、流向，做好现金流管理，按照银监会的《固定资产贷款管理暂行办法》对贷款资金的支付实施管理和控制。在贷款存续期间，持续监测项目的建设和经营情况，根据贷款担保、市场环境、宏观经济变动等因素，定期对项目风险进行评价，并建立贷款质量监控制度和风险预警体系。
（五）加强金融同业间的合作，实行全方位协作监管
积极提请银监部门建立地方政府融资平台及投融资项目的信息告示制度，以各融资平台基本账户开户行作为牵头行，完善重大事项信息的登记、更新；建立授信银行间信息交流制度，及时沟通相关信息，使地方政府融资平台的信用状况、用信总量、企业经营情况、投融资项目情况、资金使用情况和担保情况等信息做到银行间共享。同时，各商业银行之间要理性竞争、和谐竞争，加强协调与合作，避免对单一融资平台过度竞争、重复贷款；多家商业银行参与同一项目融资的，应当采用银团贷款方式，防止贷款风险在某些行业、地区、项目、客户的过度集中。
（六）形成专业化、专家型的信贷队伍，强化责任约束机制
由于地方政府融资平台的特殊性和其信贷风险具有较强的系统性、滞后性、长期性、隐蔽性特征，较之一般工商企业有很大不同，这就对商业银行信贷人员的专业素养提出了更高要求，具体办理项目融资业务的客户经理、风险经理等人员应有很强的项目风险识别、评估和管理能力。建议采取分层次、按梯队的方式和“请进来、走出去”形式，加强对地方政府融资平台信用的调查、审查、评估人员业务培训，推行岗位资格认定和持证上岗制度，使其更新理念，增强对政府融资平台信用所涉及行业、专业的知识深入了解，增加知识储备，提高收集、整理、分析财务和非财务信息的能力，从深层次上提升风险的识别、管理水平，掌握地方政府融资平台信用的“三查”特点和风险控制方法，提高专业胜任能力，防范能力风险，尽快形成一支专业化、专家型的队伍。同时，建立健全问责机制，对在信贷经营管理过程中存在严重的不尽职行为且导致信贷资产风险应发现而未被及时发现和控制，按照不同的情形和性质，严肃追究直接责任人和相关领导的责任，杜绝道德风险和操作风险。
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