振兴老工业基地进程中的政府行为分析，本文主要内容关键词为：进程论文,政府论文,振兴老工业基地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告指出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”。这对于老工业基地的发展来说，无疑是一次意义重大的历史机遇。为了更好地把握这次发展机遇，需要从综合的视角来探讨这一问题。因为老工业基地的调整改造，不是简单的企业改造和技术改造，也不是某一种生产要素的调整改造，而是一种整体的改造，是经济体制、经济结构和社会结构三重转型的过程。在这一综合转型过程中，政府的作用至关重要，并且，政府不是作为单独的因素发挥作用，而是将其影响渗透在上述三个转型过程之中。本文拟从一般意义上的政府与市场关系、后发地区政府经济职能以及社会发展战略三个层面，着重阐述政府的执政理念与角色定位问题。
一、确立以市场为取向的价值理念
改革开放之初，经济特区与沿海地区凭借政策的东风和特有的区位优势，在市场化改革中占得先机，率先培育起较强的市场竞争力。随后，其他地区也相继在政府主导下卷入了经济社会发展的竞争当中。随着地方政府的经济权力不断扩张，本地民众对经济发展和生活改善的要求日益迫切，加之传统“压力型”管理体制的影响，共同促成了各地区之间对人才、资金、资源和市场的日益剧烈的竞争。沿海地区的先行发展拉大了与内地的差距，这种差距又反过来激发了内地政府发展经济的热情和竞争意识。从上世纪80年代初到90年代中期，各地方政府间的竞争模式基本上是一种封闭的、追求自我服务的诸侯割据式大战。为了争夺经济发展急需的资源要素，保护本地工商企业利益，各省、市、县借助行政区划的藩篱来限制商品和生产要素资源的流动。90年代中后期以来，随着国内市场体系的发育完善，尤其是加入WTO以后，国内经济一体化及国际经济一体化趋势明显增强，领先地区逐渐开始将竞争引向创造良好投资环境、提供有效的法制保障、给外商以国民待遇、向投资者提供高效政府服务等方面。应该说，目前我国已经进入了全面完善社会主义市场经济体制阶段，其实质是市场经济改革先行地区向其他市场经济改革落后地区的“市场秩序扩展”。随着市场经济的发展，东北等老工业基地同全国其他地区一样开始了经济社会转型过程，然而，当中国以东南沿海地区为龙头的社会转型持续发展时，老工业基地却因种种因素导致了转型过程的中断。在这诸多原因中，导致曾经一度辉煌的东北等老工业基地落后的根本原因是传统经济体制的束缚，市场化体制发育程度低。更为严重的问题是，越是市场化程度低的地区，人们越是容易沿袭传统计划经济体制下的思维惯性，期望借助政府的力量来推动经济发展。人们总是倾向于为自己的结论寻找证据，这种证据既可以来自“市场失灵”的理论支持，又可以来自“东亚模式”的现实依据。由政府主导经济发展的模式客观上延缓了市场主体的成熟，冲击了市场交易关系，恶化了市场发育的宏观环境，其结果必然是后发地区的竞争力日益减弱，与领先地区之间差距越拉越大。这促使我们重新思考经济发展的动力问题，也就是市场与政府孰先孰后的问题。要找到这一问题的答案，只能依据长期的历史时段来比较市场与政府的优劣，同时依据现实环境的基本矛盾做出选择。
从理论上说，市场机制的优势在于，它以理性的“经济人”为出发点，具有内生的激励机制和持续发展的动力，以此为核心的经济制度能够有效配置社会资源，节约交易费用，提高制度运行效率，实现社会福利的最大化。这已经在亚当·斯密那里得到了充分的阐释，我们无须赘述。同时，公共选择学派又对“政府失灵”问题做了详细论证，再一次告诫我们要时刻警惕政府这只“看得见的脚”踩住市场这只“看不见的手”。
从东北等老工业基地的实际情况来看，传统计划经济体制遗留的问题还非常严重。主要表现为：一是国有经济比重过高，国有企业还没有成为真正意义上的市场主体。以吉林省为例，到2001年底，国有及国有控股工业企业拥有资产占全省规模以上工业的86．2％，比全国平均水平高出21．3个百分点。到目前为止，还有20％的企业没有改制，30％以上的企业出资人没有到位，60％以上的企业没有形成多元投资主体，还有40％的企业承担办社会职能。二是其他市场主体发育缓慢。仍以吉林省为例，外商及港澳台商投资的工业企业资产仅占10％，比全国平均水平低10．2个百分点。个体和私营经济发展水平比全国更低。三是要素市场发育不充分。东北地区除辽宁省在引进外资方面有较大进步外，普遍存在的问题是信贷资金分配的市场化和劳动力流动性过低，这说明计划经济体制仍然在发挥重要作用。四是在政府与市场关系方面，政府依然以行政或审批方式支配大量的国有和非国有社会经济资源；地区封锁现象在个别地方依然存在；个别地方以发展经济和治理软环境为由规定执法禁区，对本地各类开发区和部分企业实行所谓挂牌保护、封闭式管理；对某些“三资”企业不能一视同仁，在税费征收、许可条件、收费标准等方面存在一定程度的差别；还有一些部门或团体以搞评比、展销等活动上门拉赞助，损害了企业的合法权益。五是在政府与社会的关系方面，政府的积极有为，造就了各类社会组织的无力、无为。各级政府习惯于运用行政手段管理微观社会事务，忙于名目繁多的审批事宜，以致管办不分，包揽了许多应该由也可以由社会中介组织承担的事务。
正是由于市场化程度低，导致东北老工业基地资源配置效率低下，经济活力差，自我调节能力不足，社会发展成本高。加快老工业基地的调整改造，必须从建立健全市场机制入手。从政府方面来看，当前的首要任务是如何使政府从大多数应由民间部门、由市场来做的事情中“退”出来。地方政府应随着市场发育的进程及时削减市场替代功能，凡是市场主体有能力配置的资源皆应还权，使市场逐步获得独立运行所必需的基本条件。地方政府必须改变计划经济的办事习惯，切实领会市场经济的精神实质，按照市场经济的规则办事。树立开放的大市场观念，以市场为中心推进改革，以市场为动力发展经济，强化市场的资源配置作用和市场的约束作用，围绕市场、适应市场、发展市场、完善市场，加快市场化进程，在市场经济的大格局中促进经济社会的发展，走出一条既不盲目模仿沿海发达地区，又符合自身实际的经济发展道路。一句话，东北等老工业基地能否重振雄风，不是看它上了多少项目，得到了多少资金，更重要的是看它向市场化改革目标推进的程度如何。
二、确立以创新促发展的改革思维
肯定经济发展的动力是市场，并不等于说市场的力量与政府的力量成反比，与高市场化程度相应的必然是弱政府。实际上，发达的市场经济与有能力的政府是并行不悖的。市场经济的发展过程一直就是一个不断探索协调政府与市场、政府与企业(个人)关系合理模式的过程。从产业革命以来的经济发展史来看，经济活动的基本理念总是围绕着自由放任主义和国家干预主义这两条思路来展开。在不同国家的不同发展阶段上，政府所表现出来的经济功能和倡导的经济政策往往是根据经济社会发展的现实需要来确定的。问题的关键不在于政府该不该发挥作用，而在于政府应该在怎样的领域内发挥其作用。以市场为改革取向并不是要走极端自由放任主义道路，只是要以是否符合市场经济规律来衡量政府行为，选择政府切入市场的合适点和选择合适的政府行为方式。这就需要通过改革使政府行为方式与市场相适应，为市场基础性配置功能的正常发挥给予有效的政策支持。
有学者援引发达国家和地区的成功经验强调指出，地方政府可以通过适当的政策促进本地企业赢得竞争优势。比如，政府可以制定政策构筑或者消除进入与退出市场的障碍；在产业结构的调整中制定和实施特定的政策措施，推动传统产业向高新技术产业进行集聚和优化配置；可以通过提供补贴、资本支持、信息服务、采购与供应等方式促进企业产品升级换代；还可以通过制定适宜的市场促进计划与市场开拓奖励制度，组建贸易促进协调委员会等方式促进企业开拓市场。我们认为，无论是由政府主导的贸易产业政策，还是政府扶持的“优势”产业，在实践中都可能会遭遇产业政策难题——政策制定时信息不完全、政策寻租和贸易报复，因此从长远来看，这些措施都很难具有普遍性和有效性。同时，我们也反对由政府主导技术创新。因为，创新或技术进步推动经济增长是以市场机制为前提的。作为私人物品的创新产权制度安排与竞争的市场选择机制是技术进步有效的制度设计。离开现代市场制度，就无法理解创新何以能促进经济增长。尽管在经济转型时期，由政府直接推动企业创新和产业升级可能是一种必然的选择，也具有一定积极意义，但长期的政府与市场的分工则在于：政府的作用主要在于为创新提供一种环境，即有效的法律制度和有序的市场环境。从东北等老工业基地目前的制度环境来看，还从多方面制约着创新的发展，政企不分、地方保护、行政条块分割，都严重阻碍着在更大范围内组织创新的资源和获取创新的规模收益，这些问题不解决，产业结构的调整和经济增长方式的转变都无从谈起。
政府到底应该发挥怎样的作用呢？我们认为，振兴老工业基地，必须本着深化改革、先改革后改造的原则，以改革创新促进经济发展。改革与创新在本质上是一致的，改革是创新的手段，创新是改革的灵魂。东北等老工业基地作为后发地区，政府应该充分借鉴经济发达地区的经验与教训，将政府发挥作用的重点，放在“增进市场体制发展”、提供基础设施、提供法律保障、实施宏观政策等方面来。近些年来，一些地方政府在建立当地有形市场，即商品和服务贸易设施方面取得了重要进展，但在无形市场的建设即政府政策、制度和组织支持方面还有许多工作要做。根据社会主义市场经济体制的要求，政府职能应转变到公共服务、宏观管理和社会监督上来，这些职能都是与市场体制需要内在一致的。因为，有效竞争的市场并不存在于真空中，而是需要政府通过确立一系列规则来创设和维持。离开保护财产权利和调整商业活动秩序的国家政策，市场机制是不可能形成的。政府还要确保公共物品的有效供给，否则具有公平性的经济发展是难以想象的。只有当公共政策具有稳定性和可信度的时候，经济发展和社会进步才能具有持久性。温家宝总理在东北老工业基地调整改造座谈会上讲话时，把振兴东北老工业基地的总体要求概括为“创新”二字，可以说概括精辟，涵义丰富。当前来看，东北等老工业基地的地方政府急需抓好观念创新、制度创新和服务创新三项工作。
已经有越来越多的学者和实际工作者意识到，老工业基地落后于东部和沿海地区，从表面上看，主要表现在基础设施滞后、综合实力不强、人均收入较低等方面；但从深层次来看，贫困地区的落后关键在于观念的落后。传统的自然经济和小农经济思想积淀深厚、计划经济的影响深远，加上改革开放的步伐远远落后于东部地区，造成了老工业基地的相当一部分干部群众中，还存在着与市场经济发展相背的封闭保守、安于现状、小富即安、重官轻商等落后观念。要真正转变观念，需要采取领导率先垂范、发展外向型经济、劳务输出、加强宣传教育等切实的行动。
制度经济学和产权经济学的研究表明，制度性因素和体制性条件已不再被看作是经济发展的一般前提与外在环境因素．而是直接构成了它的重要内生变量，资源配置的效率与制度的交易成本高低呈负相关关系。发达国家的历史实践也证明，市场化程度提高与制度创新之间则呈现出明显的相互促进关系。从我国市场经济发展实践来看，地方政府是推动制度创新的一支重要力量，各地之间激烈的竞争促使改革先行地区率先实现了政府职能的成功转变。在各老工业基地省份，许多地方政府制度创新的动力不足，不少政府仍把主要精力放在抓资金、抢项目上，而不是想方设法研究本地如何通过改革，适应市场经济发展。为此，必须加大制度创新力度，做好配套改革，努力祛除不适应并严重阻碍生产力发展的生产关系和上层建筑。
政府要为本地区经济主体提供服务，其服务的质量、效率、成本及态度与地方经济运行情况直接相关，而且，政府服务质量与政府官员的思想认识、素质能力等主观因素密切相关，可传递性相对较弱，因而是地区间软环境差异中最重要的内容。根据我们的调查，真正融入了市场竞争的企业，并不要求政府提供多少优惠政策和便利条件，而是希望政府(及部门)能少一些干预和不合理收费，希望政府能营造一个公平的竞争环境。在这个意义上说，一个真正“服务好”的政府也就是“管制少”的政府，也是以旨在降低“交易成本”的制度建设为中心的政府。对老工业基地政府来说，政府要为经济发展铺路，必须清除“官本位”思想，切实加强公正执法；做好信息服务；积极推行服务承诺制；从优化经济环境入手，为多种所有制企业发展营造一个有利于创新意识与行为的外部制度环境。
三、确立以公平求效率的行为准则
经济发展的根本动力来自市场，还会使人们产生另一种误解：认为经济高速发展与追求更大的社会公平之间是冲突的，为此，“效率优先、兼顾公平”理应成为一种必然的政策选择。而我们认为，公平恰恰是可持续性高速经济发展的必要条件，政府的内在特征又决定了它必须在维护社会公平方面发挥主导作用。对东北等老工业基地来说，已经越过了以经济发展为主的阶段，进入了经济社会发展并重、协调发展的阶段。但由于种种原因，在产业结构已经开始调整的条件下，老工业基地并没有及时、相应地进行社会结构、城乡结构、地区结构的调整；没有对一些社会体制、社会政策和户籍制度、城市化政策、社会保障制度等适时进行改革，致使目前出现了社会发展滞后，经济社会发展不相协调的问题。“三农”问题、大量的城市失业人口、频繁的群体性突发事件和社会治安案件，都反映了经济社会发展的不够协调。为了防止社会分配不公，为经济进一步增长注入活力，政府必须确立以公平求效率的行为准则，着眼于市场竞争的起点、过程和结果三方面优化公共政策。
一是切实维护公民权利，创造竞争起点上的机会平等。市场经济所要求的最重要的公平是市场交换面前的人格和权利的平等。每个经济主体都应具有独立的自由的决定权和参与竞争权，任何人不得强行干涉或侵犯，不得以出身、背景、民族、能力、性别等方面的差异来剥夺其参与市场自由交换的平等权利。交易者可以自由地进入或退出市场，他们在人格和权利上是完全平等的。这种自由进入的平等权利正是市场经济增进效率的基本原因之一，它最大限度地调动了每个人的积极性，使有关身份、地位、荣誉、血缘、宗法和人身依附关系等传统的非市场标准统统瓦解。当前阶段，在实现平等的社会经济权利方面中央与各地方政府还有多项任务：一是要改革把城市与农村相隔离的户籍管理制度；二是在国有企业改制过程中，协调各方利益分配关系；三是清除对民营企业的各种歧视性规定，在市场准入、税收政策等方面给予多种所有制经济国民待遇；四是清除对农民工的就业实行歧视政策，
二是创造公平的竞争环境，维护公平的竞争规则。“市场经济是法治经济”。从根本上说，公平竞争要依靠法治来实现。在市场经济社会，公民的权利要靠法律来保障，市场的公平交易规则要靠法律来确定，市场的管理活动要求制度化和法律化，违反公平竞争规则的社会现象要靠法律去消除。现代法律本身就可被视为一个有关市场经济公平规则的体系，它是适应市场经济公平竞争的需要而逐渐建立起来的。我国已经确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，当务之急是要从加强依法行政入手，切实把社会公平原则转化为具体的法律规则，以营造出一个公平的竞争环境。在政府作用的问题上，最应当避免的首先是政府对个别企业的保护。政府的所谓“产业政策”，如果最终与这种保护联系起来，总免不了失败的命运；通过政府介入的方法去纠正市场缺陷往往只能使事情变得更糟。同时，政府还需要增强制度性能力，包括严格执行合同的能力和保护财产权利的能力，以建立规制良好的市场。特别是在像电信、铁路、港口、电力、航空、医疗保健等国家垄断存在的领域，尤其需要加强规制能力，减少腐败行为，进一步搞活市场。
三是调整经济发展战略，制定适宜的社会政策，走“边增长，边分配”的发展道路，力争在发展过程中，同时解决好收入分配和区域发展差距的问题。发展是第一要务，但离开公平的发展是片面的发展，不是社会主义所需要的发展。政府必须承担起协调经济发展、社会发展和环境保护的责任，也就是要实现人的物质需要与精神需要的平衡，实现人与人之间的公平，实现当代人与后代人之间的公平。一方面，要承认市场在财富公平分配中无可替代的基础性作用，另一方面也要看到市场分配财富的局限性，由政府通过再分配手段调节社会财富分配。与效率要求相适应的社会政策应该立足于人的生存权保护、基本能力的培养和创造起点的平等，这方面的政策必须及时制定并相互配套，才能增进社会公平，为经济的进一步增长提供深层动力。具体的办法包括：加强制度建设，减少和消除不合理的收入，限制某些行业、某些个人的垄断性收入；促进机会均等，包括就业机会、受教育机会、信息共享机会的平等；增加基础教育和基础科学研究经费；扩大社会保障基金收缴的覆盖面，开征社会保障税；加快建立健全社会保障体系，结合对个人收入所得和个人遗产的税收调节，解决按市场效率分配所引起的社会成员之间的收入差别和两极分化，保持社会公平和社会稳定。
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