南京国民政府的“党治”模式探析，本文主要内容关键词为：国民政府论文,探析论文,南京论文,模式论文,党治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K262.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-518X(2003)08-0100-05
政党政治是现代政治的重要内容，它随西方资本主义的兴起而产生、发展，至今已成为资本主义政治制度中不可或缺的一部分。近代初期的中国也曾经有过实行政党政治的机缘。民国初年，政党政治以多党制的形式登陆中国，只是中国社会未能领略其合理成分，却备尝这一新生事物带来的种种苦涩。政党政治在近代中国也成为昙花一现的匆匆过客，没有在中国社会和中国人心里埋下希望的种子。尽管中国早期的政党政治试验以失败告终，但当时的中国社会亟需要一个强有力政党的领导来走上富强之路。此时俄国十月革命的胜利给中国带来了启示，特别是苏俄的以党治国体制所带来的巨大成功使其党治模式为中国许多思想家、政治家所认可和接受。孙中山正是在这样的背景下借鉴了苏俄的以党治国模式，逐步完善了其以党治国思想。在当时的中国，孙中山的党治思想比较系统和具有可操作性，可惜他在世时没有亲自实践他的构想。1927年南京国民政府建立后，宣称遵照孙中山遗训进行国家建设，孙中山的政治思想成为其政治建构的指导思想。在这一旗号下，南京国民政府建立了以党治国体制，确立了国民党在南京国民政府中的领导核心地位。对于南京国民政府的以党治国体制，学术界多以国民党的“一党专制”来概括，这固然道出了其党治体制的实质，但未免失之简单。本文则注重具体分析南京国民政府以党治国模式的具体机制、不同层次及指导思想，以揭示其党治模式的实际状况。
一、以党治国的基本原则
南京国民政府以党治国的基本原则主要体现在国民党中央通过的《训政纲领》及国民会议通过的“训政时期约法”中。《训政纲领》规定：训政时期“由中国国民党全国代表大会领导国民，行使政权”，“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之”，（注：训政纲领.）即由国民党全国代表大会及其中央执行委员会代表国民行使政权，这是国民党以党治国的根本原则，确立了以党治国体制的基本框架。此后的“训政时期约法”又以国家根本大法的形式加以确认。
这一原则的具体内涵包括：(1)国家政权由国民党代替人民行使，国民党全国代表大会及其中央执行委员会是全国最高权力机关。国民党规定由其“代表”国民行使政权，但由于国民党的社会基础变得日益狭窄，根本无法发挥聚集与表达民政利益和意愿的功能，在政权机构中也迟迟没有设立体现与实施民意的机关，所谓“代表”国民只是空言，其实质乃是以国民党代替国民行使政权。国民无法参与政权，相反却有接受国民党领导的义务，国民党规定“中华民国人民必须服从、拥护中国国民党，誓行三民主义，……始得享受中华民国国民之权利”。（注：训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案.孔庆泰编.国民党政府政治制度档案史料选编（上册）[M].安徽教育出版社，1994年.第595页.）(2)中央政府由国民党中央产生。“训政时期约法”规定，国民政府主席及委员由国民党中央执行委员会选任；国民党中央1931年底修正的国民政府组织法则规定国民政府主席、委员及各院政府院长都由国民党中央执行委员会选任。（注：革命文献.第79辑.台湾国民党中央党史会1979年编辑出版.第262页.）(3)政府对国民党中央负责。1929年国民党三全大会通过的《训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》规定，国民政府在实施训政计划与方案上对国民党中央政治会议负责，而中央政治会议在决定训政大计与指导政府上又对国民党中央执行委员会负责。（注：荣孟源.国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）[M].光明日报出版社，1985.第659页.）(4)国家重要事务由国民党中央决定、指导与监督。如国民党中央政治会议有权讨论与议决施政方针、军政大计、财政计划，“指导监督国民政府重大国务之施行”。（注：国民党政府政治制度档案史料选编（上册）.第45、594页.）(5)国家根本法及其他重要法律由国民党中央制定、修正和解释。国民党中央政治会议“得议决一切法律”，修正及解释国民政府组织法等。（注：国民党政府政治制度档案史料选编（上册）.第254、594页.）通过上述规定，国民党一步步确立和巩固了其在南京国民政府政治体制中的领导核心地位，这种领导既包括对国家生活的政治领导，即国民党中央直接决定国家的政治方向和政治原则，也包括对国家生活的组织领导，及国民党中央决定和影响政府机构重要人员的任免。
二、“以党治国”的具体形式
国民党的以党治国体制包括国民党与国家、社会（经济、文化事务等）、其他政党与社会团体的关系等方面，其中最重要、最核心的是党政关系，它在很大程度上决定和制约着整个南京国民政府的政治体制。国民党在南京国民政府中的最高领导地位主要体现在它对政府的控制与制约中，下文从中央与地方两个层面进行论述。学术界在论及国民党的党制形态时，多以“一党专制”来概括，这一论断是合乎实际的，但也应看到国民党的一党专制并不是铁板一块，而是存在着不同层次。事实上，不管从指导思想上还是从实际运行上，中央与地方的党政关系都存在着明显差异。
1.中央党政关系形态
中央党政关系主要指国民党中央党部与国民政府的关系。关于二者的关系，根据《训政纲领》和“训政时期约法”的规定，在训政时期由国民党总揽政权，为政纲政策的发源地，国民政府行使治权以执行政策。具体而言，由国民党中央政治会议（1935年复称中央政治委员会）对国民政府进行政治指导。中央政治会议的权限和组织前后虽经多次修正，其基本性质始终是一致的，即中央政治会议隶属于中央执行委员会，对后者负责，但非处理党务的机关；中央政治会议为党与政府之间唯一连锁，党于政府建国大计及其对内对外政策有所发动，必须经过它而达于政府；中央政治会议总握训政时期一切根本方针之抉择权。为政府根本大计与政策方案发源之机关，国民政府在执行政治方案上对其负责，而它又不属于政府机关。（注：训政大纲说明书.国民党政府政治制度档案史料选编（上册）.第586页.）中央政治会议的权限经过几次修正不断扩充，“事实上中央政治会议的权限经过几次修正不断扩充，“事实上实等于没有限制，而历次修正只为文字上的改变，而职权则早已到了无可扩充的地步。”（注：中国政府.第1册.商务印书馆，1946年.第96页.）其具体权限主要是可讨论议决下述事项：建国纲领；立法原则；施政方针；军事大计；财政计划；国民政府主席、委员、各院正副院长及特任、特派官吏的人选。（注：中央执行委员会政治会议条例.国民党政府政治制度档案史料选编（上册）第43页.）这些权限使中央政治会议控制了政府立法、行政等方面的重要事务。在上述内容中，中央政治会议对政府的立法控制权较为广泛，具体包括：中央政治会议可以向立法院提出法律案，立法院对于此种提案不得变更原则，仅能讨论内容，有不同意见时只能陈述意见；一切法律案除由政治会议自己提出并由其本身决定外，其他各提案机关提出的，应由提案机关拟订法律原则草案送请政治会议决定；立法院通过的法律案在国民政府未公布前，政治会议认为有修正必要的可以发交立法院依据其意见修正。（注：见1928年2月国民党中央政治会议通过的《立法程序法》、中央执行委员会1933年4月修正通过的《立法程序纲领》、1935年5月国民政府修正公布的《立法院议事规则》.）
上述国民党通过中央政治会议对国民政府的控制主要是事前控制，对国民政府的事后监督则由国民党中央监察委员会执行。国民党党章规定，中央检查委员会有权“稽核中央政府之施政方针是否根据本党党纲及政策”。（注：中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）[M].第668页.）除此以外，国民党中央的一些部门甚至取代了政府机构。如国民党中央党部所属的宣传部、社会部、侨务部和组织部同时负责党内和政府的相关事务，国民政府中不再设置相应机构。如果国民政府中的某些机构与中央党部的机构出现重复，则国民政府的机构就要取消。如1935年国民党五届一中全会决议在中央执行委员会和中央政治会议下设立各种计划委员会与专门委员会，负责国家事务的审查和设计，规定上述委员会成立后“政府机关有相同之组织者，应即取消”。（注：中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）[M].第387页.）这样一来上述机关以党的名义来处理政府事务，“党与政府因此分不清楚了”（注：商务印书馆编辑部.外国资产阶级对中国现代史的看法[M].商务印书馆，1963.第76页.），实际以党权代替了政府行政权。通过以上内容可以看出，在国民党政权的中央层面上，存在国民党中央与国民政府两个权力主体，形成二元化的权力结构。而在这种权力结构中，权力的分配严重失衡，国民党中央握有最高权力。形式上的二元权力结构实际上变成以国民党中央为核心的一元权力结构，国民政府沦为国民党中央的附庸。
2.地方党政关系形态
在国民党政权的中央权力结构中，国民党中央对国民政府拥有绝对的控制权，而在地方权力结构中情形与中央相比有较大差异。首先，根据国民党及国民政府的有关规定，地方党部与地方政府泾渭有别，职权分工明确。在地方党部的权限方面，国民党中央规定地方党部负责下述事务：培养地方自治的社会基础；宣传训政方针；开导人民进行四权使用的训练；指导人民完成地方自治所必备的先决条件；促进其它关于地方自治的工作；对地方行政、公务人员进行党义训练等（注：训政时期党务进行计划案.中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）.第757页.）。按此规定，地方党部的主要职能是对地方民众进行地方自治的宣传指导及政治训练，基本上不涉足地方政府的行政事务。这与中央党部拥有巨大权力的情况是截然不同的。此外在国民党党章中也体现出了这一差别。其中规定，国民党全国代表大会有权“决定对于时事问题应取之政策及策略”，而省县党部只能“决定本省党务方策”和“本县党务进行之方策”（注：中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）.第667-671页.），前者权限包括党务和政务，后者则仅限于党务。其次，地方党部无权制约地方政府。对于地方党政关系，国民党中央规定：各级党部对于同级政府之用人、行政、司法及其他举措，有认为不和时，应报告上级党部，由上级党部咨请其上级政府处理；各级政府对于同级党部的举措认为不满意时，应报告上级政府咨请其上级党部处理（注：国民党政府政治制度档案史料选编（上册）.第5页.），即地方党部无权干涉同级政府的事务。国民党中央认为，各级党部监督政府是为了使政府施政方针切合其政纲政策而非取而代之，因为“党部与政府系统各别，行使此项职权，自有其分际”，由此各级政府的施政方针无须经党部核准（注：申报年鉴（1933年）.申报年鉴社，1933年.党务类第11页.）。按照上述规定和认识，国民党地方党部与地方政府的关系是一种平行的相互监督关系，“党政机关处于平等对待之地位”（注：钱端升等.民国政制史（上册）[M].商务印书馆，1945年增订版.第164页.）。因此在地方政权中，地方政府是权力主体，党部处于次要地位。
以上是国民党政权对地方党政关系的原则规定。而在当时的实际生活中，地方政府与党部的具体关系极为复杂，是地方政治中诸多矛盾和冲突的渊薮。为解决地方党政纠葛，协调二者关系，国民党颁布了大量法规、指示、通告等，内容十分丰富。综合这些规定，地方党部与政府间的具体关系可归结为下述几点：
第一，地方党部无权代理或干预地方立法行政事务，也无权强制地方政府执行其意志。1930年国民党中执会秘书处在对湖南省某机关呈请解释“党务工作可否以办理行政事务论“的答复中指出，”党务工作与行政事务殊途，其性质绝对不同，未便相提并论”。（注：函湖南省党务指导委员会——党务工作不得与行政事务相提并论希查照转知由.国民党中执会1930年5月24日.中央党务月刊，第22期.1930年5月.）这说明国民党中央坚持党务与政务的分工，反对党部涉足地方政务。地方党部也不能强使地方政府执行其意志。如据1929年11月中执会秘书处复江苏省政府函，指出国民党县代表大会关于县政的决议只能建议于县政府，后者有权自由取舍。此外，地方党部也无权干涉基层自治行政。1929年，江苏省党务指导委员会将嘉兴县党务指导委员会关于修改县组织法的提案转呈国民党中央，国民党中执会将此案转交国民政府内政部商议意见。原呈认为国民党有训练人民行使四权之责，县组织法所定举办村里制等事项悉由行政机关办理，“似多舛误”，对此内政部明确指出，上述意见是“将监督与执行混为一谈，逾越党部对政府应有之地位”，因此县组织法无需修改（注：国民政府内政部总务处编印.内政公报，第2卷第2期.1929年3月出版.）。地方党部除不能干涉地方行政外，也无权涉足地方立法。1929年浙江省临海县党部呈请中央确定省县党部为训政时期代理省县立法机关，国民党中执会对此请求明确加以否定，指出“训政纲领所谓训政时期党得代行政权，是由中央代表整个的立法权，……各级党部不得支离破碎，多所旁务也”（注：令浙江省执行委员会.中执会1929年10月28日.中央党务月刊，第16期.1929年11月出版.）。
第二，地方党部通过监察委员会对同级政府进行监督。国民党中央规定省市县政府的施政方针应随时函致同级党部的执行委员会转监察委员会稽核，地方党部的监察委员会认为同级政府的施政方针与党纲政策不合时，可提出意见由党部执行委员会转请同级政府修改。地方政府每年还须将征集造具报告送交同级国民党检查委员会稽核，各级党部监委会对政绩有疑义时可以函请政府解释，必要时可派员调查，如发现有违反党纲及政策时只能提出弹劾案于执委会转呈上级执委会请上级政府处理，而无权直接干预。而且，地方党部对同级政府施政方针与政绩的稽核权并不包括全部事务。根据1931年2月国民党中执会对各省市党部的通令，财政预算不在党部稽核之列，而由政府核定（注：令各省市党部——各级监委会稽核同级政府施政方针，关于财政预算不在稽核范围之内，应由政府机关核定之.国民党中执会1931年2月25日.中央党务月刊，第31期.1931年2月出版.）；县政府的计划数、决算书也无须提交同级党部审核（注：指令江西省执行委员会.中央党务月刊，第22期.1930年5月出版.）。国民党中央还明确禁止地方监委会参加地方政府的会议，如1932年12月国民党中执会对湖南省国民党党部指示，指出中央党部与省党部均无派监察委员列席省政府会议之例，县党部也无此权力（注：指令湖南省执行委员会.中央党务月刊，第53期.1932年12月出版.）。
从国民党中央的有关指示看，地方党部对同级政府的监督主要限于事后监督。如国民党浙江省第三次全省代表大会曾决议“各级政府增加人民负担，须得同级党部之同意，方能实行”，对此国民党中执会于1930年批示指出，此事属政府行政范围，无须事先征得同级党部同意（注：鲁学瀛.论党政关系[J].行政研究，第2卷第6期.行政院行政效率研究会1937年6月出版.）。同年国民党中执会又对地方党部监委会稽核同级政府事作出解释，指出“党部与政府系统各别，行使此项职权自有其分际，则呈送其上级政府核准备案为一事，而监察委员会之稽核又为一事，其时间之先后可不问也。”（注：国民党中央执行委员会1930年8月25日指令南京特别市执行委员会.中央党务月刊，第25期.1930年8月出版.）这更可说明国民党中央反对对地方政府进行严格的事前监督。即使对上述党部对政府的有限监督权，国民党中央又进行了限制，即处于整理期间的地方党部无权稽核地方政府的施政方针，而当时很多地方党部都奉国民党中央之命先后进行所谓的“整理”，上述规定无疑把地方党部这一有限的监督权也剥夺了。
第三，根据国民党中央1929年12月对江西省党务指导委员会的训令，国民党省代表大会召开时，省政府应向大会提出除军事以外的施政报告，大会如对报告有意见，应呈报国民党中央核示（注：国民党中央执行委员会训令江西省党务指导委员会：该省政府除军事外应向省代表大会报告施政经过，大会对于该项报告如有意见应呈中央核示.中央党务月刊，第17期.1929年12月出版.）。
第四，国民党地方党部可就地方事务向中央党部提出建议案，如被采纳，则中央党部即令国民政府或由国民政府转令下级政府遵照办理。通过这一渠道地方党部可有限度地参与国民党政权的政治过程，表达自身的利益要求，影响国民党政权的政策。如1930年国民党上海市党部呈中央党部要求减轻国货税率，国民党中央执行委员会经审核同意后，即令国民政府行政院依照办理（注：中央党务月刊，第21期.1930年4月出版.）。
第五，党部与政府在指导人民团体方面权责有别。国民党中央规定，人民团体由党部指导，由政府监督；党部若解散人民团体，必须转请地方政府依法执行；政府若解散人民团体，须知照当地党部后执行（注：训政时期民众训练方案.中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上册），第797页.）。
第六，地方党部与政府在处理具有党员身份的公务员时的不同权责。国民党中央规定，身为党员的公务员违反党纪，除应受党的处分外，若还需受行政处分，应由所属党部函请党员所在政府机关依法办理。至于应否受处分及受何种处分，由政府主管机关决定（注：中央党务月刊，第47期.1932年6月出版.）。
第七，地方党部对地方司法有一定监督权。这表现在以下方面：地方党部对地方法院判决的共产党案件不服时可提出声明书，检察官接到声明书后应立即提起上诉；在反革命陪审制度施行前，地方法院不得释放地方党部对判决有异议的共产党嫌疑犯（注：国民党中央执行委员会1929年7月函国民政府.中央党务月刊，第13期.）；各高等法院及分院审理反革命案件时，应从所在地党部中选任陪审员，有关共产党嫌疑犯的判决书还应送交当地最高党部（注：中央党务月刊，第18期.1930年1月出版.）。这些规定表明，地方党部对地方司法拥有很强的实际制约权，这种权力大大超过地方党部对政府的监督权力。其主要目的显然是为了加强对共产党领导的革命运动的镇压，更好发挥国民党的政治统治功能。
地方党政关系的上述内容表明它与中央党政关系存在明显区别。中央党部处于国民党政权结构的最高点，可以直接指导和控制国民政府，二者是上下关系或权力机构和执行机构的关系。而地方党政之间主要是一种平行关系，党对于政府只有有限的监督权，无法对政府进行实际制约。国民党对政权的控制主要集中在中央层面，而在地方党对于政权只是一种“弱控制”。这是国民党政权党政关系形态的特点。有学者认为在国民党政权中“党的系统在每一层次上对政府系统实行公开的控制”（注：王邦佐.中国政党制度的生态分析[M].上海人民出版社，2000.第72页.），通过上述内容可以看出，这一论断与历史实际有一定出入。值得注意的是，对党政关系的上述设计不是国民党迫于形势的被动举措，而是国民党内部的主动选择：即在中央以党统政，在地方党政分开。南京国民政府政治体制的设计师胡汉民多次提出，“党部断断不能干预行政，领导人民。因为干预行政，政府、党部就变成了双重衙门。党部的责任，只在深入民间，去指示人民，以辅助政府之所不及！”（注：胡汉民.中央党部招待内政会议代表训词.国父思想论文集（第3册）.台湾中华民国各界纪念国父百年诞辰筹备委员会，1965.第1522页.）在具体制度上，他主张以中央政治会议为党与政府间唯一连锁，“各级党部与各级政府的两层自上而下的系统，在中央以下是没有连锁关系的，中政会是党与政府间发生关系的独一无二的机关”，“党对于政府要发生任何的指导监督的关系一定是经过中政会传达于国民政府，在其他阶段上不发生党与政府间的关系”（注：中国政府，第1册，第32页.）。蒋介石也主张“党员如对行政不以为然，则当就其意思而忠告之；忠告之不听，则呈其意见于上级党部，而弹劾之；弹劾之无效，则用中央职权而改组之；而其最重要之职权，则党员党部绝不能直接加以干涉，或处置政治。”（注：中国国民党第二届中央执行委员会第五次全体会议记录.第163页.）蒋、胡的意见实际上主导了国民党中央对党政关系的处理。国民党中央曾明确指出，“本党对于国民政府，系以整个的党指导监督整个的政府，非横断的以各级党部指导监督各该同级政府”（注：国民党中央执行委员会指令浙江省执行委员会.中央党务月刊，第16期.1929年11月出版.），“吾党主义之实施与政纲、政策之推行，当完全透过党之最高权力机关而托之于政府，决无敢语党部对于每级政府施以节节之干涉，甚或加以事事吹求。吾人必须以代表各级党部之整个党的最高权力机关，督责代表各级政府之整个国民政府以实施党治，乃足达政令一贯之目的”（注：中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）.第906页.）。
三、结语
综上所述，在南京国民政府的党治体制下，国民党牢牢控制着国家的最高权力。这客观上造成一种封闭的政治体系，缺乏党外力量的有效监督，也没有给社会民众提供参与政治的合法渠道。实行这种体制的结果是一党的专制和腐败，从而产生诸多问题，如当时人所言，国民党内“不免造成泄沓因循，迟钝敷衍的习气，利弊所及，遂致上下欺瞒，贪污成风”（注：李时友.中国国民党训政的经过与检讨[J].东方杂志，第44卷第2号.1948年2月出版.）。这是造成国民党日趋腐朽无能的体制原因。
具体到党政关系的处理也是弊端丛生。在中央层面，国民党中央拥有无限权力，包揽对国家重要事务和人事的决策，结果是一党压政甚至以党代政，这已违背了政治发展的规律。政党和政府具有不同的社会基础、价值取向和结构功能，以党代政或一党压政都不合理。政党一般代表某一阶级或阶层的利益，政府虽然是统治阶级行使统治职能的工具，但在统治职能以外还有代表社会公共利益的管理职能，因此政府在阶级性以外还具有公共性。国民党的一党压政或一党代政实际就是以一党的狭隘利益为公共利益，以一党意志为社会意志，剥夺了政府的自主性，使政府对社会的管理服从服务于一党私利，从而阻碍社会的整体发展。在一个国家现代化起步阶段，强有力政党的领导具有一定合理性，它可以保证国家发展的方向，促进社会稳定等，从这个意义上讲，政党领导是国家现代化的必要手段。与此相反，国民党的做法是把党的集权和专权当作目的加以维护和强化，抛掉了领导中国社会前进的任务。这不仅延缓了中国社会的发展，更导致了其自身的失败。
在地方党政关系方面，国民党又走向另外一个极端，即过分强调党与政的平行，党对于政府无能为力，导致对地方政治的失控。当时的中国社会动荡不安，客观上需要一个强有力的政党来发挥其社会整合、社会控制和社会动员功能，保持社会稳定，引导社会发展。但国民党的地方组织极为涣散，无法有效发挥上述功能。在制度上，地方党部又无法制约地方政府，导致国民党在地方政治革新与地方社会发展中无能为力，造成国民党政权统治基础的薄弱。
［收稿日期］2003-01-14
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