西方发达国家高等教育管理体制的基本特点，本文主要内容关键词为：高等教育论文,管理体制论文,发达国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政管理体制特点
高等教育行政管理体制，指国家或政府管理高等教育的体系和制度。在西方，当资本主义从自由竞争转向垄断时，其经济基础的内在矛盾日益尖锐，迫切需要国家出面对社会经济活动进行总体调节。与这种经济调节相适应，英、美、德、法、日诸国纷纷加强了对高等教育的国家干预，将高等教育看作是一项国家事业，纳入国家的管理活动之中，因而“大学真正自主、可以不受外界权力的干预而处理自己事务的时代早已过去”〔1〕。 这种干预的程度和表现形式由于受到各国普通行政体制的影响而体现出差异性，形成了所谓的中央集权型、地方分权型、中央地方合作型这三种不同的类型。由于集权和分权均非理想模式，所以高教行政体制改革的总趋势便是相互靠拢，寻求折衷、融合。这样，三类国家在高教行政管理体制方面便表现出若干共同特点。
（一）管理主体的层次较高，但管理的力度较弱
五国高等学校都要接受教育行政部门的领导，但管理主体的层次较高，基层教育行政基本无管理权。美国的学区只管理本地所设立的公立中小学，德国的县教育局只设立和管理基础学校、实科学校和职业学校，高等学校均由州府管理。法国由大学区总长代表教育部长管理。英国的大学实行自治，目前仅少数规模小的公立高等学校仍旧归地方教育当局管理。日本的国立大学由文部省管理，公立大学由都道府县、市镇村两级公共团体各自管理，这是由其“三级办学，各自管理”的办学体制所决定的。但日本注意到这一问题，所以规定公立大学由普通行政首长（知事）管，而不是由教育行政管，以提高管理的权威性。私立大学数较多或占绝大比例的美国和日本，管理私立大学的教育行政部门级别高。日本的所有私立大学由文部大臣管，知事有权管本级所设的公立大学，却无权管私立大学。美国的私立大学由各自的董事会进行管理，但私立院校的设置则必须有州政府颁发的执照，并对其首届董事会成员和尔后的换届选举方式予以规定。
所谓管理力度较弱，指高校拥有相当程度的自治权。这种自治权一般包括教学自主权、研究自主权、人事任免权、经费使用权。有“大学自治”和“教授治校”传统的国家自不必说，就是中央集权制的国家近年来也一直在给高校放权。德国的大学素有自治传统，联邦教育科学部的职权主要是管理联邦政府的高校拨款、规划国家高教发展战略、协调各州教育事宜、制订高等教育的一般原则。具体管理权在州，但州也只是制定管理的一般原则，以及控制财权、人事权，行使监督权。英国的大学为自治机构，80%的经费来自政府，但“拿了政府钱，却不受政府管”，坚持按照大学的内在逻辑发展。伴随着集权趋向，美国州教育行政加强了对高等教育的控制，但仍然限于宏观方面，如制定本州高等教育发展规划、一些规章制度，为新建院校发放许可证等。日本文部省管国立大学和私立大学，但实际上只能进行原则性指导，各大学依据有关法规，自主经营、管理，如一些重大问题经校评议会通过后，报请文部省备案即可。法国高教经两次重大改革后，集权体制有所松动，目前的管理多偏重于行政措施上的监督，表现为教育行政部门不主动干预大学事务。
以上是就总体状况而言。实际上，不但国与国之间，而且一国之内的不同高校之间、同一高校的不同方面，其享有的自主权是存在差别的。此外，高校的自主权是有一定限度的。这是因为，随着时代、社会的发展，国家与高校之间的相互依赖性日益增强。一方面，“高等教育作为国家头等重要的事业，其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准”〔2〕；另一方面， 由于大学职能的扩大和政府向大学提供资助，高校不能无视国家、社会的经济要求，我行我素，而必须承担社会责任，对社会的要求作出应答。这样一来，便出现了帕金所分析的现象：当大学最自由时，它最缺乏资源；当它拥有最多资源时，却最不自由〔3〕。
高等教育为专业教育，其所需教育资源，远较基础教育为多，涉及到的问题远较基础教育复杂。如此等等，需要由国家出面进行总体预测、规划、调控，因而管理主体的层次显然不能过低。特别是对于私立大学，如果管理主体的层次低了，便有可能出现滥办学、滥收费等混乱现象，教育质量难以得到保证。但管理层次高并不等于管得紧、管得死。高等教育在人才培养规格、专业设置方面与社会的需要密切相关。社会是复杂多变的，给予高校一定自主权，提供一个较为宽松的环境，才能增强其主动适应社会变化的能力。这是因为，高校赢得了自主权，同时也就失去了对政府的依赖权。为了自身的生存和发展，高校必须自动调节，主动与社会保持广泛的联系，设法满足社会的要求，争取支持。如果管得太紧、太死、太具体，则极易束缚高校的手脚。
在西方国家，高校的自主和自律往往相伴而行。高校享有较大的自主权，但并未出现我国“一放就乱”的现象。究其原因，除了自治传统在起作用外，一是这些国家的教育法制健全，高校必须在法律的框架内活动，运作不得逾矩；二是市场机制发育完善，校际之间存在着一定的甚至激烈的竞争关系，这尤以美国为甚。美国同类高校之间为学生、教师、经费进行激烈的竞争，为竞争取胜，就必须设法提高质量，进而获得声誉。这一接受社会选择的过程成为高校自律的强大内在约束力量。
（二）运用多种手段，实行间接调控
国家教育主管部门对高校的管理主要实行宏观调控和间接调控，加强协调、监督、评估，提供信息服务等，变直接管理为间接调控，变硬性管理为软性约束，变过程管理为目标管理，尽量减少对高校事务的具体干预。调控手段有三：
1.立法。各国政府一般都注重通过立法手段管理高等教育。资本主义国家实行三权分立，立法手续繁琐，法案的出台往往迁延时日，于是政府还采取颁布政令、条例、规则、通令等行政手段予以及时调节。在某些国家，行政措施往往亦具法律效力，高校须得遵行。法国、日本集权色彩较浓，立法权在中央。英国有关高等教育的法律体现在1944年的《巴特勒法》、1988年的《教育改革法》这两部综合性法律之中。美国、德国为分权制，存在两级立法。虽然州一级的教育立法更大量、普遍、实在，但联邦政府亦可立法。美国联邦宪法中没有关于教育的条款，但联邦政府又频频立法，其立法依据是宪法第一条和第八条的第一款，即合众国政府为了“增进全民之福利”，国会有权“制定所有必要和适宜于行使上述各种权力的法律……”〔4〕。 教育能够提高人们的工作能力，进而导致生活质量的改善，自然可纳入福利措施的范畴。依此间接推导，联邦教育立法并未违宪，地方须得遵守。
2.拨款。近年来，各国高教经费紧张，高校对政府的经济依赖性日益加大，于是政府趁机利用拨款加强对高校的干预。这种干预可分为两种情况。
英、德、日三国中央政府是高等教育经费的主要承担者，所占比例在80%以上，这些钱政府不想给也得给，于是就通过改变拨款方式来发挥其调控作用。法国政府近年来是根据各校招生、学生合格率、各学科和各阶段学生继续学习的比例、毕业生就业比例等状况拨发高校经费，改变了以前那种以学校规模大小、学生人数、教师人数多少等为依据的传统拨款方式〔5〕。英国1988年后撤消大学拨款委员会， 先后用大学基金会和高等教育基金会取而代之。高校要获得经费，须将自己的高等教育活动和科研计划向基金会报告，并与基金会签订合同，基金会亦有权检查高校的经费使用情况。政府借此影响高校的办学方向和规模，专业、课程的设置，科研课题的选定，师资的配备，等等。
美、德两国教育主权在州，高教经费的80%以上由州府承担，于是联邦政府便采取资助方式调控高校。德国政府的高教政策、计划，各州是否执行听其自便，但如执行可得到5%的资助。 美国联邦政府的经费资助一般与立法相伴而行，高校只有接受法律规定的条件，才能获得经费，否则将取消其受补资格。虽然联邦政府的经常费资助不多，但科研经费资助数额可观，约占高校科研经费总额的60%—70%。政府一般选择对于国家至关重要的领域优先资助。高校为中标，必须使自己的科研服从国家需要。这一方面使纯粹的学术自由已不可能，另一方面也促进了高校自身的发展。如一些大学因联邦资助而发展成研究型大学，即曾任加州大学校长的克拉克·克尔所称之的“联邦拨款大学”。
3.监督。这种监督职能大多由专业协会组织、新闻媒介系统或民间团体机构行使。虽属民间行为，但多少带有一点官方色彩，受到政府的倡导、控制，至少是默许。
美国高等教育的质量保证除了依赖名师大学的示范带头，教育专业团体、委员会的改革建议外，重要一点就是高校鉴定认可组织在起作用。认可决定具有权威性、约束力，成为政府教育拨款、用人单位雇用、学生选择高校的重要依据。如果高校未获认可，各种困难便会接踵而至。这些鉴定机构需经联邦教育部审批、注册，审批十分严格，批准后如不合格仍可撤消。鉴定、认可在某些州由民间团体行使，但在大多数州则是由州教育厅负责。1992年，美国将鉴定制度写进《高等教育法》修正案中，肯定其法律地位，这加剧了其官方色彩。近年来，英国通过大学基金委员会和由政府组织的各种专门委员会对大学的教学、科研水平进行评估。优秀者可得到奖金、鼓励，不合格者将受到整顿，甚至取消政府补助。日本的《大学基准》，是大学同行进行质量鉴定和评价的权威依据。监督还表现在州教育主管部门有权对高校进行视导，但一般只视导行政、设备而不视导其教学，以免有干涉“学术自由”之嫌。
在西方国家，新闻媒介往往涉足高教，开展评比活动。虽然这种评比经常受到社会的批评，但政府并未干预、阻止。《美国新闻与世界报道》周刊每年进行一次全美名牌大学评比活动，一般依据生源质量、师资水平、经费状况、学术声誉、学生毕业率、校友满意度等六项指标。德国的《明镜》周刊、英国的《泰晤士报》近年来也开展了大学的评估排序活动，并将结果公之于众。虽然这些评比不具有约束力，但却极具舆论导向作用，对高校形成了一定的压力氛围。如1993年度，美国名牌大学排行时，哈佛大学的“校友满意度”只排在第29位，“校友捐赠比例”只占27%，但到1994年，这两项指标分别上升到第2位、52%。 这说明，哈佛尽管总分排名“三连冠”，也不敢在众多竞争对手面前掉以轻心，第二年赶紧在薄弱环节上下了工夫。
五国中央教育行政部门内设置的咨询、审议机构也具有一定的监督作用。资本主义国家实行议会民主，三权分立，相互制衡。为便于应付国会，总理在物色教育部长人选时，往往多考虑其政治背景、经验、影响力，而非教育专业知识。这样，教育部长便多为政治人物而非教育专家。外行执掌教育部，需有某种机构为其谋划。世界变化迅速、社会愈益复杂、教育问题日益专业化，这必然要求教育决策的民主化。五国中央教育行政的决策圈中无社会各界代表，需要通过某种途径广泛听取意见，接受监督。如此等等，于是咨询、审议机构应运而生。这些机构，法国有国民教育最高审议会、高等教育研究会，德国有各州教育部长常务会议、科学审议会等。法、日、英、德四国的咨询审议机构具有相当程度的稳定性，每年定期开会若干次，在常设的基础上还有常驻机构。美国的咨询审议机构大都属于临时设置，其设立与废除全视需要而定，颇具弹性。一般是当联邦国会通过某项教育法案时，便要求教育行政部门设置相应机构，就法案中涉及的问题提供咨询，等该项任务完成后就撤消。
二、高校管理体制特点
高校管理体制，指高等学校的管理体系和制度。它涉及的范围较广，其核心是高校的领导体制。就总体情况看，发达国家的中小学校基本实行校长负责制，而高校主要实行委员会制，倚重集体决策。日本高校校长的权力很大，可看作是校长负责制，但不能绝对化。因日本大学校长需经校教授会提名，全校教职工投票选举产生。评议会和教授会作出的一些重大决定校长无权否决。可见，日本高校亦非真正的校长负责制。其它四国高校都是实行委员会制（尽管具体形式存在差别）。当前，无论实行哪一种领导体制，总的趋势是相互靠拢，侧重集体领导。这种集体领导体制具有两大基本特点。
（一）内部实行分工
1.决策机构自身之间的分工。各国高校将学校决策机构分为一般性决策机构和学术性决策机构两类，分别代表了行政力量与学术力量。前者称校董事会，主管学校的大政方针等宏观、外部事务，后者称评议会或教授会，主管课程、学术等教育内部事务。美国公立高校的校董会成员主要由政府官员、企业领导、社会名流等对高等教育感兴趣和有一定社会声望的校外人士组成，下设各种常务委员会。职责为批准本校的大政方针，负责组织、财政、资产方面的问题，处理校内人员之间、校内与社会各界之间的关系。教师评议会由全体教师或教师代表组成，内部再分成若干下属委员会。其职责为确定校历，决定课程计划，确定招生录取标准，颁发学位标准以及有关人事政策等。德国向有教授治校的传统，60年代后期趋向民主管理，在教授委员会的基础上，增加其它方面代表成立校务委员会。其职能是选举校长、副校长，通过财政预算，讨论决定重大学术问题，等等。在校务委员会下一般设有下属机构——教师评议会，评议会的职责涉及学校的几乎所有事务并协调院系之间的关系等。法国综合性大学的决策机构为校理事会，由教职工、校外人士等各类人员代表组成。其职责为，研究学校的大政方针，通过学校的经费预算与决算，制定本校的规章制度，确定教学计划、教学管理方式，审查与校外签订的合同，等等。理事会内设若干专门委员会以及常务理事会，有时还可设临时委员会。为发扬民主，保证科学决策，还另设了科研委员会和各学科专家委员会等咨询机构予以辅助。英国的大学均有法人地位和自治传统，校内的最高权力机构称谓不一，但职责基本相同，即制定本校规章、选举校长和管理机构成员、决定荣誉学位的授予等。如牛津、剑桥两校设校务会议，由全体教师和毕业校友组成。伦敦大学和地方政府管理的公立高等院校设学校理事会，共同职责为选任有声望的名誉校长及讨论一些重大问题，至于具体政策和人事问题则由大学评议会决定。
2.决策系统与执行系统的分工。委员会只负责决策，因而还需要另设执行机构、选聘校长。美国高校十分强调校长必须具备现代化企业管理理论和实践经验，因而近年来从企业管理人员中选聘校长的大学越来越多。校长是校董事会的法定代表和执行官员，是全校一般管理和学术管理的总负责人。由于美国高校决策机构以外行人士为主，所以校长的权力较英、德的校长为大。德、日承袭教授治校传统，大学校长从教授中选举，任期一般4年，可连选连任，但年龄不能超过65岁。 法国大学的校长一般都是教授，5年一任，不得兼职、连任。 若当选者不具备教授资格，须报请全国高等教育与科学研究理事会同意，经教育部长批准。英国大学的实际行政负责人称副校长（校长仅为名誉职），由校长或学校理事会提名，经选举产生。英国大学副校长的权限相对较小，因为只有通过会议方式才能决定人事的任免或校政措施，个人无权拍板。
由于决策、执行两权分离，客观上必然要求两套机构之间的沟通、协调。办法就是让执行系统负责人作为委员会的当然成员或参与委员会的活动。在上述四国，校长一般是决策机构的当然参加者。如美国大学校长兼任学术决策机构——教师评议会的主席，德国的大学校长是校务委员会主席，法国大学校长同时充任学校理事会的主席。校长以专家的身份参与决策，对于加强两套机构之间的沟通，对于决策的科学性以及顺利付诸实施具有重要意义。此外，校长往往又是咨询、审议机构的主持人。如德、日大学内的咨询机构——科研委员会、教学委员会、基建财政委员会等，均由分工主管的副校长充当主任。法国的大学校长为科学委员会、学习与大学生活委员会的主持人。这一制度有利于校长解释学校行政意图，在受到外力制约的同时使合理的措施能够获得支持，不致受到过份的牵制。
（二）校内校外结合
指学校领导集体中，既有校内成员，也有校外人士，领导成员的范围呈扩大趋势，虽然这种结合的程度在各国高校之间不尽一致。美国属于外控型，高校管理实权由校外人士组成的董事会所控制。自60年代以来，在高校师生的压力下，学生代表在高校董事会中逐渐占有一席之地，校内势力日渐扩张。有证据表明，由于教师集体谈判制度和管理专家集团的形成，美国高校内部管理权有进一步从“校外”移向“校内”的趋势。其他国家属于内控型，管理实权掌握在校内人员手中，但注意吸收校外人士参与。
校内校外结合是客观要求的反映。它既有利于专家治校，避免外行领导内行，又有利于学校联系社会，充分反映社会各界的需要，以及时调整服务方向，争取社会的支持。虽然美国高校屡屡发生董事会侵犯大学内部事务或学术自由的事例，但高校依然充满生机，不断适应社会要求而自我更新。这一现实，似可作为其优越性的佐证。
注释：
〔1〕李帆：《英国政府在高等教育市场中的作用》， 《外国高等教育资料》，1996年第4期，第34页。
〔2〕王承绪译：《学术权力》，浙江教育出版社，1989年版， 第11页。
〔3〕徐辉：《论现阶段我国政府、社会与高校的关系》， 《高等教育研究》，1994年第2期，第33页。
〔4〕理查德.D.范斯科德等：《美国教育基础》，教育科学出版社，1984年中文版，第274页。
〔5〕陈列：《市场经济与高等教育》，人民教育出版社，1996 年版，第101页。