我国城镇化进程中失地农民的补偿，本文主要内容关键词为：城镇化论文,失地农民论文,进程论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着城市化和工业化进程的加快，因征地造成的农民生活水平下降、就业得不到保障等问题日趋严重。在一些地方，政府强制性征地、克扣法定补偿、推诿就业安置引发的上访和群体性事件逐渐增多，给农村稳定造成隐患。一些失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，既生活在城市的边缘，又生活在农村的边缘，成为“边缘人口”，在就业、子女入学、社会保障等各个方面都受到歧视。农村税费改革之后，土地矛盾已成为农民上访的头号焦点。
除了大中型基础设施建设外，非农建设占用耕地主要集中在城郊和经济相对发达地区。从经验数据看，一般每征用0.0667公顷（1亩）的土地，就伴随着1.5个农民失地，1987—2000年，国家建设占用耕地226.44万公顷（3395万亩），其中，征地160万公顷（2400万亩），建设占用耕地导致失地农民约5000万人。2000—2030年，国家控制的建设用地363.51万公顷（5450万亩），其中，征地253.46万公顷（3800万亩），预计可导致8000万人以上的农民处于既失地又失业的状态。可见，对这一问题的研究，不仅具有重大的理论意义，更具有明显的政策效应和实践价值，可以从一个全新的角度诠释和解决三农问题。
一、当前失地农民补偿中存在的主要问题
（一）补偿标准低，大量失地农民收入下降
当前各地采用的征地补偿标准，是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第47条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍……安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍……土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。简言之，土地补偿费和安置补助费之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。
问题在于，上述补偿费用标准不管是低限还是高限，都远远不足以使被征地农民保持原有的收入水平，不足以弥补农民因失去土地而带来的机会损失。如果按照我国东部地区一般耕地0.0667公顷（1亩）年均纯收入800元计算，土地补偿费和安置补助费两项之和仅有8000元～12800元，即使达到法律规定“不得超过”的30倍，农民每失去0.0667公顷（1亩）土地的补偿也不过24000元，仅相当于2002年东部地区农民人均纯收入（3400元）的7倍。也就是说，即使按照当前法定的最高补偿标准，也仅仅相当于东部地区农民7年的纯收入。据浙江省有关部门测算，按照杭州市现行城镇居民最低生活保障标准每人每月300元计算，当前法定的征地补偿标准只够农民维持8年的生活；如果参加社会保险，还不够参保费用的一半。
根据国家统计局对16个省（自治区、直辖市）2670个被征地农户的调查，约有46％的农户被征地后收入下降。被调查农户的农民人均纯收入，耕地被占用前平均为2707元，被占用后平均为2884元，增长6.5％。其中，增加的占45％，持平的占9％，下降的占46％。调查户中，湖北约有56％的农户收入水平比占地前下降，河南开封县83％的农户收入下降。调查结果显示，离城市较近的农户的收入有不同程度的增长，主要原因是大中城市郊区有较多的就业机会，这些农民本来就没有把土地作为收入的重要来源。并且，大中城市郊区征地补偿的标准较高，如果不考虑土地对这部分农户未来收入的贡献，征地补偿实际上大大提高了即期收入水平。收入减少的农户，大多是农业县的纯农业户，这类农户除了农业生产活动外，基本没有其他的生产经营活动，耕地减少，收入自然也随着下降；加上这类地区一般都是财政困难的地区，经过层层克扣后，补偿费用到农户手中已所剩无几，调查中的湖北省仙桃市，平均每0.0667公顷（1亩）仅补偿280元，既失去土地，又得不到应有的补偿，农户的收入自然会降低。
收入下降导致部分失地农民生活水平下降。调查户中，福建省的生活消费支出由被征用前的2711元降为2232元，下降幅度约为17％。陕西省的调查户大约下降了16％，广西下降了5％。下降幅度最大的是甘肃省礼县，降幅约为48％。在调查农户所属的省份中，江苏省的补偿最高，但在调查的320户中，生活水平下降的仍有106户，约占33％。
（二）失地农民只得到了部分补偿
就是这样低的补偿费用，能够真正落到失地农民手上的，也仅仅是一小部分。首先，各地在具体执行补偿办法时，往往采取最低限，有的还远远低于最低限。有关资料显示，京珠高速公路在湖北省武汉市的征地补偿为每公顷6万元（4000元/亩）；据调查，苏州、南京、温州、台州四市高速公路的征地补偿分别为每公顷12万元、12万元、18万元、10.5万元；国土资源部查处的某县付给农民的征地补偿每公顷尚不足6万元，而当地农民种植猕猴桃的每公顷年纯收入就超过7.5万元。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费归安置单位所有；地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。在相当一部分地区，土地补偿费仅发给农民一半，有的地方只发三分之一。安置补助费的发放更是多种多样，有的不安排就业，但安置补助费只发给某一年龄段内的青壮年劳动力；有的安排到乡镇企业或者介绍到大城市打工都算安置了。总之，各地无不尽其所能克扣这笔补偿费。京沈高速公路辽宁省凌海市某段的征地补偿费，经过市、乡、村各级截留后，到了村民手中每公顷仅剩3900元（260元/亩）。据浙江省农调队的调查，1998—2002年各类征地平均支付给村里及农户的土地补偿费分别为18.24万元/公顷（12162元/亩）和11.93万元/公顷（7958元/亩），后者仅为前者的65.4％。可见，即使像浙江这样富裕的省份，失地农民拿到的落实到村里的征地补偿也仅仅是一部分。据国家统计局的一项调查，16个省2670个被征地农户协议货币补偿总额为6103.34万元，平均每公顷协议补偿14.45万元（9638元/亩）；农民每公顷得到7.18万元（4790.16万元/亩），平均每公顷实际得到11.34万元（7565元/亩），补偿到位率为78.5％。
（三）货币安置等于不安置
各地为了减轻安置负担而采取的货币安置法，对失地农民没有实质性意义。付给失地农民的安置补助费的数额，各地根据经济发展水平和财政收入状况有很大的差距，经济发达地区和大城市郊区稍高一点，有的可以达到每个劳动力一两万元；而欠发达地区、中小城市郊区和基础设施建设项目，一般只有几千元甚至几百元。这样低水平的安置，实际上就是不安置，使农民在失去土地的同时又失去了就业保障，被一些地方的农民概括为“一脚踢”。目前，尽管全国有一亿多劳动力在城市打工，但一旦找不到工作，仍然可以回家种地；而一旦失去土地，安置补偿又不足以形成就业保障，这部分农民实际上就处于就业和生活的“边缘状态”。一些大城市郊区把失地农民“农转非”，实际上变成了城市贫民。
（四）征地工作缺乏透明度，失地农民没有知情权，更没有发言权
在大部分地方，地方政府或村委会征用土地工作的透明度严重不够，没有体现公开、公平、公正的原则。具体表现为：（1）某些乡镇、有关部门或村委会在征用农村集体土地前宣传力度不够，很少有征地公告，基本没有真正向农民征求意见。有的地方即使有征地公告，按照《土地管理法》，也是事后公告，即通知失地农民集体到指定机构办理补偿登记手续，农民只能被动接受；有些地方甚至把《土地管理法》规定的公告（哪怕是事后性质的）理解成强制性的通告，对于不执行公告的失地农民，要动用公检法力量强制执行。（2）补偿标准的确定不与农民见面，不公开测算耕地征用前三年的平均年产值计算方法和补偿安置费的倍数，事后也很少同村民讨论协商，造成自己的东西被“卖”掉的整个过程，农民都被蒙在鼓里。
二、失地农民为什么同时失利
（一）《土地管理法》本身的缺陷，给乱占耕地、侵害农民权益提供了方便
法律是人制定的，像《土地管理法》这样的法律，实际上隐含着法律制定者对于农民利益、工农关系以及工业化和城市化等问题的根本看法。早在1982年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》中，就规定了各项补偿和安置补助费“都应当由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用。”1986年出台的《土地管理法》基本上延续了上述规定，对失地农民要由县级以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。而1998年修改的新《土地管理法》则将失地农民的安置问题简化为一句话，即地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。这里的“支持”实际上弱化和简化了地方政府和征地单位对失地农民安置的责任。
在征地程序上，早在1953年颁布的《国家建设征用土地办法》就规定，凡大量征用土地，具体补偿和安置的办法必须召开人民代表大会讨论通过；1986年的《土地管理法实施条例》规定，组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级人民政府批准。1982年的《国家建设征用土地条例》规定，被征地单位以及有关单位商定预计征用的土地面积和补偿、安置方案，签订初步协议。新《土地管理法》虽然规定了征地要公告，但公告是在征地已经批准后再履行的必要手续，此时，征地范围和征地补偿标准、安置办法已经批准确定，只是通知被征地农民集体到指定单位办理补偿登记手续。因此，这种公告实际上就是“通知”的代名词，农民只有被动接受的权利。事实上，很多地方都把公告理解成通知，甚至是强制执行的“广而告知”。
（二）现行政绩考核体制使“经营城市”实际上变成了“经营土地”
当前，对干部政绩的考核，主要看GDP增长速度，看财政状况。前几年，为了解决城市建设资金短缺、城市建设滞后等问题，一些城市率先提出了“城市经营”的口号，并迅速波及几乎所有的城市甚至小城镇。这一思路当然是正确的，但问题在于，政府能够掌握的最容易“经营”的城市资源是什么？当然就是土地。根据《中华人民共和国宪法》第10条第2款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。而进入20世纪90年代以后，经营性的用地项目实行市场化运作，地方政府可以通过出让国有土地，收取土地出让金。但供地政策改变后，征地政策并没有随之改变，仍然是计划经济下的强制性征地。至于征地是否用于“公共利益”，由于任何法律都没有一个明确的解释，解释权自然归地方政府所有。也就是说，地方政府认为具有“公益”性质的项目，自然就成了“公益”项目，如设立开发区用于招商引资，开发房地产用于解决居民住房困难等，都与地方经济、社会发展密切相关，都可以启动法定的征地程序，地方政府也可以堂而皇之地在这个过程中收取大笔的土地出让金。据浙江省农调队的调查，455户农民被征用土地共62.23公顷（933亩），其中，工业园区和经济开发区建设用地占被征用土地的50.2％；房地产开发征地占12.7％；用于铁路、公路、机场等道路交通建设的真正“公益性”征地仅占18.6％。据笔者的调查，土地补偿费占土地出让金的比例，一般为20％左右，有的地方还不到5％。
按照有关规定，土地有偿使用费总额的30％上缴中央财政，70％留给地方人民政府，据调查，一些市、区、县的土地出让金收入已经占到财政收入的35％，有的甚至高达60％。可见，利益诱导是造成一些地方政府违法圈占耕地、低进高出、以地牟利的主要动力。据调查，某经济发达省份部分地区征地补偿费仅占政府土地出让金的2.5％，高的也仅为26.7％。
很多地方不仅“现买现卖”，还以建立“土地储备”为名囤积了大量土地。也就是说，一方面政府强制性的征地造成大批农民失地、失业，另一方面，大量征用的土地还处于闲置和荒芜状态。浙江省农调队的调查表明，在62.23公顷（933亩）征地中，“征而未用”的土地共有12.67公顷，占被征用土地总数的20.4％。可见，现行的征地项目早已远远超出宪法所规定的“公共利益”的需要，征地已经成为一些地方政府的“摇钱树”。
（三）土地管理部门无法对政府的征地和用地行为进行管理和监督
在现行土地管理体制下，城乡土地由政府统一管理，国土资源部门具体承担管理职能。如前所述，土地出让金是不少地方政府财政的重要来源，也是最容易得到的一笔财源。为此，很多地方政府不惜突破本级政府的土地审批权限，不少基础设施项目搭车征地，超批多征。好一点的，往往把一个用地多的大项目拆成若干个本级政府审批权限内的小项目。这样的事情，往往是政府主要领导拍板决定的，国土资源部门仅仅是政府的组成部分之一，当然只能是积极为实现主要领导的决策意图而努力。更有甚者，一些地方的交通局、粮食局等部门也存在着违法征地的行为，由于这种行为往往有政府主要领导的支持，国土资源部门也无可奈何。
（四）最关键的是没有把农民的利益放在首要位置
前面分析了失地农民利益受损的法律和制度原因，其根源就在于在征地政策制定和具体执行的整个过程中，都没有把农民的利益放在首要位置，甚至有些人根本就不考虑农民利益，只考虑自己的政绩和小团体的利益。正是因为如此，在土地所有权转换的两个环节中，征地这个需要向农民拿钱的环节没有按照市场机制来运作，而土地出让这个进钱的环节恰恰按照市场机制来运作。通过低进高出，地方政府获取了最大收益。
因此，在目前的征地制度下，农民的“权”和“利”被双重忽视和剥夺了。首先，宪法规定除法律规定属于国家所有以外的农村（城市郊区）土地归农民集体所有，但事实上土地是否被征用，农民没有发言权，更没有决定权，完全由地方政府决定，换句话说，农民对法定属于自己的物品没有决定是否出售的权利，这是农民对土地所有权——最高权利的丧失。其次，对于土地征用的价格，农民仍然没有与买方平等地坐下来谈判的权利。也就是说，农民对于法定属于自己的物品在出售时，价格也完全由买方决定，从而造成农民利益的严重损失。这是在市场经济体制下十分奇特和不应该发生的现象，其内在原因在于农民在政策制定过程中缺乏支持者和利益代言人，政策决策者没有把农民的利益放在首要位置。当农民利益和政府利益（或“政绩”）发生冲突时，首先牺牲的当然是农民的利益。当前，许多专家呼吁给予农民“国民待遇”，在农民对其掌握的最基本生产资料都缺乏起码的处置权的情况下，哪里还有什么“国民待遇”可言呢？！
三、改革现行征地补偿制度的对策建议
（一）强化农民对土地的所有权和处置权，通过修改相关法律使其物权化
通过前面的分析我们可以看出，造成城镇化进程中失地农民又失利的根本原因在于农民对土地的所有权和处置权缺乏法律保障，现行法律体系并没有对农村集体土地所有权主体进行明确界定，出现了多主体并存的局面。究竟谁是集体土地真正的产权代表，无论是《土地管理法》还是《农村土地承包法》均未作出明确的规定。这就使在征地行为发生时，农民的发言权被天然地剥夺了。《农村土地承包法》虽然规定农民承包经营的耕地的承包期为30年，但没有把农民对土地的承包权视为财产权。因此，建议对《土地管理法》等相关法律进行修改，明确农村集体土地的主体，强化农民对于承包经营耕地的财产权和处置权。通过修改法律，可以使农民真正获得对土地的所有权和处置权，从而提高农民的经济和社会地位，减轻工业化、城镇化过程中农民利益的损失。同时，农民的补偿标准提高后，还可以延缓土地非农化的速度，促使城镇化向内涵化、集约化方向发展。
（二）严格执行公益性建设用地国家征用制度，缩小征地范围
所谓公共利益项目，应是不以营利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业项目，以及对国民经济发展起基础性作用的重大建设项目，如公路、铁路、机场、水利工程、石油管道、电力、煤气、自来水、公立学校、公立医院、国家公园、广场等。建议有关部门尽快制定出国家征地目录，进入征地目录的用地项目才能启动征地程序，其他经营性项目用地一律不能启动国家的征地权。征地是政府行为，要本着集约用地、减少失地农民的原则，尽量少占耕地，少占好地；要严格控制基础设施的配套服务性用地；禁止少征多占、搭车占地。在制定和颁布国家征地目录的同时，建议按行政区划缩小征地范围，将建制镇以下退出征地范围。
（三）全面建立经营性建设用地市场取得制度
经营性建设项目要推广市场化的取得方式。所谓市场化方式，即购买或租赁，购买主体（开发商）和销售主体（农民）在完全平等的基础上按照依法、自愿、有偿的原则通过谈判进行，任何行政和其他机构都不得介入。进一步完善建设用地招标、拍卖市场，把经营性建设用地全部纳入市场运营。目前，农村集体土地还不能进入一级市场，仍然由代表国家的经营组织垄断一级市场，这客观上是置农民集体土地于一个不平等的位置，也是对农民利益的侵犯，建议修改《土地管理法》时增加这一条款。农村集体土地进入一级市场，关键是要制定出严格的土地利用总体规划，只有符合规划、符合规定用途的才能转为非农建设用地。此外，要严格土地市场监管，对不符合土地利用总体规划而私下进入市场的土地，有关部门对当事人要给予严厉处罚。
（四）彻底改革征地补偿费用计算和分配办法
征地补偿要综合考虑土地质量、投入情况和区位条件、土地的未来用途和预期收益、当地城镇居民社会保障水平和农民未来发展需要等因素，确定合理的补偿标准。特别是要把失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用纳入计算内容。通过综合计算而得出的征地补偿费用，要和土地市场上的市场价格大体相当。要保证征地补偿确实发放到失地农民手中，任何单位都不得从中截留。因此，征地和非征地的区别不在于价格，而在于是否强制性取得。
（五）妥善安置失地农民
征地是国家行为，政府应当承担起安置被征地农民的责任。要通过政府安排就业、优惠提供国有土地让农民从事开发经营等办法，帮助失地农民实现就业和创业。凡能安排劳动力就业的，用地企业应首先安排被征地农户的劳动力并负责岗前培训。要在土地征用方案和征地补偿安置协议中明确具体的安置办法和途径。将失地农民纳入当地的城镇社会保障体系，建立基本医疗和养老保险。
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