中小学收费“一费制”出台的背景、作用与不足——从公共政策的角度分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,中小学论文,一费制论文,角度论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于我国“辍学潮”的反复出现和教育资源的不公平，在一些地区特别是农村，中小学不合理收费的现象十分严重。本文首先考察了“一费制”出台的背景，然后对“一费制”实施的作用和不足之处进行了分析，并在此基础上提出了解决“一费制”不足之处配套措施的建议，最后由“一费制”升华到对公共政策的思考。
为了取缔农村中小学不合理收费项目，严格控制收费标准，我国农村义务教育从2004年开始，在全国推行“一费制”收费方法。
一、中小学收费“一费制”出台的背景
20年的改革开放已经使中国成为经济全球化的受益者。中国作为参与经济全球化积极的一员，未来也仍有可能是全球化的受益者。连续多年，我国的GDP年增长率均在7％以上，即使是在“非典”肆虐的2003年，我国的GDP增长率仍高达9.1％。尽管GDP已不再被学术界等权威人士认为是衡量一个国家经济增长的指标，但是它的如此高增长却可以从某种方面反映一个国家的发展水平。而这种发展水平是大家有目共睹的。例如，截至2003年年中，中国电脑拥有量排世界第3或者第4位，而广州至2003年末，省城镇居民每百户拥有家用电脑56台。
然而，尽管有这些可喜的局面出现，却仍然无法掩盖改革开放带来的诸多不良方面给我们的深远影响，如：毒品的泛滥、西方糟粕的涌入、文化市场的失控和地区发展的严重不平衡等等。单就“地区发展的严重不平衡”这一方面来看，经济发展的不平衡造成的贫富差距是无法形容的，倘若硬要选择一个词来形容，笔者认为“天壤之别”也不太为过。“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育。”这句口号已经提了好多年。这些“苦孩子”、“穷教育”的情况是否有所改善呢？就此问题，笔者从以下两方面来解析：
（一）“辍学潮”反复
据统计，1988年全国在校小学生流失428万人，平均流失率为3.3％，初中在校学生流失287万人，平均流失率为6.9％。无论是绝对数或比例数都是相当大的。经过各方面的共同努力，到1990年，小学生辍学率下降到2.36％，初中生辍学率下降到4.48％。由于问题没有得到根本解决，以致到1991年，初中生流失率又上升到5.46％，1992年再上升到5.78％。可见这种辍学现象是反复的。而最新又有一组统计数据：2003年我国小学适龄儿童辍学率为0.34％，初中生辍学率为2.84％；学辍学人数为146万人，中学为497万人，其中许多是西部失学儿童。他们多因为家庭困难、自然灾害、疾病等各种情况而无法维持学业。因此，虽然我们的辍学率明显下降了，但是那些导致辍学的根本问题是否真正得到解决了呢？没有人能够肯定的来回答，我们也仍然无法保证在上世纪90年代末出现的那种反复的“辍学潮”不会出现。
（二）教育资源的不公平
我们必须接受一个现实，不管是在经济高度发达、资本主义典型代表的美国，还是在经济增长迅速、对社会主义忠实拥护的中国，教育资源在客观上都是存在差距的。
按照绝对公平论者的观点，任何人都享有平等享受高质量教育的权利。但是在现实生活中，优质教育资源是极为有限的，不管用什么方式都无法做到平均分配。一位记者走访苏北部分中小学，从城里到农村，看到的是两幅截然不同的图景：城里的中小学建筑讲究、外观豪华，而乡镇中有的中小学校舍还是多年前的砖木结构、桌椅破旧。有人将义务教育的这种现状形象地称为：“城里像欧洲，农村像非洲”。在此，笔者将影响教育资源不公平的因素归纳如下：
1、财力物力政策资源不足
农村教育经费投入甚少，农村教师的工资得不到保障。农村教育经费不是，一支粉笔、一本书就是校内的一切教学资源。更有甚者，有的单位将教育经费挪作他用，以致农村小学教师的工资得不到保障。
2、中小学教师外流现象严重
教师外流是地区间经济发展不平衡的正常产物，其中主要原因是，部分地区教师待遇差，工资低，导致教师外流，而政府和教育主管部门又无法“过分”阻止。而受市场这只无形“手”的操纵，当前，物质和报酬，仍是最基本的需要。因而，作为“凡人”的教师也不能不考虑这些最基本的需要。
以“财力物力政策资源不足”和“中小学教师外流现象严重”为代表的诸多消极影响因素使得我们的教育资源出现了不公平。也由于教育资源的不公平使得一些学校以增收额外费用为手段，来弥补其资源的“不足”。从而中小学乱收费现象出现了。据统计，2003年我国共查处教育违规收费8.53亿元，清理违规收费6.39亿元，处理责任人2488人，其中395名校长被撤职。（1因此，我们可以看出中小学乱收费现象是极其严重的。为此，我们更要坚决制止在学校强制或变相强制推销出版物、学习资料、练习册和各种产品，严禁提供各种经营性服务和“搭车”收费。
“辍学潮的反复”和“教育资源的不公平”使我国教育质量的提高受到了严重影响。为了改善和规范这些不合理之处，国家制定了“一费制”教育收费政策。
二、“一费制”教育收费政策实施的作用
“一费制”其实并不新鲜。早在2001年国家就提出：在国家扶贫开发工作重点县等农村贫困地区义务教育阶段，实行由中央有关部门规定学杂费、书本费标准的“一费制”收费制度。（即对学杂费、书本费由中央有关部门规定一个最高收费限额，除此之外，不再向学生收取任何其他费用。
在试行的三年中，“一费制”在一定程度上取缔了农村中小学不合理的收费项目，控制了收费的标准。具体作用体现在以下两个方面：
（一）“一费制”教育收费政策有利于我国义务教育的顺利进行
义务教育也称基础教育，是国家规定所有适龄的少年儿童都必须接受九年制基础教育的政策和制度；1986年4月27日，第六界全国人民代表大会第四次会议通过了《中国人民共和国义务教育法》，规定义务教育免收学费，以及对于经费筹集从经济上予以保证。
但是，在政策执行中，一般都有各种积极的和消极的影响因素，义务教育政策的执行也不例外。对义务教育政策执行的有利因素主要有：党和政府的重视和支持，政策本身的正确、合理、具体、稳定，社会各界和社会舆论的关心与声援，广大群众的拥护，执行机构与有关部门的团结合作等等。相对与上述提到的广泛公认的有利因素而言，笔者认为影响素质教育的消极因素主要有：财力物力政策资源的不足、中小学生辍学严重、中小学教师外流严重、中小学乱收费现象严重等。这四个方面是相互关联、相互制约的。因此，要清除这些消极因素不是朝夕之事。所谓“中坚战”也不过如此吧！
就在义务教育面临诸多问题的时刻，“一费制”教育收费政策出台了。众所周知，“一费制”的目的就是为了取缔中小学不合理的收费项目，严格控制收费标准，这与义务教育中的第四个消极因素——“中小学乱收费现象严重”相对应，因此，笔者认为，“一费制”对义务教育是有促进作用的。
（二）“一费制”教育收费政策有利于减轻农民等低收入人群的负担
以农民为代表的社会低收入人群占全国总人口的比例是相当巨大的。2002年、2003年，全国农民人均纯收入分别只为2476元和2622元。
由此看出，发生辍学现象的更深层次的原因是贫穷。那么，“一费制”到底减轻了多少农民等低收入人群的负担呢？
2002年10月24日，新华网有这样一则新闻：“15岁的詹美琪，今年9月份开始在江西省波阳县波阳镇芝田小学读五年级，是班上年龄最大的学生。记者很奇怪，因为15岁不该是读小学的年龄。詹美琪告诉记者，要不是这次学费降了，她很可能还在家做家务。原来，因为家里贫穷，詹美琪自小学一年级开始就读读停停，今年上半年的学业也因学费太高而给耽误了。今年秋季开学，因为学校实行了‘一费制’，学费降了一大半，母亲又同意让她读书了。”过高的学费曾让许多家庭贫穷的农村孩子辍学，而如今，像詹美琪这样，因为“一费制”而重返课堂的孩子不少。因此，应该承认，“一费制”教育收费政策确实在一定程度上减轻了农民等低收入人群的负担，的确让不少辍学的孩子重新回到了校园，拾回了他们本应享有的公平接受教育的权利。
义务教育的普及和农民等低收入人群负担的减轻无疑是我国进入小康社会最强有力的前提和保证。而“一费制”在这方面的作用，无疑又是“雪中送炭”、“因势制宜”的。
三、“一费制”教育收费政策的不足之处
据了解，到目前为止，全国已经有548个国家扶贫开发重点县在农村中小学实行“一费制”。（在这近600个中小学里，尽管如上所说，我们在“一费制”中有所收获，但不可否认的是，它在实践中也暴露了一些问题。
（一）政策制度本身不详尽
2002年7月，南方某省物价局、教育厅、财政厅曾联合下发通知，要求全省中小学从当年9月1日起全面实行“一费制”。当时，媒体报道说，“今后孩子读书只需缴一项明明白白的费用，再不用遭受学校三天两头名目繁多的收费通知的捆扰了。”然而，随着这个“一费制”收费标准方案的公布，家长们发现，原先各种名目的收费几乎一项也没有少，统统还要交。原来，该省文件的最后还有这么一条：本通知未涉及的其他事项，按省物价局执行。这几个文件规定，各地中小学可以向学生收取（或代收）择校费、校服费、练习本费、体检费、实验费和学校组织学生开展各种活动的“活动费”。
笔者看到这则报道后，禁不住发出一阵酸涩的苦笑。不知是有嘲讽之意，还是一种对社会可悲的叹惋。该省的补充规定中的言辞仿佛是我们民族最惯用的“无懈可击”的措辞。以为只要加上类似这样的模糊语句，就可以在很大程度上完善我们文章的逻辑，使得旁人不至于“说三道四”。然而，也就是这些“完美”的语句形成了一些规则、法律、政策中的“口子”，给我们的政策执行制造了巨大的麻烦。
（二）各地在实施“一费制”中遇到的地区差异问题
就教育差距而言，由于教育生均预算内教育事业费是教育经费的最主要来源，更是体现政府教育投入程度的指标。因此，将相同时期、相同地区的教育生均预算内教育事业费进行比较发现，教育经费无论是地区间还是城乡间的差距拉大的程度都大于人均消费水平的差距。通过相关数据的对比分析发现：东西部小学教育生均预算内教育事业费的差距从1996年的3.5倍扩大到2002年的3.85倍；东西部普通初中教育生均预算内教育事业费的差距从1996年的3倍扩大到2002年的3.39倍；东西部高中教育生均预算内教育事业费的差距从1996年的2.8倍扩大到2002年的2.92倍。
同时，城乡间预算内的教育经费差距也在拉大。通过拿不同时期城乡生均经费与农村生均经费进行比较，不难看出城乡间的差距。以北京、天津、上海三市的有关数据为例进行一下比较：北京、天津、上海1996年小学生均预算内经费是农村的1.14倍，到2001年这个比例扩大到1.17倍，而这期间三地城乡小学生均预算内经费的差距估计扩大到近两倍。
由此可见，“一费制”在各地的实施中出现的差异问题不可小视。
（三）经费不足造成的问题
俗话说，“巧妇难为无米之炊”，任何政策的执行，都需要投入一定的人力、物力和财力。因此，经费不足一直都是我国教育事业发展的拦路虎。经费不足具体引发了教育经费短缺和拖欠教师工资等两方面的问题。
国家财政预算内教育经费拨款虽然逐年有所增加，但由于教育事业发展以及物价上涨等多种因素的影响，除了“人头费”之外，实际上，学校公用经费所占比例是逐年下降的，各级各类学校办学条件普遍较差，特别是基础教育经费严重短缺，致使全国仍有为数不少的中学和小学未能按教育大纲要求配备仪器设备。而现在“一费制”推行了，使得许多中小学无法像原来那样堂而皇之的收取各种所谓的“必要费用”来弥补“教育资源”的不足。但是，又有些“教育资源”是不得不弥补的，这样就使“一费制”在一些地方形同虚设。
除此之外，拖欠教师工资现象仍然十分严峻。据重庆市教委有关资料显示，截止2000年5月，该市累计拖欠教师工资7707万元，拖欠教师津贴、补贴3.46亿元。这些数字让人为之一震，也使得我们不难理解那些教师“外流”的做法了。在金钱充斥的现代社会中，选择离开三尺讲台也许只是他们的无奈之举。
四、解决“一费制”不足之处的配套措施
（一）规范和完善各地“一费制”收费的相关制度
任何政策，包括规则、法律等，最忌的就是“留口子”。因为一旦留有了“口子”，就等于“网开一面”，于是所有本应禁止的东西都会得其门而入。
在目前教育经费偏少、正常的教学常常难以保证的情况下，要把必需的一切费用囊括在“一费”之中，确实比较困难。所以，留一个“口子”在一些地方却有一定的“现实合理性”。如果留了“口子”的话，在制定政策的时候，就必须把重点放在“口子如何开”上，比如严格“开口子”的程序、实施更加严密的监管等等。
既然下决心要根治教育乱收费，就必须从制度上彻底封住乱收费的大门。因此，必须明白，“留口子”只能是权益之计，政策的目标应该是逐步缩小直至消除“口子”。
（二）建立有效的监督与查办机制
监督、查办是政策实施过程的保障环节，也是必要的环节。而由于检测能够使分析者描述政策实施情况与结果之间的关系，它就成了获取政策执行状况信息的首要来源。
因此，“一费制”需要建立得力有效的监督和查办机制。
对于一些地方利用家长委员会之类的组织对“一费制”进行监督检查，笔者认为那只不过是戴了一顶监督的帽子而已，因为即使有家长委员会之类的机构设置了，在实际操作中也很难进行有效监督。原因有二：首先，家长委员会的成员肯定都是兼职的，可以想象，在既不是教育专家又要忙于自己工作的情况下，要让他们对学校各种收费和使用情况进行监督，真有些难为他们；其次，连代表政府的专门职能部门都难以做得圆满的工作，要让有求于学校的家长来完成，起效果可想而知。
鉴于上述情况，笔者认为，有关部门应该为学生和家长设置一个便捷的窗口和渠道去投诉乱收费问题；亦可以通过明察暗访、随机抽查、召开座谈会等形式，直接掌握学校执行教育收费及经费收支情况；以及建立教育检查与监督工作组，更有效地发挥各级教育行政管理部门的教育督导作用。
（三）依各地情况采取“一费制”和“非一费制”两种收费方式并存
优质的教育资源是有限的，不管用什么方式都无法做到平均分配，这其中意味着极大的不公平。既然无法让优质教育资源平均化，笔者认为可以让一部分人付出一定的“代价”先去享受优质的教育资源，也就像邓小平同志提出的“共同富裕”一样，我们也应该让一部分人、一部分地区先享受优质的教育资源，然后带动其他人、其他地区，逐步提高我国总体的教育水平。
倘若真如笔者所想，能够对优质教育资源适当地收取一些费用，那么一些所谓的重点学校、好学校可以用这笔钱来扩大再生产，校舍也可以扩大；教师工资待遇可以增加，其工作的积极性也可以提高，这无形中也使社会的优质教育资源不断扩大，使越来越多的人有机会享受越来越好的教育资源，最终使我国的总体教育质量得到提高。而对于那些教育资源相对平均的农村等不发达的地区，当地政府可以采取“一费制”的收费方式，严格控制、规范中小学的收费情况，以减轻农民等低收入群体的负担。
（四）调整政府教育支出结构，加大政府投入义务教育力度
在我国，教育不公平使得政府教育支出在支出层次结构、支出区域结构以及地方教育经费来源结构等方面出现了一些问题，同时造成政府公共教育支出模式在效率方面的一些矛盾。首先，我国政府的教育支出向基础教育倾斜的力度不够。这里有一组数据：1998年世界经济发展平均指标中关于政府三级教育经费支出比例为1∶2.7∶3.0，而我国在同年的该项指标为1∶1.6∶3.6。虽然近几年政府对公共教育支出有所增长，但是增长的原因不在需求层次上，而是在政府自身对教育投入的增加。正是政府对教育投入的公共性界定不明确，造成了公共教育支出的重点不突出，也造成了政府教育支出存在支出结构的不合理。
其次，地区间的义务教育不公平改革，也造成了公共教育收入支出方面的不平等。一个很平常的例子，即使是在同一地区公立学校系统中，重点学校和普通学校学生享有不同的教育资源。
最后，地方财税政策和当前的教育政策不同程度地限制了社会集资办学的积极性，在不同程度上加重了政府公共教育支出的负担。
要调整政府教育支出结构，加大政府投入义务教育力度。笔者认为可以从以下两个方面来着手：
（1）根据教育发展的需要，明确政府对教育投入的公共性界定，继续增加公共教育支出占财政支出中的比重。
（2）根据基础教育的公共性特点，继续加大政府对基础教育的投入比重，帮助不发达地区特别是农村解决教育经费的来源问题。
五、由“一费制”引发对公共政策的思考
“一费制”教育收费政策是我国推行的诸多政策中最一般的代表，它所显示出来的问题也必定是现在我们政策系统中存在的问题。因此，我们的政策系统中一样也存在着政策制度本身不详尽、未能充分考虑到地区差异等问题。
国家的统一、经济的发展、人民生活水平的提高等等问题无不依赖政策来解决。在当今这个“现实”的世界里，人民最最看中的是政府的政策是否对自己有利，而不是无己状态下“飘虚”的国利。历史进入21世纪，人类社会会面临更多、更为复杂的难题，如环境、人口、健康、能源、交通、教育、贫困、犯罪等等，而我们的政府应该如何应对这些挑战、如何分析这些问题、如何发现有效对策、如何优化政策过程、如何提高政策质量等等是值得每一个政策制定者去深思的问题。
难题出现并不可怕，可怕的是面对难题时我们却束手无策。从新中国成立到改革开放，再从改革开放到21世纪的今天，我们中华儿女共同经历了无数次的难题。面临那无数次最危机的关头，我们都凭借坚强的意志挺过来了。而对于政策系统中出现的这个难题，笔者认为，只要我们静下心来，提高自己的专业素质，戒骄戒躁，踏踏实实地从系统里的每个细小的环节抓起，在稳定中求发展，着眼于长远目标，戒掉“急功近利”的思想，这些问题一定会得到解决。而那时，已经经历难题的洗礼，我相信我们的政府将会是最高效的政府，我们的政策也将会是最有效的政策。