中国市场经济条件下的财政支出研究，本文主要内容关键词为：条件下论文,财政支出论文,中国市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立市场经济体制的伟大实践，不断拓展着我国财政科学的研究领域，为学术研究的深化和创新提出一个又一个全新的课题。市场经济条件下我国财政支出总量、结构、强化支出管理的方法等基本理论与实践问题正是其中之关键，本文拟就这些问题作一初步探索。
一、财政支出总量或规模的确定
财政支出总量，作为政府履行其职能的外在价值尺度，历来是衡量一国政治经济实力、财政汲取能力和宏观调控能力的重要标志。自70年代以来，我国财政在不断进行着市场取向改革的同时，也以逐年增长的支出总量履行为经济建设提供资金的使命，为改革开放和经济发展作出了重大贡献。然而，伴随改革进程的深入，财政支出领域中存在的问题亦日趋明显。我们常常听到这样一些似乎是自相矛盾的信息：一曰，我国财政支出膨胀以致失控，增加了财政平衡的压力；又曰，我国财政支出总量不足，严重制约政府正常履行职能。对此，人们不禁要问，既然支出已经膨胀，为何还会总量不足？财政支出总量或规模的确定究竟取决于那些因素？对此问题，有必要从理论上加以阐述。
从理论上讲，一般市场经济条件下财政支出的总量首先取决于由财政承担的提供社会公共产品的数量或规模，由于市场失灵的存在，使得市场机制不能有效地提供诸如国防、保安、环保、基础设施等为全社会所必需公共产品，于是便需财政直接介入资源配置过程，提供公共产品，弥补市场失灵。公共产品在不同的经济发展阶段、不同的国家乃至不同的社会文化背景下会有不同的范围、规模及形态，一般发展趋势是，在物质形态不断发生变化的同时，其范围由小到大，其形态从有形逐渐扩展到无形。早期国家必须为国民建造的报时钟与边境防御工事早已成为历史陈迹，现代国家则必须为加强国际间政治、经济及文化交流而设置更多的外交机构，派驻更多的驻外使节。亚当·斯密时代的公共产品仅涉及防卫、司法裁判、公共工程三大领域（注：亚当·斯密：《国民财富的性质与原因的研究》（下卷）， 商务印书馆，1974年版，第254—372页。）， 而现代市场经济中的公共产品已扩展到社会政治、经济、外交、福利、资源开发以及文化发展等各个方面。而且，在物质形态上也越来越多地由有形转为无形，譬如，基础科学研究、人力资源投资、经济信息的发布，以至一种经济制度的创设、试验与最终推行等等，所有类似的活动都不能从物质形态上准确把握，其远期效益难以预料、难以量化。这无疑增加了财政支出总量确定的难度，但无论怎样，公共产品范围的大致划分至关重要，因为由此也初步界定了市场机制与财政支出各自的作用领域。
中国目前正处于市场经济建立的特殊时期——由计划经济向市场经济转型阶段，这一阶段的基本特征是：全国统一的市场体系、健全的市场运行机制以及高效率的宏观调控系统均未最终建立，这意味着现阶段我国市场失灵的范围更广，问题更复杂。在现实中我们看到，财政分配在从以统收统支为特征的计划体制中逐渐收缩的过程中，却担负起愈益艰巨的职责，由过去主要面向国有企业筹集、供应资金，转为要面向整个市场以及全部中观、微观经济主体（地方政府、各类所有制的企业和家庭）；要弥补市场失灵，调节市场平稳运行，满足人们日益增加的对公共产品的需求。可见我国财政的作用范围已不仅局限于资源配置过程，它还要涉足收入分配、经济稳定和调节平衡等领域，而涉及这些领域的公共产品更多地属于无形，这就使得我国现阶段财政支出总量的确定更加困难，更充满难以确定或不可预测的因素。
市场经济条件下，财政支出总量具有不断增长的趋势，这便是由德国财政学者瓦格纳论证的公共支出增长规律（Law of Rising PublicExpenditures）。一般说来，促成公共支出增长趋势的原因有三方面：第一，经济发展和劳动分工的扩大，使得经济生活和市场关系更为复杂，需要商业法规和司法系统的建立，这便需要更多的公共支出。第二，新技术引起生产过程中对大量资本的需要，政府作为投资者能够通观全局，既考虑经济效益也考虑社会效益，政府投资比私人投资对社会更为有利。第三，国家在那些社会效益不能进行经济估价的领域，如教育、文化、卫生、福利方面的活动在不断增加（注：陶继侃：《当代西方财政》，人民出版社，1992年5 月版，第114页。）。此外， 还可从需求拉动和成本推进两方面来解释财政支出的增长趋势，从需求方面看，伴随人们可支配收入的增加，必产生对公共产品更多的、更高层次的需求，而经济的增长也使政府能够以不变的税率征得更多的收入，以支撑支出的增长；从供给方面看，总是在私人部门占主体的生产领域内，劳动生产率的提高快于公共部门占主体的劳务领域，而两大部门间的工资是相互攀升的，因此，从长期趋势看，公共部门的成本增长快于私人部门，这也是促成财政支出增长趋势的一个重要因素。（注： david
L.Lindauer and Ann D. Velenchik
" Govemment Spending
inDeveloping Countries: Trends, Causes, and Consequences "The World Bank Research Observer" 1992.1.）必须着重指出的是，在公共部门的成本增量中还包含一些非正常的、人为的因素，主要是：（1）由官僚主义泛滥，决策失误造成的资源浪费。 在信息不畅的条件下，少数人独断决策，即使他们是出于极其良好的愿望，也难免造成失误，付出昂贵的代价。（2）软预算约束引致的过度消费。 由于公共部门的运转主要依靠财政开支，公务员便缺乏节约资金的动力，他们往往不满足于工资水平同私人部门同步增长，还会追求豪华办公设备、高级轿车、公费旅游等额外消费。（3）机构重叠、冗员增加、 办事效率低下造成的恶性循环。缺乏责权制约常使公共部门办事效率低下，为弥补之便扩张机构，增加人员，于是形成一种推动行政经费膨胀的恶性循环。上述三方面的问题可归结为财政支出领域中的“政府失灵”现象。
以上分析给予我们的启示是：即使在财政支出总量或规模不断增长的规律面前，我们也不应消极被动地去适应，听凭支出的不断增长，而应当对财政支出总量的构成，尤其是对其中的增量部分作具体分析，区分需求拉动与成本推进因素，将正常的成本增加与非正常的成本浪费区分开来，从而有效地实行对财政支出价值总量的控制。当前在我国经济转轨过程中，有一种特殊成本必须引起高度重视，即所谓“改革的成本”，它不可避免但难以预测和量化，要求我们必须严密论证，审慎决策，强化监督，坚决杜绝财政活动中的舞弊行为，（注：吴俊培：“财政舞弊问题研究”，《财贸经济》1996.2。）再也不能以“交学费”为托词无谓地浪费极其稀缺的财政资源了。
反观近年来我国财政支出总量变化，其间也暴露出我国宏观经济运行中的一些问题。数字显示，相对于财政收入而言，我国财政支出的确增长过猛，从1979年到1995年17年间，有15年出现赤字，累计赤字2814亿元。“八五”期间赤字增长尤其迅猛。近年来，我国中央级财政的债务依存度一直呈攀升之势，1997年已达55.77亿元，（注： 高培勇：“债务依存度：透视当前中国财政困难的一面镜子”，《国际经济评论》1997.5。）此种状况已构成当前我国财政的主要风险。然而，国际比较的数字却表明，我国财政支出占GNP比重仍位居世界最低水平， 各发展中国家的财政支出占GNP比重多在15%—25%之间，发达国家多为40 %—50%，甚至50%以上，而我国仅为10%左右。（注：余天心、王石生：“关于财政支出结构的国际比较分析与建议”，《财贸经济》1997.2。）问题的症结十分清楚，那就是随着经济的增长，我国财政尤其中央级财政的收入能力却在下降。近些年国家反复强调提高“两个比重”，最近理论界又提出“预算外划入预算内管理”、“费改税”等，这些举措无一不是为着提高我国财政的收入汲取能力。对此，我们认为，财政收支总是互为因果、互为条件的，在支出方面合理划分各级政府间的事权范围，强化收支挂钩的支出责任制，严格限制地方政府超越事权去谋取财权，同样是提高我国财政收入汲取能力的有效手段。
二、财政支出结构的优化
在市场经济发展的不同阶段，财政支出会有不同的侧重点及结构组合，美国经济史学者罗斯托在其“经济成长阶段理论”中，提出了财政支出增长的发展模式。这一理论认为，在经济发展的早期，财政支出在社会投资总额中所占比例较高，政府需要提供基础设施、卫生系统、司法保障以及投资与人力资本等等。此时，财政投资是促进经济起飞的必备条件；在经济发展的中期阶段，财政仍需继续投资，但这已是对私人投资增长的补充。当经济进入成熟阶段，财政支出的侧重点将从对基础设施的投入转向不断增长的教育、保健和福利等方面；在大量消费阶段，旨在维持收入和推行收入再分配的项目将在财政支出中占较大比重。（注：平新乔：《财政原理与比较财政制度》，上海三联书店、 上海人民出版社，1995年版，第99页。）上述财政支出的增长发展模式，可作为分析我国财政支出结构的一个参照。我国现阶段正处于经济起飞前的准备时期，这在客观上要求我国财政支出具有能支撑经济持续增长的优化结构，以适应建立市场经济体制的要求，促进经济增长方式向集约型转变。然而，目前我国财政支出的结构尚未达到优化，可分以下几方面加以剖析：
1.行政经费支出膨胀，已大量挤占急需的公共支出项目。近十几年来我国行政经费支出比重一直在上升，已由80 年代初期占总支出比重7%左右上升到90年代的10%以上，到1995年行政经费在总支出中的比重已接近15%。同期财政支出占GNP比重由1980年的27.18%降为1995年的11.96%，这表明行政支出的膨胀已经挤占了其他方面的公共支出。 这其中固然有事业发展、机构和人员扩充的需要，但政府机构重叠、效率欠佳也是人们有目共睹的事实。尤其在地方层次上，这种状况更为突出。如吉林省通榆县仅在1993—1997年5年间就增加了行政人员1700 人（注：通榆县财政局经验介绍：“改革规章制度强化支出管理”，《吉林财政研究》1997.4。）。而且，越是边远落后地区财政供养的人口越是在全国居先，如西藏、青海、内蒙、新疆、宁夏等地的财政供养人数都大大超过全国平均水平，沉重的财政负担势必制约这些地区经济的腾飞。不能容忍的是，各级政府部门中都不同程度地存在铺张浪费现象，追求公款旅游、消费。有些地方、单位热衷于修建办公楼、疗养院和各种名目的培训中心，设立驻京办事处等，这更助长了我国行政经费的年年攀升。
2.教育支出比例虽有增加，但与提高全民整体素质的要求仍有差距。众所周知，市场经济条件下的国际竞争归根结底是人才的竞争，高素质的人才已成为经济增长的源泉，而教育就是开发人力资源的基础产业，它以广泛的外溢性推动影响着全民整体素质的提高。我国预算内教育支出自80年代以来逐年稳定增长， 已由1981 年的122.79 亿元增加到1995年的1193.84亿元，在总支出中的比重也由1981年的10.8 %上升为1995年的17.3%。但是，若以教育支出占GDP比重衡量， 我国财政对教育的投入仍相当低，1994年的数字显示，我国教育经费占GDP 比重仅为2.2%，比世界5.1%的平均水平低2.9个百分点，比发展中国家4.0%的平均水平也低1.8个百分点（注：财政部财政科学研究所课题组：“ 我国中长期财政支出政策研究”，《管理世界》1997.3。），这种状况显然不利于全民整体素质的提高，难以适应21世纪国际竞争的要求。
3.财政对农业的支出比重下降，制约农业产业化的发展。农业是国民经济和社会发展的基础，当前，我国农业正进入向产业化发展的重要阶段，急需加大财政投资力度，予以积极的政策引导。但是，近些年来，我国财政的农业支出占总支出的比重却连年下降，1992年为10.73 %，1993年降至10.12%，1994年为9.9%，1995年进一步下降为9.67%。（注：苏明：“中国农业产业化发展与宏观政策导向”，《财政研究》1997.11。）要看到当前我国农业生产条件和农业基础设施没有得到根本改变，农业抗灾能力有所减弱，农业发展的后劲严重不足，这种状况令人担忧。
4.经济建设支出居高不下，但基础性建设投资却下降迅速，这意味着我国财政尚未完成投资职责的转变。自80年代以来，我国经济建设支出在总支出中一直占相当大的份额，以近几年数字为证，1991—1995年间国家经济建设费的支出数额逐年增加，分别为：1428.47亿元、1612.81亿元、1834.79亿元、2393.69亿元、2855.78亿元，但同期国家基础设施的投资却在下降，由1981年占总支出的22.6%降到1995年的11.6%，国家预算内固定资产投资比重由1980年的44.7%下降到1995年的3 %。对比之下可以看到其中的问题，市场经济条件下国有资产的运营应自成体系，国家应退出竞争性投资领域，财政投资的重点应转向社会基础设施，而目前我国财政显然没有完成这一面向市场经济的支出政策转变。
5.财政补贴份额仍较高，软预算约束未能完全消除。我国财政补贴由价格补贴和企业亏损补贴两大类构成，体制改革以来补贴政策曾经在控制物价水平、维护社会稳定等方面发挥了很好的缓冲作用，但伴随市场化改革逐步深入，补贴的弊端日趋明显。企业亏损补贴易掩盖企业的经营性亏损，难以克服软预算约束。价格补贴扭曲价格形成机制，不利于促进生产供给的增长。而且，逐年增长的财政补贴已使国家财政不堪重负。资料显示，自80年代以来财政补贴快速增长，其间虽有几年下降，但其在总支出中的比重仍然不低，1995年为8.6%，高于发达国家3%和发展中国家5%的平均水平。
6.福利保障性支出明显不足，已在一定程度上延缓了我国市场化改革进程。计划经济体制下，我国一直由“企业办社会”，财政支出中没有真正意义上的社会保障支出，与之接近的抚恤救济支出占财政总支出的比重在1986—1995年间仅为1.7%，（注：周飞：“ 论我国财政支出结构及其优化”，《经济体制改革》1997.4。）而其他国家的福利支出占总支出比重一般在20%—50%之间。（注：余天心、王石生：“关于财政支出结构的国际比较分析与建议”，《财贸经济》1997.2。）社会保障支出不到位已经制约了我国市场化改革的进程，尤其是企业兼并、改组、破产等措施都必然涉及下岗职工的生活、医疗保障，以及退休职工的养老问题，这不仅是一个现实问题，从长远来看，逐步增加社会保障支出，进而建立收支自成体系的社会保障系统也是规范化市场经济制度的基础条件。
通过以上分析，我们提出，在支出总量短期内不可能大量增加，而各项支出刚性又很强的情况下，优化我国财政支出结构的大体思路是：第一，按照市场经济的内在要求，转变政府职能，确定支出的轻重缓急，坚持有所不为才能有所为。第二，集中资金，确保重点支出项目，讲求支出效益，争取在短期内速见成效。这将是一个双向的调整过程，具体措施包括：（1）转变政府职能，规范各级政府行为， 实行精兵简政，坚决压缩行政经费开支；财政尽快从竞争性投资领域退出，为企业留出更广阔的投资空间；逐步减少财政补贴，消除软预算约束，推进市场化改革进程；对文教、科学、卫生支出等作进一步细分，按照其各自作为公共产品的“纯粹程度”确定具体支出政策，基础科研与尖端科研应由财政支出，但应用技术与服务性技术应推向市场，实行企业化经营，对提高全民族文化素质的基础性教育国家财政应当承担，而职业教育、成人教育等可实行有偿收费，一般性文化、娱乐以及医疗保健事业等都可面向市场。（2）贯彻“科教兴国”战略， 进一步加大财政对基础科学和基础性教育事业的投资力度，特别要增加对不发达地区的教育投入，改善边远农村的办学条件；增加财政对农业的投入，着力优化农村经济结构，改善农业的基础设施和生态环境，推动农业的产业化进程；继续增加财政对能源、交通、通讯等社会基础设施的投资，为经济的快速、稳定增长消除“瓶颈”制约，促进我国经济的全面起飞；伴随社会保障制度的改革，逐步增加财政在社会福利、保障方面的支出，当务之急的是建立与失业救济和再就业工程相关的社会保障制度，在此基础上着手建立覆盖全社会的养老、医疗、福利救济三大社会保障体系。
三、强化财政支出管理的基本方法
强化财政支出管理，提高财政资金使用效益，是实现财政支出价值总量控制与结构优化的根本保障。为此，要求我们在总结以往经验的基础上，创设并借鉴一些已被市场经济运行证实是行之有效的财政支出监控方法。经初步考虑，我们认为，主要有以下几种方法：
1.重点支出比例控制法。即为控制重点支出项目的资金投入，确保国民经济中的重大比例关系基本协调，对一定时期内财政支出的重点项目规定数量调控界限（包括基本比例、最高限、最低限和增长幅度等），并将其纳入有关财政、预算的法律规范中。主要是依据一定时期内国民经济和社会发展战略、国家产业政策等，确定支出重点，实施对重点支出比例的控制。如依据历史经验和对未来发展的测算，对行政管理费支出占总支出的比重可规定10%的最高限，对教育支出应规定最低限，到2000年教育经费占总支出的比重不应低于20%等。但有一点应当注意，就是重点支出比例不可规定过多，以防止预算的僵化。
2.零基预算法。其基本涵义是以零为起点编制预算，打破以往年度预算的束缚，重新审定并安排预算。零基预算的优点在于，它可以基于成本—效益分析，对各预算项目重新作出选择，区分轻重缓急，安排支出顺序，使得预算过程更加简捷、高效。长期以来，我国各级政府对财政支出的管理基本是实行“基数法”，基数往往成为地方向中央讨价还价的依据，年年基数加增长，导致支出膨胀，各地区、单位间苦乐不均。而实行零基预算正是摆脱基数困扰的有效途径。近年来我国部分省市已开始试行零基预算法，并取得明显收效。如河南省自1996年取消了沿用多年的基数法，开始对省级财政支出采用零基预算法，编制预算前首先对人员编制、各项支出和退库以及各收费项目进行了全面清理，然后根据预算定额和生产、事业发展需要重新编制预算，从而优化了支出结构，保证了重点支出项目。如取消了省对市地县的一些零星、分散、实际效果很小的补助项目，集中财力增加了农业、教育和科技等方面的重点支出。（注：河南省财政厅：“从强化支出管理入手，争取财政运行的良性循环”，《预算会计》1997.9。）这一行之有效的强化支出管理的方法也应在全国大力推行。
3.成本—效益分析法。其基本原理是：当面对多种可供选择方案的情况下，根据一定的方式计算出每种选择方案的成本和收益，然后将收益与成本相比较，从中选择最佳方案。在计划经济体制的粗放型增长方式下，我国各地区、各单位存在着“投资冲动”，只追求投资规模、数量，不够注重投资效益。体制改革以来，此种状况虽有所好转，但旧体制的惯性犹存，只注意经济效益不注意社会效益，只看眼前利益不看长远利益，重复建设，重复生产，造成资源浪费环境污染的现象在投资领域中仍不罕见。因此，我们应引入成本—效益分析这一为市场经济国家普遍采用的方法，充实完善我国原有的财政支出项目评估体系，进一步提高我国财政支出的经济与社会效益。
4.引导性（也可称配套性或对称性）财政支出。这是美国、加拿大等市场经济国家在联邦与州（省）间运用的一种支出方式，即发挥国家财政支出对地方资金的引导作用，国家财政的每槐手C 龆家
庵种C 龇椒梢栽诠铦也屏τ邢薜那榭鱿拢一：散，为引导地方资金投向，可采取这种配套性的支出方法，视各地区经济发展的薄弱环节，引资投入。如教育、基础设施、科研开发等都可作为各地区的引资重点。吉林省长春市已在这方面创造了经验，在加大农业投入过程中，除增加财政投资外，还通过政策引导，吸纳民间和农民的资金，并按一定比例配套使用。在支持重点工程建设方面，也双管齐下，多轮驱动，（注：韩世义：“优化财政支出结构，提高资金使用效益”，《吉林财政研究》1997.5。）以较少的财政支出取得了很好的经济、社会效益。这种方法也应在我国中央与地方政府间运用，以缓解国家财政资金短缺的矛盾，有效地引导地方资金的投向。
5.政府采购制度。这一制度在市场经济国家已有相当长的历史，即通过公开招标、投标，公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，购买商品和劳务。这种方法可以保证政府在获得优质商品和服务的同时，节省开支，强化预算约束，减少资金流通环节，提高资金使用效率。政府采购制度运用的结果还可以激发潜在商品、劳务提供者之间的竞争。而政府作为国内最大的单一消费者，其采购的数量、品种和频率，将对整个经济运行产生极大的影响。近年来，我国一些省份也在进行政府采购的试点，并已初见成效。如河北省改革了大额财政支出的管理方法，推行招标竞价、定点接待制度，（注：河北省财政厅：“深化改革，优化结构，努力提高支出管理水平”，《预算会计》1997.9。）大大提高了财政资金的使用效益。政府采购制度的实行能够将财政支出管理由价值形态延伸到实物形态，是强化财政支出管理的重要手段，我们要认真研究，大胆实践，尽快建立我国国家级的政府采购制度。
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