我国PPP 模式的制度困境及对策研究
毛 宁
(绍兴文理学院土木工程学院，浙江 绍兴 312000)
摘 要： 在我国经济进入新常态，大力实施供给侧改革的背景下，PPP被赋予了化解地方政府沉重债务，规范融资平台行为，推动新型城镇化战略落地等政治意蕴。然而目前我国PPP模式的推广面临着立法不完善、主导机构不明、合同性质不清以及监管体系不健全等问题，严重束缚着PPP功能价值的发挥。他山之石可以攻玉，在结合域外国家经验的同时依据我国实际情况，就如何破解PPP制度困境提出对策。
关键词： PPP；制度困境；对策
0 引言
PPP(Public-Private Partnership)直译为公私合作，雏形可追溯至15世纪英国的付费公路，现代意义上的PPP则起源于英国撒切尔夫人执政时掀起的政府再造运动(Reengineering Government)和民营化浪潮(Privatization)，其作为一个专业术语，则是由英国经济界于1997在联合国可持续发展的项目管理(Sustainable Project Management,SPM)会议上正式提出的，涵盖了政府与社会资本合作的各种模式。PPP引入我国后被译为政府与社会资本合作，本质是政府和社会资本进行长期合作,通过发挥各自的比较优势，共同提供公共产品和服务的一种契约安排：政府主要负责宏观层面协调和监督，社会资本负责微观层面建设和运营，双方结成伙伴关系，共担风险和共享利益。经过短短几年发展，我国的PPP市场在投资规模、入库数量、覆盖行业等方面后来居上，超过了世界上任何一个发达国家的水平。根据数据统计，截至2019年8月底，全国范围内公布中标的PPP项目规模已达15.4万亿元，项目总数为10380个，涵盖19个行业领域，我国已跃居全球规模最大的PPP市场。与PPP发展速度相比，我国相关配套制度则相对滞后。
1 PPP 制度困境
一个成功的PPP项目与完善的PPP制度框架紧密相关，从PPP项目全球实践情况来看，大多数成功实施PPP项目的国家都建立了相对完善的PPP制度框架来提高效率，实现良好的项目治理，并最终实现PPP项目的稳健发展。我国目前PPP制度体系主要以国务院、财政部和国家发展和改革委员会(下文简称国家发改委)颁布的政策为主，存在着PPP立法不完善、主导机构不明确、PPP合同法律性质不清和PPP监管体系不健全等问题。
1.1 PPP 立法不完善
目前民间资本参与PPP项目信心不足的深层次原因在于当前PPP立法不完善，突出表现在三个方面：现行法律层级低、PPP专门立法的缺失、法律间不协调。当前我国尚未针对PPP进行专门立法，而主要是通过颁布一系列政策与法规来推动PPP发展，虽然一定程度上有利于推动PPP法律体系的完善，但这些规范性文件大多采用的是意见或通知形式，法律层级低，以及存在相互间的不协调问题。如果没有稳定的法律保障，会削弱PPP的吸引力，难以有效激发社会资本的投资活力，PPP的作用与价值会大打折扣。
1.2 PPP 主导机构不明确
国际上通行方式是在中央层面设置一个专门的PPP行政管理机构，负责统筹推进PPP事项。譬如英国以财政部为轴心下设了5个PPP机构，包括PPP Police Team、Infrastructure UK、The Infrastructure Finance Unit、Project Review Group、Partnerships UK。聚焦我国，现阶段我国负责PPP项目推广工作的主要部门有财政部和国家发改委，其结果造成PPP在推进过程中，面临着两个部委、两套政策体系并行的局面。由于两部门各自职能权限有所不同，在政策制定时侧重点会存在差异，使得利益相关者在参与PPP项目时无所适从。因而PPP的发展亟需立法来明确的一个主导机构，避免政出多门的窘境。
1.3 PPP 合同法律性质不清
目前关于PPP合同法律性质，在理论界和实务界存在诸多争议，争议的焦点在于PPP合同应该定性为民事合同、行政合同还是两者兼而有之的“混合合同”。目前出台的相关法律法规之间也未能明确。财政部出台的《PPP项目合同指南》(试行)中提到，PPP项目合同应适用于民事诉讼程序，而非行政复议、行政诉讼程序。《特许经营管理办法》第49条提到，政府实施机构和特许经营者发生争议时应当协商解决，而对于协商不一致的情况，则没有明确规定法律救济途径，进行了模糊化处理。由于PPP合同的性质决定了利益相关者选择争议纠纷的解决方式，如若是民事合同则可以选择仲裁和上诉；如若是行政合同可选择行政复议和行政诉讼。PPP合同法律性质界定不清会导致PPP争议纠纷解决程序适用上的混乱，进而影响社会资本参与PPP的积极性。
1.4 PPP 监管体系不健全
设立PPP专职管理机构，可借鉴域外国家在PPP机构设置方面的政府职能分工经验。以加拿大为例，其成立了专门机构对PPP发展加以管理，在国家层面设置了加拿大PPP中心，其成立于2008年，主要职责包括：(1)PPP理论知识的研究和推广；(2)促成PPP项目的落地和实施；(3)管理和运营加拿大PPP基金；(4)对PPP模式的适用性和物有所值(Value for Money)进行评估。以日本为例，其成立了PPP/PFI推进委员会，是推广和管理PPP的唯一官方机构，其委员会的委员和专家均由首相任命，此外还建立了PPP/PFI协会、亚洲PPP/PFI政策研究会、东洋大学PPP研究中心和亚洲PPP研究所等机构。结合当前国家发改委和财政部两套政策体系同时推进的实际情况，我国可由国务院牵头建立一个统一协调的PPP管理机构，由其负责统筹推进PPP事项。
2 完善我国PPP 模式制度体系的对策
2.1 建立完善的法律体系
健全的法律体系是规范化管理的基础，也是增强社会资本参与PPP项目信心的有效措施。针对目前我国PPP面临的制度困境，亟需加快PPP立法进程，建立健全符合我国PPP发展的制度体系。日本与我国同属于大陆法系，我国可借鉴其立法经验。日本的PPP虽起步较晚，但其立法进程非常迅速，已经形成了一套健全的法律法规和管理体系。日本法律法规体系中最具有代表性的为《PFI推进法》，第一版于1999年发布，随后在2001年、2005年、2011年、2013年和2016年进行了修订和完善。我国在推进PPP过程中，应就PPP专门立法，解决PPP“上位法缺失、下位法冲突”的问题；且应从立法上明确PPP的合同属性；确定PPP主导机构，统筹协调推进PPP的发展。
2.2 设立统一协调的PPP 管理机构
当前PPP监管体系不健全主要体现在三方面:其一，监管权力过于分散，分布在国家发改委、财政部以及PPP项目涉及的行业主管部门，各部门缺少有效的协调沟通机制，各自为政，使监管职能部门无法负起有效监督职责，难以全方位对项目进行监管容易致使监管缺位；其二，存在多重监管问题，PPP项目涉及招投标、建设运营移交等众多环节，长期以来PPP监管流程不规范加上政府职能交叉重叠，容易产生监管过度问题；其三，目前PPP项目信息披露机制还不完善容易增加PPP项目监管主体与社会资本间的信息的不对称程度，造成的监管成本过高和监管低效问题。有效的监管决定了PPP项目的成功与否，而明确监管机构是解决PPP监管失效的关键，但是目前我国监管机构一般内设于政府部门，在PPP中扮演着“运动员”和“裁判员”的双重角色，监管独立性难以得到保证。
PPP模式参与者众多，利益多元结构复杂，不同主体间难免会存在利益纠纷。在PPP项目推进过程中，利益相关者间发生纠纷甚至严重对抗时，法律和合同中预设的纠纷解决机制若能有效的解决矛盾则会推动PPP的向前发展，反之，会致使PPP项目停滞甚至失败。PPP纠纷解决机制一般应包含调解机制、仲裁机制、诉讼机制等。而目前由于我国还未针对PPP立法，关于PPP合同法律性质众说纷纭，在PPP理论和实践中出现了民事合同说、行政合同说以及混合合同说等。PPP合同法律性质的不明会使得PPP项目主体间发生纠纷时所选择的解决途径不一，进而会影响社会资本参与PPP的积极性，制约PPP项目可持续发展。一套规范、统一、高效的纠纷解决机制，既关系到社会资本参与PPP项目的意愿，也关系PPP模式的发展，因而在立法层面上健全PPP纠纷解决机制势在必行，亟需从立法上细分并正确界定因PPP合同产生的纠纷的法律性质，保障PPP利益相关者权利。
为切实做好工会对口援疆工作，确保“互联网+服务职工平台”援疆项目的顺利推进，9月18日-20日，河南省总工会一行六人来十三师考察对接“互联网+工会”普惠服务工作。兵团工会党组成员、副主席李玉庆陪同协调对接工会网络建设工作。
2.3 健全PPP 纠纷解决机制
Alair系统是目前唯一可用于BT操作的装置，由控制系统和导管组成[7]。控制系统包括射频控制器、脚踏开关和回流电极；无菌导管直径1.5 mm，可通过支气管镜到达直径3～10 mm的支气管，其顶端有4个可伸展的导热电极，通过精准控制射频能量至气管壁，选择性破坏ASM。治疗时局部温度控制在65℃左右，每一部位治疗约10 s，由远及近逐一进行，一次治疗45～60 min。治疗过程分为3个阶段，依次为右肺下叶、左肺下叶和双上肺叶支气管，每次治疗间隔3周或以上。右肺中叶因易发生中叶综合征，暂不治疗。
石化加工领域多使用易燃易爆等化学品作为原料。诸如氨水、天然气、强酸等危险品的存储和管道运输等方面，一旦发生泄漏或爆炸事故，由于消防人员无法进入现场关闭阀门和检查管道泄漏点，只能停产进行人工修补，给企业带来巨大的经济损失。据统计设备出现裂纹是造成石油化工领域泄漏的主要原因之一，为了适应石化产业精细化发展以及业内对环保和生产安全的需求，设计了一款五自由度移动机械手，并对移动机械手的动力学特性进行了分析与研究。
2.4 完善PPP 监管体系
监管是政府对市场主体的活动进行一定的规范，是政府管理经济的一种方式。政府对PPP项目的监管在于解决市场失灵问题，主要包括市场准入监管、服务质量监管和价格监管，需通过立法保障和规范政府监管权力的运行，以防止权力被滥用。而我国目前PPP项目的监管仍沿袭着“行业监管”的传统思维和框架体系，监管权力分散以致监管缺位和多重监管问题，不利于PPP的健康发展。现代监管理念的核心在于监管独立，PPP监管机构的设置也应该符合这一理念，避免政府在PPP中同时扮演着运动员和裁判员而造成的角色错位问题。此外，监管机构的职责应分配合理，实现权责对称，明确监管机构、划清监管权力归属，解决PPP实践中监管过度与监管不足造成社会资本无所适从的问题。完善PPP监管体系还应增加PPP项目信息的透明度，降低信息的不对称，减少监督的成本，进而保证监督的效率。另外，我国还可以依托新媒体来搭建信息公开平台，让PPP利益相关方能够及时了解到PPP项目的全生命周期信息、以减少信息寻租空间。
3 结语
PPP并不总是公共产品和服务领域的“灵丹妙药”，其功能价值的发挥不仅要适应自身发展的客观规律往往还需要外在条件的支持。PPP如若在实际推行中面临制度层面的困境，那么其在理论上拥有的提质增效功能将难以发挥。虽然国家发改委和财政部相继出台了一系列支持PPP发展的政策法规，但由于其法律层级较低且政出多门未成体系，直接导致了PPP项目在实施过程中与现行的土地制度、税收制度、招投标制度等方面的规定冲突。既有的制度安排已经无法满足规模庞大的PPP项目实际发展的需要，亟需通过制度创新，解决既有的制度滞后问题。制度创新是推动PPP规范发展和行稳致远的有效保障和动力源，一方面要“破”，即消除PPP所面临的制度障碍，解决下位法不协调的问题；另一方面要“立”，加快PPP立法进程，解决PPP上位法缺失的问题。
参考文献
[1] 喻文光.PPP规制中的立法问题研究——基于法政策学的视角[J].当代法学,2016,30(02):77-91.
[2] 王天义,杨斌.加拿大政府与社会资本合作(PPP)研究[M].北京：清华大学出版社,2018.
[3] 王天义,杨斌.日本政府与社会资本合作(PPP)研究[M].北京：清华大学出版社,2018.
中图分类号： D9
文献标识码： A
doi: 10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.34.064
作者简介： 毛宁(1993-)，男，湖北黄冈人，绍兴文理学院土木工程学院硕士研究生，研究方向：工程管理、PPP项目管理。
标签：ppp论文; 制度困境论文; 对策论文; 绍兴文理学院土木工程学院论文;