网络安全与中美新型大国关系，本文主要内容关键词为：中美论文,网络安全论文,大国论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年以来，中美网络关系备受瞩目，在中美各种关系中的位置也不断提升。2013年6月，中美元首在加州会晤时首次就网络安全问题表达了立场，达成合作解决网络安全问题的共识。7月在华盛顿，在中美战略安全对话的框架下举行了中美第一次网络工作组会议，双方就两国的网络关系、网络空间国际规则、双边对话合作措施等方面进行了磋商，这意味着网络安全已被提升到中美战略关系的高度，双方开始寻求共同应对这一新领域中新问题的机制。然而，中美两国在网络安全方面有各自不同的理念、利益诉求和战略布局，如何才能在这方面克服障碍，形成合作，这是我们需要探讨的问题。
一、中美在网络安全方面的认知差异
中美对网络空间和网络安全的理解是两国在运用网络空间促进社会发展和国家战略目标时做出政策选择的基础，也构成了两国在处理网络安全问题上各自的原则立场。
网络空间可以被视为一个国际公共领域。美国在2005年曾将网络空间与公海、天空和太空相提并论，纳入了全球公域(Global Commons)的范畴。①这些全球公域不为任何单个国家所支配，而又与所有国家的安全与繁荣密切相关。美国认为，保护这些全球公域，是其面临的全球性挑战。②然而，随着网络空间与人类活动各领域的不断融合及各类网络行为体能力的增强，将网络空间界定为全球公域对美国自身的约束开始显现：一方面，全球公域治理的主体一般为联合国或政府间国际组织，如果视网络空间为国际公域，美国就需要让出网络资源的控制权和网络治理的主导权，而这是美国所不情愿的。另一方面，当美国把军事作战领域扩展至网络空间时，它需要摆脱法律约束，以获得最大限度的网络通行权。鉴于此，美国转而采用了一个新的概念“全球连接领域”(Globally Connected Domain)③，旨在把网络空间与海洋、天空和太空等全球公域区分开来。如此一来，美国就既可以确保自身网络安全，又可以保留在这一领域里的行动自由，还可以继续拥有对国际网络空间的控制权。
与美国不同，中国在网络空间上所持的立场是：支持网络空间的全球公共属性，认同国际互联互通是网络空间可持续发展的前提。同时，中国希望明确网络空间与国家主权之间的关系，“中国政府认为，互联网是国家重要基础设施，中华人民共和国境内的互联网属于中国主权管辖范围，中国的互联网主权应受到尊重和维护。”④在确定网络空间的主权归属时，中国支持“与互联网有关的公共政策问题的决策权属国家主权”的国际共识，⑤但同时并没有坚持主权应涵盖网络空间的一切事务。
网络安全的含义是网络空间运行的稳定和效率，这意味着整个网络环境的连通和稳定，数据处理、存储和传递的完整、保密和安全。美国认为其面临的网络安全威胁是由于“网络技术增长给国家安全、经济安全以及国际社会带来的挑战，这些挑战包括自然灾害和事故对美国本土及海外光缆、服务器和无线网络的破坏，也包括一国采取网络封锁的措施可能导致国际网络的中断。这些挑战将传统冲突形式扩展到网络空间，从而在更大范围内威胁了国际和平与安全。”⑥可见美国对网络安全的关注是全球性的，甚至其他国家管理境内互联网的政策措施也可能被视作对其网络安全的威胁。
中国也认为网络安全是国际社会面临的一个共同挑战，要解决这个问题，各国必须加强对话、沟通和合作。但与美国不同的是，中国当前关注的重点是境内互联网安全。中国一方面强调要从战略高度重视网络空间安全，⑦维持网络空间的秩序，降低网络环境的各种风险，防范外部攻击；另一方面强调“维护互联网信息的安全流动”，⑧防止无限制的网络活动对其他领域造成的安全威胁，特别是网络舆论失控对社会政治稳定的负面影响。
说到底，中美之间在网络安全认知上的关键分歧在于国家主权如何适用于网络空间。美国拒绝承认各国享有管理本国网络的主权，拒绝承认各国有根据本国法律处理网络安全的权利，同时又以技术和资源优势维持对全球网络治理的主导权，以确保美国本土网络的绝对安全。而中国坚持对本国网络事务的自主管辖权，强调各国政府和政府间国际组织在网络空间安全治理中的主体地位。2011年中俄等国向联合国大会提交了一份《信息安全国际行为准则》议案，其核心内容是尊重各国在网络空间的主权，发挥联合国在网络规则制定上的主渠道作用。⑨美国对该议案反应平淡，甚至有国会议员认为“该行为准则为一国政府排他性地控制(本国)互联网资源寻求国际合法性，对互联网信息自由流动构成了威胁，并将损害自由表达的权利”。⑩
二、中美网络安全利益的一致与冲突
网络空间是当今世界社会和经济运行的重要基础，确保网络空间的和平、安全、开放和互通，形成一个既有行动自由又有良好秩序的网络平台，符合国际社会的共同利益，也符合中美两个互联网大国的利益。中美两国的各个领域都已与网络空间高度融合，在网络空间安全方面的利益诉求日益增多，这些利益诉求的一致与冲突构成了中美网络安全关系的基本内容。
美国发明了互联网并把它推广至全世界，从而改变了人类社会生产和生活的内容乃至发展方向。对于以互联网为核心的网络空间，美国期望获得一些特殊的安全利益。美国政府及其企业是互联网基础架构的设计者、核心资源的控制者、运行规范的制定者、技术协议的主要拥有者、软件应用的主要供应者。这些优势给美国带来的战略利益是明显的：它可以基于自身经济发展和国家安全需要，自主制定并实施网络空间的安全战略，并对其他国家施加影响，形成符合其自身利益的资源分配和制度安排。美国的网络安全利益可归纳为以下三个方面：
第一，关键基础设施的安全。美国的经济、政治、军事运行高度依赖于网络，预防和阻止金融、电信、能源、运输、供水和紧急服务设施等遭受包括网络攻击在内的恐怖主义袭击自然成为其至关重要的国家利益。美军在几十个国家中有1.5万个网络和700万台计算机在运行，为训练、情报及指挥控制等军事作业提供支持，(11)这必然使美国对网络基础设施的安全有全球范围的关切。
第二，网络空间行动自由。包括自由出入其他国家的网络系统来获取数据信息，如国家安全局棱镜项目对世界各国通信和网络系统长期以来进行了大规模的监听和数据窃取。美国辩称这些活动遵循了其国内立法授权、国际间谍惯例、全球反恐目标等，是为了维护其合法的国家利益。
第三，商业技术机密安全。互联网的匿名性和连通性为长期隐秘地侵入计算机系统窃取数据信息提供了便利，据美国情报部门测算，美国企业每年因网络窃密造成的损失达数千亿美元。因此，保护知识产权、技术专利及商业机密免遭黑客攻击也成为美国重要的网络安全利益。
中国政府积极推动网络经济和信息社会的进程，互联网与中国经济和社会的运行也已有了很高的融合度。迄今，中国已拥有全球最大的网络用户群体，亦将发展成为全球最大的电子商务市场。因此，保持网络空间稳定的互联互通，有助于中国利用网络促进经济发展和社会进步，增强国际竞争力，增加新的战略机遇。与美国和一些西方国家相比，中国网络技术研发能力、企业产品竞争力、网络应用影响力、数据信息控制力等方面仍处于弱势，中国对于网络安全的需求和确保网络安全的实际能力之间的差距促使中国采取积极防御的姿态。可以从以下三个方面来理解中国的网络安全利益：
第一，社会政治稳定。互联网是低成本和高效率的信息传播平台，特别是社交媒体的快速发展形成了一个影响巨大的网络舆论场。中国正处于向工业化社会发展的转型期，在这一过程中，新老社会矛盾交织在一起。鉴于此，中国政府需要从避免网络公众舆论对社会政治稳定产生负面影响出发来对网络进行适当的管理。
第二，信息基础设施和网络系统安全。随着信息化进程的快速发展，中国的经济和社会运行已经进入到了依赖于网络空间的阶段，因此，保障信息基础设施和各种网络系统特别是关系到国计民生的重要信息系统的安全，已经成为确保网络安全的重点。
第三，网络信息和数据安全。中国政府、企业和用户的大量网络数据涉及重要的国家利益，但中国在维护数据权益时仍然面临缺乏法律依据和技术手段等问题。网络运行产生了大量数据，其所有权和管理权是相互分离的，特别是在中国经营互联网业务的外国企业，管理着大量属于中国网络用户的数据信息，如果这些外国企业根据母国法律将系统中的数据信息提交给母国政府，将对中国的国家利益和国家安全造成损害。
根据以上分析，可以得出一个结论：尽管出发点有所不同，中美在保障网络基础设施安全、维护国际网络连通、打击网络恐怖主义、反对黑客等网络犯罪行为上存在着共同利益，这是中美网络安全合作的重要基础。而美国网络安全利益的全球性和中国网络安全利益的自主性，又导致中美在跨境信息自由流动和网络安全边界控制问题上存在着分歧。为了避免中美之间因网络安全利益分歧而引发冲突，中美之间的磋商、协调和合作就是非常必要的。
三、中美网络安全战略的相容与矛盾
中美基于对网络空间安全的认知和利益判断，确立了各自的网络安全战略，双方都感到对方可经由网络空间对本国国家利益和国家安全构成威胁，并根据这一判断相互展开了网络安全战略上的博弈。
1999年克林顿政府《新世纪国家安全战略》报告中首次出现了“网络安全”这一概念，其内容包括保护关键基础设施和打击网络犯罪。(12)小布什政府将网络安全视为国土安全问题，以服务于全球反恐的总体需求，核心是防止恐怖主义获得网络攻击能力及保护关键基础设施。奥巴马政府再次将网络安全纳入了国家安全范畴，并在2011年的《网络空间国际战略》报告中全面阐述其网络空间战略，该报告认为网络安全问题是全球性挑战，需要综合运用美国的经济、政治和外交手段，与盟友和战略伙伴齐心协力，并与商业、企业及法律等领域里的利益攸关方扩大合作，才能应对来自这些领域的威胁。(13)
总体上来看，美国的网络安全战略可以归纳为四个方面：
第一，控制网络核心资源。互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)负责管理互联网地址、根服务器等与全球网络安全至关重要的资源，该机构名义上是一个非政府组织，但其管理权限来自美国商务部的授权，国际社会一直呼吁由联合国或其他政府间国际组织接管该机构，但遭到美国拒绝。
第二，保持实力优势。美国是互联网创始国，拥有硬件制造、软件设计和应用开发等核心领域里的技术优势，近年来又在云计算、大数据、加密技术等未来重点领域加大了投入，以确保美国维持网络实力优势。
第三，开展政企合作。企业是网络空间创新和发展的最重要的推动力，也是互联网资源和应用的直接管理者，美国政府非常重视与企业的合作，包括通过“棱镜”项目等方式从企业直接获取网络数据；
第四，建立联盟和伙伴体系。通过发展与传统联盟和伙伴的网络空间安全合作，以及支持并加入欧盟的《网络犯罪公约》，来共同打击网络犯罪和网络恐怖主义。美国还将网络安全议题引入双边和多边联盟，推动制订符合美国利益的网络空间国际规则，以形成合力，抗衡战略竞争对手。
与美国不同，中国网络安全战略的核心是通过严格管理来保障网络环境的稳定和网络活动的可控。中国政府认为，中国面临着严重的网络安全威胁，加强互联网管理的目的在于保障国家安全和维护社会公共利益。(14)中国网络安全战略的主要内容包括：
第一，建立网络安全保障体系。包括制定严格的法规、设立完备的政府职能机构。为促使网络信息安全流动，政府规定互联网企业应对其所管理的网络交流平台上的信息发布和传播负责，以此来强化企业连带责任和网民自律行为。
第二，促进网络安全技术的研发和应用。中国充分认识到互联网对于加快国民经济发展、推动科学技术进步和加速社会服务信息化进程的不可替代的作用，高度重视并积极推动网络安全技术的发展与应用，陆续建立了若干国家级网络安全项目如“金盾工程”和俗称“长城防火墙”的网络监控系统和内容审查系统等。
第三，开展国际合作，寻求国际共识。鉴于国际社会对中国严格的互联网管理政策的不理解，中国在阐明自身原则和政策的同时，寻求国际共识，特别是寻求与发展中国家的共识。
中美网络安全战略既有相容性也存在着矛盾，相容性在于：中美的战略都强调要打击网络犯罪和黑客攻击等行为，这些是中美共同面临的问题，也是中美网络安全合作的重要方面。但在中美不同的网络安全战略之间也隐含着矛盾，甚至是冲突。
一是美国提升网络安全战略地位有可能突出中美在网络安全方面的矛盾。2013年2月在美国情报界发布的《安全威胁评估报告》中，网络威胁超过恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散，被列为美国面临的国家安全威胁之首。而美国公众已经形成一个印象，即中国的网络攻击是网络安全威胁的主要来源，这无形之中加重了对中国的战略猜疑。
二是美国以网络开放和互联网自由对中国施压将加重中国对美国的战略猜疑。美国国务院及其驻华使领馆通过互联网渠道向中国公众进行意识形态渗透，支持网络技术工具的研制和分发，以帮助中国网民越过内容审查和访问限制，这触及到了中国的核心利益，必然会加重中国对美国的战略猜疑。
三是美国高强度大范围地对中国实施网络监控使中美网络关系复杂化。2013年美国对包括国际互联网和通讯系统进行全面、系统的监控和入侵的计划曝光，引起中国对整个网络基础设施和网络数据安全的担忧。此前，美国指责中国政府支持或参与入侵美国国防和商业企业的网络系统，窃取高科技专利和核心机密并交给中国的企业，以帮助提高其竞争能力。同时，美国认为中国部署的全网防火墙和监控系统限制了美国在整个网络空间的行动自由。美国还怀疑中国研发网络武器，对美国掌控网络技术优势和美国的绝对安全构成了挑战。
四、寻求中美网络安全关系的良性发展
自中国接入互联网之日起，中美网络安全关系中的问题就开始产生了。1992年，当中国首次向美国国家科学基金会(NSF)申请接入互联网时，被美国以安全为由拒绝了，理由是美国担心中国从网上获取其大学和科研机构的情报和科技信息，也有美国议员提出，让社会主义的中国与美国政府之间实现“互联”是不可想象的。以后，美国改变了态度，认为推动中国普及互联网，既可以为美国企业创造市场机会，也可以通过信息自由传播来促进中国接触并融入国际社会，使中国朝着美国所期待的方向发展。然而事与愿违，中国的互联网事业迅速发展，中国互联网企业的国际市场竞争力不断提高，中国政府管控网络空间的能力也同时增强，中国并没有出现美国所期待的变化。
中美网络安全关系最初建立在互利共赢的基础之上。1994年中国通过美国斯普林特公司(Sprint)接入国际互联网，随后，中国的互联网市场对外开放，微软、思科、谷歌、甲骨文等众多美国企业纷纷来华开展业务，它们在获取丰厚利润的同时也促进了中国互联网的快速发展。中国总体上接受了美国在互联网架构、协议、技术等方面的要求和安排，也不挑战美国在国际网络空间治理中的主导地位，从而形成一种非对称的均衡关系。随着中国互联网规模增大、技术能力增强，中美之间的分歧和矛盾逐步累积并显现出来。
以1999年中国驻南斯拉夫使馆被炸事件引发中美民间黑客相互攻击对方网络系统为起点，中美间各种网络冲突逐渐增多。美国方面指责中国政府参与和支持网络窃密、封锁境外网站和限制网络言论自由。中国方面则主要是防范和抵制美国通过互联网影响中国的公众舆论、传播美国的价值观、支持研发绕过防火墙的技术，以及近期所披露的长期大规模侵入中国主干网节点及通过“棱镜”项目等途径获取中国的网络和通信数据等。2010年谷歌以抗议中国实行内容审查为由把其搜索引擎业务退出中国大陆的事件，可以看作中美网络安全关系的均衡被打破的一个重要标志。此后双方政府开始公开指责对方对本国网络安全构成威胁。
造成当前中美在网络安全方面的争执有多方面的原因，但它主要还是中美总体实力对比和利益诉求的变化在网络空间的反映。无论如何，对于中国来说，建立一个安全、稳定和连通的全球网络是十分必要的。由于近年来美国的网络入侵和监控全球网络的计划被披露，美国的国际信誉受到了质疑，美国倡导的网络空间规则也失去了一些追随者，这正是中国推广自己有关网络空间安全理念和主张的有利时机，中国应及时倡导并积极参与网络空间国际行为规范的制定。
中国正在积极倡导发展以“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”为特征的中美新型大国关系，中美的网络安全关系也需要置于此框架之下。鉴于中美在网络空间的主权管辖上存在明显分歧，中国可以先从网络数据的主权管辖入手，使美国认识到它的网络间谍活动实际上侵犯了中国境内网络用户的隐私权和企业的财产权，促使其放弃针对中国网络和通信系统的入侵，并以此为基础形成中美相互尊重对方网络空间权益的共识。
毫无疑问，中美在网络安全领域存在着共同利益。虽然两国目前遭受的网络攻击很大一部分来自于对方境内，但至少双方政府在公开表态上都声称没有参与或支持这些攻击行为，这就使两国政府有可能进行合作来协助对方进行防范。鉴于美国在反恐方面有数据和信息的需求，中国可以建议加大反恐领域里的网络数据和信息共享，这不仅是扩展双方共同利益的重要途径，也可消除美国侵入中国网络系统的借口。
迄今，任何国际公共领域里的有效治理都是依靠该领域利益攸关方的广泛参与、主要大国达成一致来维持的，海洋、太空、贸易、金融等领域概莫能外。由此看来，未来网络空间国际秩序的建立，也在很大程度上取决于中美两个互联网大国能否在理念、利益、战略等各方面扩大共识，确立有关网络空间国际秩序的基本原则。最好的期待是，中美共同推动网络安全成为中美构建新型大国关系的一个积极领域，正如中国国家主席习近平在中美元首加州会晤后的记者会上指出的，“中美双方在网络安全上有共同关切。双方应消除猜忌、进行合作，使网络安全成为中美合作新亮点”。(15)
注释：
①U.S.Department of Defense.The National Defense Strategy of the United States of America,2005:13.
②U.S.White House.U.S.National Security Strategy 2010[EB/OL].(2010-05-27).http://www.whitehouses.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.
③U.S.Department of Defense.National Military Strategy of the United States of America 2011:Redefining America's Military Leadership[EB/OL].(2011-02-08).http://www.army.mil/info/references/docs/NMS％20FEB％202011.pdf.
④中国国务院新闻办公室．中国互联网状况[R].北京：人民出版社，2010:20.
⑤World Summit on Information Society.Building the Information Society:A Global Challenge in the New Millennium.Declaration of Principles of First Phase of the WSIS,2003:7.
⑥U.S.White House.U.S.International Strategy for Cyberspace:Prosperity,Security,and Openness in a Networked World,2011:4.
⑦中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012:39.
⑧同④.21.
⑨马晓天．网络安全离不开国际合作[N].人民日报海外版，2012－05－30.
⑩U.S.House,112th Congress.H.RES.628-Expressing the Sense of the House of Representatives That the United States Should Preserve,Enhance,and Increase Access to an Open,Global Internet,2012-04-19.
(11)U.S.Department of Defense.Strategy for Operating in Cyberspace[EB/OL].(2011-07-14).http://www.defense.gov/news/d20110714cyber.pdf.
(12)U.S.White House.A National Security Strategy for a New Century,1999:18.
(13)U.S.White House.U.S.International Strategy for Cyberspace:Prosperity,Security,and Openness in a Networked World,2011:3.
(14)同④.20.
(15)习近平同奥巴马举行中美元首会晤：在新起点上开展跨越太平洋的合作[N].人民日报海外版，2013－06－10.
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