地方财政债务危机的制度解剖，本文主要内容关键词为：债务论文,地方财政论文,危机论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
湖南某县堂堂一个乡长下班后开起三轮摩托拉客挣钱，安徽某镇镇长不堪债务困扰，带领镇上干部一齐跑到上海打工搞装修……这样一些逸闻趣事不断出现在各地都市报的社会新闻版。政府官员被逼到这一步，可想而知当地的财政支付已经濒临怎样的危局。
而与此同时，全国财税收入连年以高出GDP增幅好几个百分点的速度增加，中央继续实施积极财政政策，中国国债不仅在境内，甚至在境外热销。
这种一边是海水一边是火焰的局面，让中国财政状况变得令人难以理解。
谁是危机的制造者？
大部分人往往把财源枯竭看作是地方财政危机的根源。20世纪90年代以来，地方财政出现了与中央财政走势相背离的情况。分税制、银行大区制垂直管理、地方财政负担部分出口退税、土地审批权收归省级，一系列政策几乎把地方政府的财源剥蚀殆尽。
普遍的看法认为，对地方财政影响最大的是1994年实施的分税制改革。根据《经济》杂志在湖北省的调查，分税情况为：消费税、增值税部分，中央75%，省级8%，地市级及地市以下17%；所得税部分，中央60%，省级15%，地市级及地市以下25%。中央财政在主要税种上都拿走了大头。
这是明面上的税收分成比例，由于层层分税，县级以下财政税额已经不足为道，主要依靠收费而不是收税过活。在湖北省襄樊市襄阳区2002年财政收入中，增值税占财政收入的比重为12.5%，营业税占财政收入的比重为10%，农业四税占财政收入的比重为20.1%，其他小税种为5.2%，剩下的就依靠收取各种费用。中央改革农税体制，农业费取消，农业税下调后，县乡财政缺口更加巨大。
地方财政紧张的另一个原因是开支过大，主要是因为各级机构膨胀，财政供养人员过多。《经济》杂志调查的襄樊市各县区，财政供养人员占全县人口的比重都在2%以上，相当于每50个人就得供养一个“公家人”。
另一个造成地方财政入不敷出的重要因素是财权与事权的不对称。例如，中央财政财力雄厚，但它向社会提供的主要教育产品实现“产业化”——可以收取高额学费的大学；而几乎得不到外界资助的农村9年义务教育的经费统筹却交给财力薄弱的县级财政去办。在调查中发现，乡村教师是地方财政支付困难最经常的受害者，他们的工资总是第一个被“动”掉。
粗看起来，地方财政危机只是一个分税不平衡造成的地方财源不足问题，可以通过中央财政转移支付、尝试发行地方公债的方式来解决。但与地方财政官员接触时，了解到一个令人感到非常意外的情况——地方财政官员最大的担心并不是财源不足，而是乱开“口子”。
湖北省襄樊市财政局的一位官员告诉《经济》杂志，市财政是需要连续运转的，实际上是一个无限责任公司，每一届市领导创造的效益或造成的损失最终不由领导个人负责，但政府必须负责。中央陆续出台的一些政策实际上是在逼空地方财政，强迫地方政府把“软预算”变成“硬预算”，他们举双手赞成。这位官员说，只要不是胡乱折腾，光是“吃饭”是吃不穷财政的。现在市财政账面上的大笔负债几乎都是早几年财权过度下放造成的恶果。
典型的例子就是襄樊市的农村合作基金会的善后。为了兑付农基会股本，襄樊市财政要在5年内承担10亿元的额外支出，而这个市一年的正常财政收入不过16亿元，这种负担显然比学者们经常提到的机构膨胀、吃财政饭的人太多等一些因素要严重得多。
据当地财政官员反映，兑付农基会股本绝非偶然事件，地方财政为领导决策失误买单的例子不胜枚举，因而，财政部门的官员是最反对给地方政府乱开口子的。
敏锐的地方财政官员一面抱怨地方财政紧张，一方面也看到了地方财政日渐收紧背后的好处，也许窘迫局面能改掉预算软约束的老毛病。
从中国几千年的历史来看，县、乡机构膨胀，财政供养人员过多是无法治好的顽疾，可是最近却出现了为“五斗米”弃官而去的人。这样一场县、乡级财政危机是好事还是坏事，现在恐怕还不能下断言。
中央与地方的博弈
农基会这类问题的另一面是，中央和地方的财权、事权对应原则应该如何确立？襄樊当地官员对农基会坏账由地方财政承担表达了很多不同意见。
当地财政局的一位年轻官员认为，上面对农基会债务问题采取了非常功利主义的立场，在这场博弈中，中央财政不愿意承担债务，同时也清楚县乡级财政无力负担，仅仅因为认为地市级财政还比较宽裕，就要求地市财政承担责任，以税收为抵押出面贷款。实际上，对当时农基会负有责任的是乡镇和村级政府，而有义务维护社会稳定的是中央政府，农基会债务从道理上讲应该由他们负担。
襄樊市的一位地方财政官员抱怨说，中央可以向两家国有商业银行无偿划拨450亿美金，而1500亿人民币的农基会坏帐却非要让已经不堪重负的地方财政去背负。一软一硬之间，其差别令地方伤心。
分析人士指出，中央财政在处理转移支付时似乎太随意。同样属于地方财政，面临的财政挤压有很大不同。
按照现代财政观念，对（中央对地方）政府间的转移支付有三个原则。首先，人均收入低、人均需求高的地区接受那些与之情况相反的地区的转移支付，以平衡他们的财政能力，原因在于一个国家应当平等对待她的公民，无论他们住在什么地区。其次，由于中央财政支配的税基大，下级政府有权利要求中央给予财政转移支付以平衡矛盾。第三，诸如环保和教育之类由地区财政支持，但有跨区溢出效应的业务，政府间转移支付应当为之做出相应补偿。
按照这些原则，中西部地方财政应该在转移支付方面得到照顾。但是现在的情况恰恰相反，绝大多数中西部省区，不管人均生产总值多少，总是按照规定与中央分税。而香港特别行政区这样特别发达的地区与中央的分税额是多少，恐怕没有多少人知道。
与呆在大城市里的一些学者专家不同，地方官员们长期的实际工作让他们每天都能体验到中国的真实国情。他们发现中国财政与通用教材里说的相比，有太多的不同。
首先，它不是一个标准的公共财政。中国的财政、国有企业、国有商业银行好比三个瓶子，它们的底部有一条管道连通。理解中国财政问题的一个捷径就是，观察资金在这个管道中的流动，概而言之，财政、国有企业、国有银行的“预算软约束”都是拜它所赐。而中国改革的一系列重大举措都是在试图切断这根管道，利改税、组建商业银行、分税制都是出于这个目的，可惜到目前为止都没有做到彻底，三位一体的合作似乎总是牢不可破，国企、银行、财政底部的那根管子依然在某一层次上起作用。地方政府虽然失去了控制银行资金的权力，但国家财政通往国有银行、国有银行通往国企的管道仍然存在。在这个层次上，对国企的明补暗补、国有商业银行坏账、积累的国债很有可能叠加起来，成为一场全面财政危机的源头。