粮食安全十问，本文主要内容关键词为：粮食安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当今世界，人均达到1000美元的国家中，没有哪个国家有那么多人——从政府官员到农业经济学界，对“粮食安全”问题展开了那么持久、热烈的讨论。毫无疑问，这个话题本身是值得认真研究的，但是我们在讨论这个问题的时候，应该有一个正确的出发点。遗憾的是，我们在讨论这么一个重要的问题时，往往预先设置好了许多“结论”，而这些“结论”，大多是十几年前得出并且被反复引用的结论，以至于人们往往把它们当作无须证明的“公理”了。人们在讨论粮食安全问题之时，几乎不会去怀疑这些论断是否真地站得住脚。
中央关于加强执政能力建设的决议要求我们，要“用宽广的眼界观察世界，提高科学判断国际形势和进行战略思维的水平”，为此，我们必须实施“以较低成本实现粮食安全”的创新战略。本文试图从国际比较的角度，对我们常常听到的各种论断作些剖析。
1.“粮食”是什么？
“粮食”是什么？这难道还是个问题吗？很显然，在我国，这确实是而且是个大问题。在我们的许多文件里，“粮食产量”、“粮食储备”、“粮食进口”这么大的事，竟然是一笔糊涂账。现在一步步来说。
首先，“粮食安全”是20世纪70年代产生的概念。英文的food、法文的alimentation，其意义都是“食物”（包括瓜果蔬菜、畜产品、水产品等），不仅仅是“粮食”（注：据《现代汉语词典》（2002年版）的定义，“粮食”是“供食用的谷物、豆类和薯类的统称”；“粮食作物”是“稻、小麦和杂粮作物的统称”（第789页）。《辞海》（1999年音序版）：“粮食”：“各种主食食料的总称。如小麦、大米、高粱、玉米等”（1286页）。）。我们的翻译家当时考虑得不太周到，原意没有被准确地表达出来，把“食物”的外延缩小了（图1）。
附图
图1 食物的外延
注：这里的“粮食”取国家统计局的定义（见《中国统计年鉴》2004年，第491页）
国际上讨论“食物安全”（Food security）的时候，到了我国，变成了“粮食安全”；在讨论“粮食”的时候，又把“粮食”与“谷物”等同起来，往往还把“谷物人均占有量”、“谷物自给率”等与“食物安全”等同起来。
我们常说：我国粮食综合生产能力已经达到了5亿吨（注：见《中国统计年鉴》2004。其中“粮食”一栏中，明确指明包括大豆和薯类。），然而国家统计局指明：“粮食总产量”中包括了大豆和薯类。这是明显没有同国际“接轨”的。这里有不少问题：
（1）我国有2亿多个农民家庭，“农民的粮食库存数据也应该是比较大的”，但是陈锡文说，“国家掌握的总库存中历来不包括农民的总库存”。这说明，只有储存在国家粮库里的粮食，才计入“粮食储备”。但是，没有收上来的粮食（由于资金不足、仓容不足等原因），不也是国家可以利用的“粮食储备”吗？在美国，政府是委托农场主储备谷物的。
（2）我国把薯类算到“粮食产量”里，但是在“粮食储备”里包括薯类（或薯干）吗？
（3）同样，我们在说粮食进口、出口的时候，也包括薯类了吗？
（4）我们在说“口粮”、“粮食自给率”的时候，考虑到薯类（甘薯和马铃薯）了吗？薯类在我们的“口粮”消费中占多大的份额？另外，薯类的自给率有多高？
很明显，此“粮食”不同于彼“粮食”。粮食的概念，不同的人看情况而各取所需。在情况A，往“大粮食”的方面去靠；在情况B，就把“粮食”缩小到只有小麦、大米和玉米。两种“粮食”的数字，少的差上几千万吨，多的可以达到上亿吨——这可比我国常年的进口量大多了！依据这样的统计来决策，能够是科学的、有效率的吗？
总之，在讨论“粮食安全”问题时，应该把“粮食”、“食物”和“谷物”区分清楚。
2.“400公斤不可少”吗？
在20世纪80年代，出现了“人均粮食400公斤不可少”的说法，并且被我国媒体广为宣传，几乎成为不容怀疑的“底线”。
我国粮食产量的高峰是1998年，人均“粮食”占有量超过了400公斤。一边是许多人欢欣鼓舞，一边是我国粮食库存普遍爆满；根据市场规律，供给过剩就会导致价格跌落，农民没有因为增产而增收。
事实是：1998年尽管“粮食”大丰收，人均谷物占有量（注：见田永胜编的《中国之重》，第3页，光明日报出版社2005。）其实也就是366公斤的水平（根据《中国统计年鉴》2004年的数字计算），却出现了全国粮食“结构性过剩”。所以，只要与国际通行的统计口径保持一致，取“粮食”的狭义——“谷物”，在目前阶段，谷物供需的平衡点应该降低到360公斤以下，而不是400公斤（注：人均谷物占有量＝（本国产量+净进口量+储备量）÷人口。由于储备量不容易得到，所以本文只好忽略不计。我国的粮食储备很大，所以实际上会存在相当大的误差（人均占有量被低估）。在下文涉及到其他国家时，也忽略了它们的粮食储备量；由于大多数国家的谷物储备量都不大，误差会比较小。）。“谷物”的人均占有量400公斤是过高的标准，特别是考虑到人多地少、淡水资源不足（而且分布极不均衡）的我国国情，把标准提得过高是有害的。很清楚，“人均粮食占有量”的“底线”定得越高，不但会提高国家粮食安全的成本，而且对我国耕地、淡水资源造成了过大的压力，不利于农业的可持续发展。对比国际经验，我们可以看到两种情况：
一方面，许多人均谷物占有量达不到400公斤的国家（注：据谢杨的研究，我国人均“粮食”产需的平衡点在370～385公斤，高于这个区间，粮食就可能过剩（见国务院发展研究中心编《经济要参》总1470号）。他说的“粮食”显然不限于“谷物”。），谁听说那里闹粮荒了呢？另一方面，原苏联时期的人均谷物占有量非常高，却出现过所谓的“食物短缺”。例如在1984年，原苏联的人口不到2.8亿，国内生产谷物1.63亿吨，又进口（净进口）谷物4140万吨（人均近148公斤），人均谷物占有量达到730多公斤，仍然听到“食物”短缺的抱怨。这又是出了什么问题？这个问题有点特别，我们将留在下面再讨论。
在粮食消费方面，有两个重要问题需要在这里提一下：
一是节约粮食问题。挥霍、浪费是一个“无底洞”，如果不珍惜粮食，不合理用粮，不要说“人均400公斤”，就是600公斤也打不住。遗憾的是，在“粮票”退出我国历史舞台还不到20年，有2000多万人还没有越过温饱阶段，已经有许多中国人在大肆浪费粮食了。在“鼓励消费”的今天，有必要重新提倡节约粮食，移风易俗，养成以节约粮食为荣的美德。即使在富冠全球的瑞士，人们仍然保持着珍惜每一块面包的好习惯，绝对看不到我国许多食堂、餐馆里那种糟蹋粮食、铺张浪费的现象。在全国各地，这种不良现象大有愈演愈烈之势。对餐桌上的浪费要以说服教育和经济处罚相结合的方法，提倡“吃不了，兜着走”。建议在时机成熟时对节约粮食进行立法。
二是粮食加工问题。建议适当增加“粗制粮”（如全麦粉、糙米）的比例，逐步发展葡萄酒等低度果酒来替代谷物制成的烈性酒，并积极进行宣传和推广。国外现在用全麦粉烤制的面包已经占很大的比例，不仅节约粮食，而且营养更全面。国内许多超市也开始供应富含维生素的糙米。如果“粗制粮”和葡萄酒等的比例能够提高几个百分点，就等于节约上千上万吨的粮食，这也就相当于节约了珍贵的耕地和淡水。
3.13亿人需要多少口粮？
粮食有多种用途。最重要的莫过于天天要吃的口粮。用作口粮的“谷物”，主要是“小麦”“稻谷（大米）”两项；在一些国家和地区，还要考虑玉米、谷子、大麦、燕麦等，有的还要增加豆类和薯类。“口粮”的消费弹性非常小，供应环节处一旦脱节，就会引起居民心理上的紧张甚至恐慌。所以，“粮食安全”的基本点是“口粮安全”。FAO联合国粮食及农业组织说的粮食“后备储备”，实际上指的就是口粮储备，不考虑饲料粮、加工用粮等等。原因很简单：那些用途在不同国家会有极大的差异，无法进行比较，因此也就不可能有国际通行的“标准”。下文说的主要也是小麦和大米。
我国的口粮要立足于自给，保持尽可能高的口粮自给率，这个重要性是不言而喻的，不用多说。问题在于：一个13亿人口的国家，到底需要多少口粮？由于我国农民的口粮基本上不用政府操心（或者只需负担一小部分，如用于扶贫、救济等），因此以下主要讨论全国城市居民（现在还应当包括1亿多进城务工人员）的实际需要量。
农业部的数字表明：我国农村居民人均消费的“粮食”，从1985年的257公斤下降到2002年的235.3公斤，同期，城市居民从134.8公斤减少到78.5公斤（注：例如在1980年，英国的人均谷物占有量为344公斤，意大利为319公斤；日本的人均谷物占有量更低些，1990年为332公斤，2000年为309公斤。）；还有一种说法，2002年全国居民人均消费粮食为187.2公斤（注：见农业部：《中国农业发展报告2003》第137页，中国农业出版社，2003年。）。总之，平均起来达不到400公斤的一半。以此推算，全国13亿人口只需要2.5亿吨就可以满足口粮的供应；即使都按农村居民的标准来计算，需要口粮也不到3亿吨。所以，我国的口粮供给是绰绰有余的。
人多地少的基本国情决定了小规模的农民生产粮食是不经济的，不利于农民收入的快速提高；国家以过多的资金投入粮食生产，所增加的财政开支的边际报酬必然下降；粮食过剩将导致“谷贱伤农”（这是市场规律），打击农民，或者使政府背上沉重的财政包袱（如日本）；粮食储备过多，形成浪费性库存，将造成巨大的损失；过度开发农业用地更将导致生态失衡，不利于农业的可持续发展，这种得不偿失的教训已经够多的了。
当然，口粮问题应该慎之又慎。在我们这样的人口大国，南北方各地居民的消费习惯有不小的差异，人均到底需要多少公斤小麦、大米以及其他粗粮（因为不同品种不能够完全互相替代），最好有一个更加权威、科学的调查，以确保我国的口粮自给率处于较高的水平。
4.粮食储备“越多越好”吗？
对于中国这么一个人口大国，粮食储备无疑是非常必要的。粮食储备是国家平抑价格大幅度波动的一种补充粮源。政府建立足够大的缓冲储备，需要投入一定的费用，这是为提高国家粮食安全程度的预付成本。人们往往说，粮食是特殊的商品，甚至是“战略物资”。但是既然是商品，粮食的边际效用也是递减的；储备太多了，只会徒然增加国家的财政支出，浪费钱财，糟蹋农民的血汗成果。
“战略物资”的说法是有道理的，但是夸大过了头，就不对了。首先，粮食是可再生的，年复一年地生产出来，几千年来没有枯竭，产量还在成倍地增长。这与煤炭、石油等是很不一样的。其次，粮食产在自己的国土上，掌握在几亿农民的手里，别的国家是无法“开采”走的。我国粮食自给率极高，国土又辽阔，粮食供应链被外敌掐断的可能性也极小。第三，粮食的垄断性不强，许多国家都在生产，不像“欧佩克”（OPEC）可以左右国际市场上的石油价格。世界进入21世纪，石油比粮食更称得上是“战略物资”，其争夺的激烈程度证明了这一点。石油尽管重要，但是没有听说哪个国家刻意把石油储备起来。
这里有两条原则是应该遵循的：一是规模必须合理，“够用并适当有余”，但不是“越多越保险”；二是储备粮要像流水一样“常进常新”，每年都应该不断地“挖库存”，做到“吐故纳新”、“流水不腐”，不当“守财奴”式的“管家”。
多年来，我国巨大的粮食储备不但耗费了大量的资金和人力，而且储存环节本身造成了极为严重的损耗。仓库里的麦粒、稻谷，仍然是生命体，不是黄金，更不会像古董那样“增值”。粮食也有“保质期”。谷物进入仓库，就逐渐转变成陈粮，品质随之下降。时间过长，粮食会变质，直到失去任何利用价值。每年由于霉变、虫害、鼠害、雀害……造成巨大的损耗，不知道有多少万吨（注：同田永胜编的《中国之重》第5页，陈锡文所引的数字，光明日报出版社，2005年。）。这样的事件常有发生，简直是对国家、对农民的犯罪！
我们找不到国家粮食库存的官方统计，但偶然能够找到比较可信的数字。例如陈锡文说：“2001年初的时候库存最高，大概是5200亿斤”（即2.6亿吨）（注：据报道，辽宁锦州国家粮食储备库为上海方面“代储”的1万吨“国储粮”（玉米）运抵上海港后，当地粮食部门发现：由船上卸下的粮食中，混杂着大量霉变颗粒，1万吨全是如此。这只是一个例子。）。他在接受一次采访的时候透露，1993年底～1994年，“国家的粮食总库存低于2200亿斤”（即1.1亿吨）（注：贺雪峰《三农中国》（2004·3）总第4辑第18页（湖北人民出版社，2004年12月）。）。FAO估计的数字与陈锡文的数字虽然有些差距，但是并不“离谱”。我们都知道，FAO推荐的“结转储备量”、“后备储备”分别是消费量的12％～13％、5％～6％。我国粮食储备的规模远远超过了这个水平。就储备粮的规模来看，十几年来，我国绝对是举世无双的“超级大国”。根据FAO的估计，我国谷物储备始终超过世界总量的2/5，最高的年份甚至接近一半（注：见田永胜编的《中国之重》光明日报出版社2005：5。），而我国的人口刚超过世界的1/5。FAO估计的我国谷物结转库存，2000年达到3.1亿吨的高峰，大于我国13亿人一年对口粮消费的需求；即使是在2004年（即被称为“挖库存”之后的一年），仍然达到1.65亿吨，约为我国谷物年产量的2/5。这些数字表明，我国实现粮食安全的成本是非常高昂的。
陈锡文说过，我国有2亿多个农民家庭，“农民的粮食库存数据也应该是比较大的”，但是“国家掌握的总库存中历来不包括农民的总库存”（注：根据FAO的《粮食展望》（2004年12月）：我国谷物库存量占世界的份额为：1999年（作物年度，以下同）48.9％；2000年49.3％；2001年46.8％；2002年43.3％；2003年43.5％；2004年40.4％。这6年的平均数大致为美国的4倍。）。这就是说，只有储存在国家粮库里的粮食，才计入“粮食储备”。人们又会问：没有收上来的粮食（由于资金不足、仓容不足等原因），不也是国家可以利用的“粮食储备”吗（注：据认为，在90年代早期的不同年份中，农户粮食储备有着相当大的规模，“其规模在5000万吨与1.93亿吨之间”，见左天觉、何康主编：《真知灼见·透视中国农业2050》第182页，中国农业大学出版社，2004年6月。）？在美国，政府就是委托农场主储备谷物的。
这里要指出如下几点：
（1）我国的农民很少依靠政府提供商品粮。政府建立的粮食储备基本上是为了维持城市居民的正常消费。如果拿我国几亿城市居民（包括1亿多进城务工人员在内）的粮食消费量为基数，计算为5～6亿人口所需要的粮食储备就够了。
（2）FAO说的“粮食消费量”指的主要是食用谷物（我国称“口粮”），不包括饲料粮、加工业用粮等，因为这些用途是没有标准、也无法进行国际比较的。我国把各种“非口粮”包括在内，再以这个总和为基数（即扩大了分母）来计算国家的粮食储备率，无形中增加了粮食的储备量。但即使以这个扩大的储备量来计算，也大大超过了FAO推荐的17％～18％的标准。我国用于粮食储备的费用实在是太高了，浪费（包括损耗）的粮食也实在是太多了。
（3）国家应该对后备粮库（不是商业用周转粮库）进行合理布局，提高档次，同时还要加强粮食进口用的专用码头的建设。这些需要国家相当大的投入。
（4）岛国日本为了本国的粮食安全，做到大米（口粮）完全自给，而小麦、玉米等饲料、工业用粮2/3依靠进口。按照一般人的逻辑，其粮食安全的风险比我国高得多，应该有很大的储备。但是，日本的粮食储备已经法制化，规定储备量为150万吨（上下浮动50万吨），我国总人口是日本的10倍，而粮食储备量是日本的多少倍呢？
5.畜牧业需要几亿吨的“饲料粮”？
现在有一种说法：人们生活水平提高了，畜产品的消费不断增加，所以需要的饲料粮必然不断上升。吃的肉多了，1公斤肉必须用几公斤的粮食来换。所以才有“人均粮食400公斤不可少”的论断。近年来我国饲料用粮迅速上升反映了这一点。因此有人估计，将来我国人口增长到16亿，就需要有“几亿吨的饲料粮”。
这个说法可能有道理，但是问题不能说过头。我国与欧美的消费模式不完全相同。现在人们对医学和健康饮食的理解越来越深了，人均的肉类消费不会无止境地上升。就以城市人口的人均肉禽消费量为例，只从1985年的21.9公斤增加到2002年的32.5公斤（上升了48.4％）（注：见农业部：《中国农业发展报告2003》第137页，中国农业出版社，2003年。），其中“最高收入户”的肉禽类消费也只达到39公斤，而同期人均可支配收入从739元增加到7703元（注：国家统计局：《中国统计年鉴》2004年。）。
生产一定数量的动物性食品（比如1吨肉）到底要用多少粮食，是一个难以说清的问题，更谈不上“国际标准”。不同的国家处于不同的气候带，有不同的畜禽结构，饲养方式和饲养技术各不相同，对不同种类的饲料需求相差得非常远。气候温和、有良好天然草场的国家，可以生产出大量优质的牛肉、牛奶、羊肉等而不需要多少谷物作饲料；我国传统农民家庭猪、鸡的小规模饲养，用的饲料粮也很省。所以，FAO不把饲料粮列入“粮食安全储备”的范围，不是没有道理的（注：同样道理，不产白酒、只用葡萄（不用粮食）酿酒的国家，加工业需要的粮食就少。）。
不同国家对饲料的需求有很大的伸缩性。畜牧业相当于一个缓冲带——口粮匮乏会饿死人，但是畜产品供应减少不会造成如此严重的后果。家畜、家禽的种类比较多样，因此饲料也比“口粮”的种类多得多。饲料的来源非常广，解决饲料问题的难度也要小得多。动物的“食物”不局限于耕地上的产出物。人要把眼光放得远一些，多在整个国土（包括海洋）上做文章、寻出路。据我们看，主要的思路有二：
一是大力发展草业。与发达国家相比，我国的饲料结构是很不合理的。我国畜牧业的主要产品是猪肉和鸡等，奶牛业没有得到足够的发展，消耗粮食（包括豆饼）的畜牧业占了大头，草食动物没有得到重视，草也就无法利用。发展草食动物，逐步提高牛羊肉在肉类中的比重，特别是加速发展奶牛业对我国有特殊的重要性。过去几十年里，在“以粮为纲”思想的指导下，大面积垦荒，我国草原的破坏已经十分严重，对生态环境的影响十分严重，甚至导致大面积的荒漠化，损失远远超过收益。近几年来，我国实行“退耕还草”，鼓励适度发展畜牧业，已经取得一些积极效果。我国南方有几亿亩的草山草坡，温暖多雨，发展草食动物的潜力很大，那里精彩的文章还没有“开篇”。如果国家加强对南方荒山的治理，不但可以改善环境，缓解饲料粮短缺的问题，而且在很大程度上能够促进农民增收。
二是增加饲料进口。荷兰等发达国家进口的饲料中，有很大一部分是玉米、大豆、油脂饼粕，还有鱼粉、木薯等。很多发展中国家是这些饲料的主产地。我国应该把加强“南南合作”当作重要的国家战略，加强与广大发展中国家（特别是东南亚、非洲，以及部分南美洲国家）的经济联系，采取各种方式在那里进行投资，合作开发，扩大各类饲料进口的渠道，同时促进这些国家的农业发展和经济增长，以达到双赢的目标。
6.进口粮食就是“不能养活自己”吗？
在讨论粮食进口的时候，我们必须回答这样一个基本的问题：进口粮食就是“不能养活自己”吗？
除非人类倒退到自给自足的古代社会，现在，特别是在工业国，真正“靠自己种田”来养活自己的人越来越少了。工人用工业品（通过市场）同农民交换得到粮食等食品；同时，农民用粮食等食品（通过市场）去买各种工业品——这里不存在“谁养活谁”的问题。医生用自己的技术为病人服务获得报酬，然后用钱购买粮食和其他食品，等等，是不是“自己养活自己”呢？在现代社会，每个人从事自己最有效的工作，通过市场交换自己的劳动，是社会进步和文明的表现。一个人如此，一个国家何尝不是这样呢？假如某一年，美国进口了价值500亿美元的农产品，而人口是美国3.5倍的印度，进口的农产品只有30亿美元。能不能说印度比美国更好地养活了自己呢？1.27亿人口的日本某年进口了2800万吨粮食，印度是有几百万吨粮食的出口。能不能说印度“养活自己”的能力比日本更强呢？
粮食基本上都属于土地密集型产品。我国是人均耕地和淡水资源非常紧缺的国家，许多地区缺乏粮食生产的比较优势，在不同粮食品种的生产与进口、出口之间的选择上，应该考虑经济上是否有利、资源和生态环境方面是否具有合理性等问题。粮食不是生产得越多越好，粮食自给率也并非越高越好。随着综合国力的增强，我国粮食的进口应当有适度的增长。如何利用两种资源、两个市场来提高粮食安全水平，发挥我国的比较优势，适当调低粮食自给率、增加农民收入，都是值得重视的战略性问题。
各国之间进行粮食贸易本来是一种商业行为，做成买卖，要符合双方意愿并且互利互惠。贸易双方存在着互相依赖的关系。美国在粮食过剩、粮价低迷的时候（例如1998～1999年度），发愁的不是别人，恰恰是美国的农场主。如果哪个国家愿意购买美国的粮食，正好能够帮助这些农场主摆脱困境，免于破产。世界贸易组织（WTO）的产生就是为了促进世界贸易的自由化。总之，市场开放是大势所趋；互利贸易的结果是“双赢”。中国是主权国家，中国进口什么，出口什么，都是依据国家的利益，考虑自己的比较利益和自身的优势，不必理会别人的说三道四、指手画脚。
在当今世界，“粮食（谷物）自给率越高越好”已经是不合时宜的观念。中央已经明确提出：要“在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争”，要“注重发挥我国的比较优势”，“利用好国际国内两个市场、两种资源”（注：见《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（2004年9月19日）。）。实现稳定国家食物供给的目标，依靠国内生产相当于“单保险”，“自己生产为主加适当进口”则是“双保险”，有利于减少供给的波动性。如果能够利用我国巨额外汇中的一小部分来补充国家最稀缺的农业资源，应该是值得肯定的。因此，我国较大批量地进口谷物不但是必要的，而且是有积极意义的。从21世纪长远的可持续发展战略来看，就更是如此。
现在我国的经济是越来越全球化了。在我国石油的国际依存度逐年攀升的同时，我们理所当然应该让国际市场为我国的食物安全作些“贡献”。如果我国把粮食进口的规模确定在需求量的10％左右，人均消费的进口粮也只有20～30公斤而已。
7.我国应该有怎样的粮食进口战略？
刚才说到，我们的粮食进口战略最好“能够利用我国巨额外汇中的一小部分来补充国家最稀缺的资源”，现在做进一步的说明：
什么是我国最稀缺的农业资源呢？耕地和淡水。我国的人均耕地面积大约只有0.1公顷，大致是世界平均水平的2/5；如果以我国的人均耕地面积为“1”个单位，那么印度就是2.3，法国是4.2，美国是9.3，俄罗斯11.8，加拿大和澳大利亚分别是20.4和35.6！为了扩大播种面积，提高产量，我国农作物的复种指数平均达到1.5，而美国和欧盟大致都在0.88的水平上（农用地定期休耕）（注：厉为民：《21世纪初中国粮食安全的国际环境及粮食进口战略》，见农业部软科学委员会办公室：《粮食安全问题》343页，中国农业出版社，2001年11月。）。
更为稀缺的是淡水资源。根据世界资源研究所（WRI）2000年的报告，世界人均再生性水资源为7044立方米，我国仅有2201立方米，不到世界平均水平的1/3；我国还有一个特点：水的地域分布和季节分布都非常不均匀，北方地区人均淡水的占有量尤其少（注：据认为，我国北方地区人均仅为637立方米，见《真知灼见·透视中国农业2050》第376页。）。在主要的农业大国中，我国农业灌溉面积所占比重最大，一直处于“遥遥领先”的地位。我国农业用水量约占全国用水量的77％，大大高于主要发达国家的平均水平。靠大面积的灌溉，我国成为世界上谷物产量波动最小的国家：如果以世界整体为1，我国的波动指数只有1.07，而加拿大、美国、俄罗斯和澳大利亚等国土辽阔的国家，分别达到了3.26、4.46、6.56和9.33（均为1993～2002年）（注：顺便强调一下：认为我国农业产量“波动很大”的说法是站不住脚的。）。但是，许多地方过度抽取地下水，不利于农业的可持续发展。假若我国北方是丰水地区，黄河就不会断流了，大面积的荒漠就变成绿洲了，农用地也就大大增加了，农业生态环境就不是现在这个状态了。从这个意义上说，我国正因为缺水，才产生了人均耕地短缺的大问题。这个基本国情将长期限制我国的粮食生产。
许多资源是可以贸易的，但是有几种资源是不可贸易的——首先是土地，灌溉用水也几乎是“非贸易品”。现在许多战争都是因争夺土地和淡水资源而引起的（如中东）。
进口粮食相当于间接地进口土地、淡水等资源，可以缓解国内这两种紧缺资源的利用强度，有利于改善农业生态环境，为农业的可持续发展创造条件。我国当前的生态安全已经很不乐观，如果把过多的资源投入粮食生产，过分追求“高度自给”，不但无助于解决农民增收缓慢的问题，而且必将带来环境更严重的破坏，最终遭受损失的还是中国自己。
只要不发生大规模的战争，在我国财力（包括外汇储备）不断增长的情况下，粮食进口多一些，利大于弊，有利于我国本土的资源保护和下世纪的持续发展。被迫开放不如有准备的主动的开放。与其危机临头之时采取补救和妥协的办法，不如从长计议，防范于未然。采取积极的进口战略，发挥自己的比较优势，主动调整农业结构来迎接挑战。无论是发展粮食生产，还是进口粮食，我们的目的都是一个：确保国家粮食安全。立足国内，基本自给，适度进口，促进交换（注：引自胡鞍钢、陈锡康：《21世纪中国粮食与农业发展战略的基本选择》，1997年。），应该成为我国21世纪粮食安全的基本战略。
为了减少粮食进口的风险，降低进口成本，我们要采取巧妙的进口策略，尽量使粮食进口的风险小些，成本低些，效益大些。现提出以下几条：
（1）粮食的进口量应当逐步地、平缓地增加。中国是一个大国，如果大量而迅速地增加粮食进口，会急剧抬高世界粮食市场的价格。但如果进口量是在许多年里逐步地上升的，就会对粮食出口国的农场主以持久的、足够的刺激，国际市场上的贸易量将随之增加，价格就会相对平稳，不至于伤害需要进口粮食的其他发展中国家。
（2）努力使世界粮食市场成为买方市场。全球粮食供应量的不断增加是世界粮食市场向买方市场转变的必要条件。要做到这一点，前提是我们要正视“人多地少”的国情，准确定位，即把自己定位成“粮食净进口国”（注：这可以与石油贸易做个比较。我国曾经出口石油，现在已经成为石油的进口大国。我国人多地少的国情决定了粮食生产缺乏比较优势，这样定位是实事求是的。），成为世界粮食市场稳定的买主。要在适当的时候，让主要的粮食出口国大致了解中国将进口多少万吨谷物。我们要公开自己的进口意图，向世界市场发出明确的信号。不这样做，就无法刺激所有的粮食出口国竞相增产粮食，早日挤进中国市场。粮食产量一旦被刺激起来，出口国的粮食生产是不可能“同步收缩”的。世界粮食供应充足了，其价格的稳定性就随着增加。所以，公开宣布“中国要增加粮食进口”将增强出口国对中国市场的信心，不但不会增加进口的风险，反而可以减少风险。
（3）粮食进口量应当足够大。人们也许认为粮食“少进口保险”，我们的意见正相反，应当使进口量达到“足够大”。在世界粮食市场转向买方市场之后，进口量的大小关系到对世界粮食市场影响力的大小。在卖方市场条件下，世界粮价受到美国等出口大国粮食丰歉的影响；反之，在买方市场里，世界粮价将受进口大国进口行为的影响。一个粮食进口国，如果它只有几十万吨、一二百万吨，在世界市场上的地位无足轻重，难以对出口国施加大的影响力。在21世纪中叶，当我国跃入世界经济大国之林时，应当在世界粮食市场上拥有相当大的影响力（“操纵力”）。那时，我国的粮食安全就将进一步得到加强。
（4）实现贸易伙伴的多元化。我们要充分利用出口国之间的竞争，发展同所有粮食出口国的友好关系，即要“投资于友谊”。要开展积极的“粮食外交”，与加拿大、澳大利亚、阿根廷以及某些独联体国家签定长期的粮食（主要是小麦和玉米）进口协议，建立他们对中国市场的信心。粮食出口国之间的存在利益矛盾。要让那些向中国出口粮食的国家（特别是美国）看到在中国巨大的商业利益，让各国明白：它与其他粮食出口国存在着竞争关系；任何一个国家若退让出来，出现的空白会迅速地被第三国所填补。谁同中国作对，谁就会失去中国大宗的粮食订货合同。那时候，美国等国的农场主们会形成一个有利于中国的利益集团，他们会为自己在中国的巨大利益向政府（或国会）施加压力。
（5）增加中长期贸易合同的比例。减少短期的投机行为，增加贸易的透明度，有利于改善国际商誉。中长期的进口合同有利于减少风险。20世纪80年代初，即使美国对原苏联实施“粮食禁运”时，还是履行了已有的贸易合同。我们自己的经验表明，临时性的调剂，“随行就市”，并不能获取更多的商业利益。被动的行为无法影响市场价格，反而受市场的摆布，在确实需要增加粮食进口时，就不得不付出高昂的价格。
8.我国增加粮食进口，世界粮价就会猛涨吗？
粮食价格走势是粮食供求状况变化的轨迹。粮食作为一种较特殊的商品，几乎在每个国家，粮食市场都受政府或多或少的干预，因为任何一个政府都希望保持国内价格的稳定。但是，在世界粮食市场上，任何一国政府的控制作用都是有限的。实际上，世界粮食市场十分接近于经济学所说的“完全竞争市场”。在世界市场上，生产国对粮价的反应是相当灵敏的。就从20世纪70年代以来的历史看，每次较大幅度的粮食涨价，接着都有生产量的较大提高，随后就是价格的相对稳定甚至下降。观察世界粮食价格变动的长期趋势，我们发现，世界范围的粮价波动竟然比许多国家都小（如前所说，每个国家的政府都在力图维持国内市场价格的稳定）。对此情形，很多人可能是未曾料想到的。世界银行的分析报告表明，从70年代世界性的粮食危机以来，粮价并没有如某些人曾经预言的那样会“无休止地直线上升”，而是相对平稳的（注：从世界粮食危机后的1973年到1999年的27年里，每吨小麦的平均价格基本上都在112美元（1987年）到168美元（1980年）之间波动，其间只有一个低谷（96美元，1977年）和一个高峰（207美元，1996年）属于例外。资料来源：World Bank：Price Prospects for Major Primary Commodities，1990—2005.Vol.II（1993）.）。
在一个国家内，没有哪个政府会追求粮食供需的绝对平衡，因为这个代价是极其巨大的。在世界范围内，更不会有哪个政府去这样做。由于世界市场十分接近于“完全竞争市场”，在粮食供大于求时，粮价趋于下降，价格下跌使生产无利可图，致使产量逐步回落。但是，产量不会无限萎缩；产量下降到某一个点，粮食的需求将超过供给。粮食供不应求就将驱动粮价上升，但粮价也不会无休止地上升。较高的价格促使生产者竞相扩大生产能力（价格信号对生产者“有利”），同时促使消费者约束消费或采用替代品（价格信号对消费者“不利”）。由于这二者的共同作用，每一次粮食的短缺都促使各国调整生产结构，引起科学技术（增产技术和节约技术）的改进，推动各国农业生产率的提高，促使粮食消费合理化，结果是重新达到供需的大体平衡，粮价逐步回落。在世界贸易更加趋向于自由化的今天，就更是如此。
世界粮食价格的长期趋势是比较平稳的，因为世界所有国家同时遭受大灾的概率几乎为零。一些国家的歉收往往被另一些国家的丰收所弥补。作为一个整体，世界粮食产量的波动小于任何单一国家的产量波动。在一般的情况下，人们首先关心的是短期内世界粮价的较大波动。导致这种波动的基本原因是供求的短期（或局部）失衡，人为因素则起着推波助澜的作用。在影响世界粮食价格的因素方面，我们看到有以下特点：
（1）世界粮食生产和运销是一个连续的过程，北半球和南半球的生产季节正好是连接的。在当今世界，粮食的主要出口国集中在北半球，其粮食的丰歉状况对于世界粮食价格的影响较大；南半球的粮食产量比较小，其丰歉状况对整个世界的影响力相对地也较弱。
（2）迄今为止，世界的粮食市场总体上是卖方市场。世界的粮食价格主要受粮食出口国（特别是出口大国）的影响。粮食出口国的数量较少，它们可供出口的数量也受天气的很大影响。因此，世界粮食市场容易受经济发达的粮食出口大国所操纵。但是，在粮食过剩的年份，也出现过买方市场。
（3）然而，粮食贸易毕竟是一种商业行为，并且多数情况下是买卖双方互利的。粮食的特点是消费弹性小，体积大，易损耗，运输和储藏的费用较大。出口国粮库爆满，对它来说也决不是什么好事。若出现买方市场，主动权反而掌握在进口国手里。
（4）世界粮食市场上也存在商业投机。由于这种投机性，正常的价格波动（即仅仅由于供给量的变化而引起的价格波动）往往会被放大许多。假若某国家在世界粮食市场上的进口或出口的行为是不可预测的或“不透明”的，其投机性的买卖就会助长世界粮价的大幅度波动。突然的大量抛售会使粮价迅速跌落，突然的大量购买则会导致粮价的猛涨。但是，这种投机是一种风险很高的“博弈”，得利的概率不大，反而容易损害自身的商业信誉。
从20世纪70年代初世界性粮食危机到20世纪末，世界的人口从40亿增加到近60亿，世界粮价的变化时起时伏，但总的说来属于正常的范围，并未出现无节制的上涨。世界银行指出，“世界粮食价格相对于总消费品价格而言，在历史上总是长期地下降”。价格的平稳反映着粮食供需的平衡。我们必须强调的是：这里所说的“供需平衡”，指的是供给与“有效需求”的平衡。
总之，从长远来看，只要不发生大范围的战争或主要出口国同时遭遇特大灾害，世界粮价的总趋势仍将是平稳或有所下降。这里有许多原因，其基本原因有二：一是世界范围内不以人们意志为转移的市场机制，二是各国农业劳动生产率的不断提高。任何一个国家（即使是美国那样的超级大国）要干预这个市场，都承担不起这笔费用。
“冷战”结束以来，美国等粮食主要出口国已经感到所谓“粮食武器”难以奏效。在WTO推动贸易自由化的大环境里，“粮食禁运”的牌越来越难打了——不但从人道主义的角度来看是很不得人心，而且禁运本身的成本也极其高昂。美国对前苏联搞“粮食禁运”，自己吃了哑巴亏，草草收场了。在中国国力迅速增长、中国市场充满商机的年代，向中国示好的国家越来越多。如果谁敢对中国搞“粮食禁运”，将必然以惨败告终。
9.国际市场粮食贸易量就是2亿吨吗？
有人说，中国增加粮食进口固然是件好事，但是世界上可供出口的粮食只有2亿吨左右，你增加粮食进口，不会抬高世界粮价吗？
我们的回答是：不要用静态的、不变的思维方式来看待世界粮食贸易的动态变化。只要看一下历史，就可以打消这个疑问了。
我们要再一次强调：世界市场上粮食的供应量，完全是由“有效需求”来决定的——现在之所以有2.5亿吨上下的贸易量，恰恰是因为有2.5亿吨上下的“有效需求”，而这种需求决定着生产：既不太少，也不过多。
国际贸易只承认“有效需求”。假设一个非洲国家缺少10万吨粮食，但是他们没有购买力，世界哪一个粮食供应商也不会“照顾”他们，哪怕向他们无偿提供10吨的粮食！几十年前，世界上只有1亿吨的需求量，因此世界市场上只提供了1亿吨，而决不可能出现目前2.5亿吨这样的局面。回头看一下：1936年，全世界的谷物总产量才5.5亿吨；那时候谁能够想象：在21世纪初的某一年，世界谷物贸易量会达到2.8亿吨呢？以此推论，今天谁敢断言：到2050年，世界谷物贸易量会达到几亿吨呢？
完全可以预言，在十几年（或几十年）以后，只要全世界谷物进口国的购买力上升到3亿吨，那么，那时候谷物出口量也会达到3亿吨。这将是一个多年的逐步“磨合”、逐步适应的过程。在一段时间内，世界粮食供应会比较紧，于是粮食价格将上升。由于粮食上升有利于粮食的出口国，粮农有利可图，多年休耕的土地将逐步恢复生产；农学家们受到激励，将会培育出更高产的品种来提高单产；工程技术人员会开发出许多新技术，使粮食从收获、储藏、加工等各环节的损失大幅度下降……同时，由于粮食价格在上升，进口国也在设法研究节约（或替代）粮食的技术，人们的消费行为和食物结构也更加理性。于是，世界粮食市场一定会在3亿吨的水平上达到新的均衡（注：关于世界不同地区增产粮食的巨大潜力，可参考作者在《粮食安全问题》一书中的分析（341～346页）。）。总之，世界是最“市场化”的，没有任何一个国家、任何一只“看得见的手”有能力去操纵它、“调控”它。
10.“粮食安全”，政府应该做什么？
根据FAO最初的《约定》，粮食安全的定义是“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。”（注：见厉为民等：《世界粮食安全概论》第6页，中国人民大学出版社，1988年3月。）后来，这个定义有过一些修改，强调了减少贫困的重要性，要使任何人能够“买得到、买得起”所需要的食品。
（1）保障食物安全不仅仅是“生产多少粮食”的问题，因此要求有一个高效、廉洁的政府。举例来说，全国是个丰收年，但是某山区的老百姓受了灾，正在挨饿，能不能及时得到粮食援助呢？信息不畅、运输条件差、政府不作为或甚至瞒报灾情、侵吞救灾物资等等，都可以引起局部的“粮食不安全”。国家还要重视解决好微观层面上（家庭）的粮食安全问题，帮助弱势群体得到充足的食物，使他们能够分享国家经济社会发展的成果，以体现社会公平。粮食安全还有一个成本（代价）的问题，而这有赖于国家行政部门效能的提高。国际经验表明：各国保障粮食安全的效能，取决于政府各部门的协同能力及其综合效率。前面曾经提到，在原苏联，人均谷物占有量达到730多公斤还闹“食物短缺”，就是这个原因。在国际舞台上，我国政府应该开展积极的“粮食外交”，利用联合国等国际机构，团结广大发展中国家，增强世界粮食安全的能力。为了确保“获得食物”这个基本人权不受侵犯，为粮食贸易开辟安全通道，必须反对某些发达国家动辄以粮食为“武器”搞粮食禁运，争取通过一个《禁止“粮食禁运”国际公约》。
（2）保障食物安全不是农民的事，而是国家（各级政府）的责任，要有一个为人民服务的政府。国家的目标与单个农民的目标不是永远一致的。就粮食价格来说，国家希望价格稳定，而农民希望价格上涨。在缺粮的年份，农民说不定能够增加收入。本来，农民应该从粮食生产中得到好处，获得利润。一些地区的人均耕地面积太小，农民就不愿意种粮。政府应该制定有利于农业发展的政策，鼓励粮食生产有优势的地区增加粮食生产，但不能强迫农民生产粮食。农民有按照市场规律选择种什么的自主权。如果粮食减产了，政府首先要做的事是检查一下政策是不是出了问题。
要让每家每户方便地买到粮食（这里的“粮食”泛指各种食品，包括经过加工的动植物产品），可不是一件简单的事。一个高效的粮食安全体系，能够对任何缺粮地区做出快速的反应，稳定市场，平抑价格大幅度波动，从而切实保护居民的利益。所以，增强政府的行政能力、提高工作效率是十分重要的。
从增强国家粮食安全能力的角度来看，就可以看出我国农业部现在的机构设置和与其他各部委的职能分工等方面，还存在着计划经济时代的影子，人为割裂了“从田间到餐桌”的食物产业链条。我们可以就供应链的主要环节作一简要的分析：
在目前的体制下，除了劳动力、土地是农民的以外，种子、机械、化肥、农药等都要经“农口”以外的销售部门提供，并且在此之前要由国家发展改革委安排，其中一部分还要由外贸系统进口后再通过商业渠道向农村销售。
这种部门的分工，使各部门之间需要反复协商、沟通，求得配合。仅以2003年的“农资打假”工作为例，农业部须会同公安部、国家工商总局、国家质检总局、全国供销合作总社及各地有关部门来进行，这不能不使“打假”的成本大大上升，也等于增加了国家粮食安全的成本。
再往更大的方面看，国土资源部负责土地资源的利用规划、耕地保护及地政管理等；水利部负责农田水利、供水、节水工作，指导农田水利基本建设工作；国家林业局负责农业生态林和水土保持林的建设与管理。重要农产品、农业生产资料的分配计划、储备计划及生产资料市场的发展，商品粮和农产品出口基地的建设和管理等由国家发展和改革委员会负责。在农业投资方面，立项权在国家发改委，经费下拨权又在财政部。财政部的“农业综合开发办公室”负责大型农业综合开发项目的规划与实施。科技部负责制定促进农村科技发展的战略、方针、政策，协调农业科技攻关、星火计划实施，指导农村重大支柱产业的科技示范等。对比美国，这些在我国需要反复“协调”的环节，都是由一个部门统一承担的，不但有利于节省开支、提高政府效率，更重要的是有利于正确决策。
我国农产品的收购有复杂的分工。就粮食来说，它的生产与销、储、用是“各管各”的。国家粮食局的主要职责是：研究提出全国粮食宏观调控、总量平衡以及粮食流通的中长期规划、进出口计划和收储、动用中央储备粮的建议；拟定全国粮食流通体制改革方案，并组织实施；编制全国粮食流通及仓储、加工设施的建设计划；提出粮食定购价格以及收购保护价；制定粮食储存、运输的技术规范；指导全国粮食流通的行业管理和全行业的教育培训；指导并推动全行业的技术改造和新技术推广；负责全行业的对外交流与合作；承担行业统计工作；研究提出中央储备粮的规模、总体布局和收购、销售、进出口计划，并负责督促实施；监督检查中央储备粮的库存、质量和安全等。（注：见国家粮食局网站（http：//www.grain.gov.cn/GjLSj.htm 2005.3）。）
农产品在国内市场的流通，原来由商业部系统管，后来归国家经贸委管，现在归商务部管。农产品的深加工和食品行业的规划、政策和标准的管理工作由国家发展改革委或商务部负责。农产品的进出口工作（包括拟订进出口配额、关税配额等）则由商务部负责。搞外贸的一些人员不太懂农业的行情，在国际市场粮价较低时（这意味着世界粮食供应充足），即使我国粮食大丰收也大量进口，以致国内粮仓爆满，粮价低迷，粮农遭受损失；在国际市场粮价上升时（表明世界粮食供应偏紧），外贸人员觉得出口粮食有利可图（从一个行业孤立来看可能如此）而增加出口，如恰逢国内粮食收成也较差，就必然会扰乱国内市场，不利于国家的粮食产需平衡（注：1994年我国粮食产量下降，却有126万吨大米的净出口；第二年粮食丰收，我国的粮食却净进口（大米、小麦总计达1313万吨）。由于1995年我国粮食的进口量空前之大，引起世界上“谁来养活中国”的争论。数据来源：中国对外经济贸易年鉴1996/1997；中国经济出版社，第591～650页。）。
总之，产业链人为割裂，农业产前、产中、产后各个环节严重脱节，管理职能分散的体制安排和管理方式已经不能适应我国农业发展新阶段和农业产业化经营的需要，不利于国家粮食安全的大局。
从经济分析的角度看，作为“看得见的手”，政府机构也是一种“资源”。可以把农业部当作发展农业或保障国家粮食安全的一种“投入品”。它与其他资源有某种相似之处：肥沃的土地、优良的种子、先进的技术等可以使农业丰收；政府如果能够“生产”出好的政策，在不改变其他投入的条件下也可以使农业增产。世界银行指出：经济的健康发展离不开一个“良好的政府”，同时社会还应该要有产生良好政府的机制。“如果没有有效的政府，经济的社会的和可持续的发展是不可能的。”（注：世界银行《变革世界中的政府》第15页、《建立市场体制》第6页（《世界发展报告》1997年、2002年）。）。
农业部的工作范围不仅包括了农、林、牧、渔各业，而且还包括科研教育、技术推广、动植物保护等许多领域。农业部的职能不限于为农业生产和农民服务，其职能还包括自然资源的保护和利用、水土保持、农产品加工、食品安全和质量监督检测、农民合作组织和农村发展、运销和储备、营养健康、海外市场开发等环节，将农业的产前、产中和产后诸环节有机的连接起来，从而保证了整个农业产业链的协调，大大提高了农业管理体制的运行效率。
总之，要使“粮食安全”有更好的保障，要更好地解决“三农”问题，都需要体制上的创新。应该加快国家体制改革的步伐，对农业行政机构和职能进行合理的调整，进一步提高政府的效率，更好地为我国农业发展服务，为我国亿万农民致富提供更好的制度环境和政策环境。
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