摘要：“村改居”为适应城市建设和发展的要求，将城市周边地区的农村社区成建制地转为城镇社区，将居民的农业户籍成建制改为非农户籍，这一路径可以使城镇化得以快速推进。本文对现阶段“村改居”的有关学术研究作一个简要的总结和梳理，以便从多个角度了解“村改居”的内涵、实施形式以及面临的问题。以期对各地推进“村改居”起到一定借鉴意义。
关键词：城镇化；村改居；理论研究
大量研究表明，城市化水平与经济增长之间存在显著的正相关关系。因此，中国要想保持经济的持续快速发展与工业化目标的实现，必须进一步加快城市化进程，而“村改居”正是中国推进城镇化进程的重要途径，也是中国城镇化进程中特有的现象，相关研究主要集中在国内。
一、关于“村改居”的内涵研究
严格来讲，“村改居”（或称“农转居”）既不是一个法律概念，也不是一个理论概念，它只是一种社会活动的形象描述。高灵芝、胡旭昌(2005)认为“村改居”是指原村民委员会辖区(既是自然村又是行政村的地域范围)成建制转为居民委员会辖区。万夏、海平(2005)和杨贵华(2012)将“村改居”定义为，为适应城市建设和发展要求，地方政府在城市的周边地区或小城镇，成建制地实施“农转非”，即将居民的农业户籍成建制改为非农业户籍，将“村民委员会”这一农村基层群众自治组织改为城市性质的“社区居民委员会”。朱敏青(2006)认为“村改居”是农村政治经济文化发展到一定程度，经济结构、村民就业方式和文化生活需求等发展到城镇水平的条件下，进行由农村管理模式过渡到城镇社区的改革。
从上述研究可以看出，“村改居”转制有两个明显变化：一是村民委员会转变为城市或城镇居民委员会；二是农民户口由农业户口转变城市或城镇居民户口。而魏联辉、罗惠兰(2004)认为除了这两个变化外，农民集体所有的土地无偿转为国有(包括农用地)土地；经营收入从农村集体经营收入免税变为企业经营收入并按八级累进照章纳税。“村改居”之后社区管理的概念也被随之引入--即“村改居”社区，这种社区不同于农村社区和城镇或城市社区，它具有自身的一些特点。梁慧、王琳(2008)、潘明(2010)、陈祥、江绿荣（2014）认为中国“村改居”社区居委会是伴随着城市化进程而出现的，它是有别于村委
会和城市居委会的一种新型居委会，具有过渡性、模糊性重塑性和环境复杂性。
二、“村改居”的实施路径研究
“村改居”的实施可以概括为两种形式：外源式和内生式。
外源式“村改居”是从推动“村改居”的发展动力机制着手，主要指“村改居”是在政府主导下、具有运动化形式的，进行由农村管理模式到城镇社区的改革。虽然农村自身的政治经济文化发展具有一定的基础，是“村改居”的动力之一，城市扩张对村庄产生的拉力是“村改居”的主要动力，但政府是推动“村改居”的主要力量，而对于村而言是一个被动城市化的过程。目前国内大部分“村改居”的实施和推动都是外源式的。
与外源式“村改居”相对应的概念是内生式“村改居”，它是指农村政治经济文化发展到一定程度，经济结构、村民就业方式和文化生活需要等发展到城镇水平的条件下，由农村管理模式自然过渡到城镇社区管理模式。对于内生式“村改居”的农村而言，尽管各级政府支持是农村“村改居”的动力之一，但农村自身的经济社会发展程度则是农村进行“村改居”的主要动力，农村内部各方面发育程度是决定“村改居”进程的主要因素，农民的呼声是推动“村改居”的直接原因，这是一个缓慢而且有步骤的自然推进过程。
很显然，外源式“村改居”更符合制度变迁理论里面的“强制性制度变迁”理论，而内生式“村改居”更符合“诱致性制度变迁”理论。
目前比较有代表性的“村改居”实施模式有：（一）政经分离的南海模式，机构设置为“五马并驾”，党支部、居委会、经联社、社区政务服务中心与财务管理中心。（二）政经合一的东莞模式：“一套班子，四块牌子”，即党支部、居委会、经联社、政务中心，职务具体任用上实行交叉任职；（三）制定“预留地制度”，培育非农实体型的广州天河模式。（四）保障型松江模式：在保留集体经济组织的同时，为村民办社会保险。（五）以股份制综合配套改为为特征的槐荫模式：将集体资产做了量化，分别按照一定比例分给全体村民。
三、“村改居”的面临问题研究
从已有研究来看，国内关于“村改居”所面临的问题研究主要集中在两个层面：一是关于“村改居”后集体资产和集体经济组织方面的研究；二是关于社区治理和社区建设方面的研究。
（1）关于农村集体资产和集体经济组织方面的研究
近些年来，由于城镇化的快速推进，城镇规模不断扩大，空间急剧扩张，对土地的需求大大增加，导致土地价格不断上涨，近郊尤其是城乡结合部的农村集体土地被不断征用。近郊农村或依靠土地增值大力发展房地产、物业等，或因征地而获取巨额的征地补偿费，积累了丰厚的村集体资产。“村改居”转制之后这些集体如何处置和管理已引起了学者们的关注。
郑凤田、赵淑芳（2005）研究认为“村改居”过程中农村集体资产处置诸多问题，如改制透明度不够、清产核资的过程不规范、集体资产难以公平合理量化等。潘明（2010）对上海市金山区的调查发现“村改居”后集体资产的处置，存在法律及相关政策的滞后、村民与村集体资产的关系难以厘清，村集体资产管理存在主体虚化和实际资产虚化等问题，这些问题已经影响到村民民主自治的发展、村民的利益、集体资产保护、城镇化的进程与质量。
在“村改居”转制过程中，一个共同点就是地方政府明文规定把“农民集体所有的土地转为国有土地”，“因城镇建设需要收回转制土地的使用权，按有关规定办理相应手续后给予合理补偿”。但这一政策举措的法律依据不足（魏联辉、罗惠兰，2004；万厦、海平，2005）。国家《宪法》和《土地管理法》明确规定“中国土地分属于全民所有制和劳动群众集体所有制”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。所以，法律规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，并没有法律规定可以通过改变农民身份和农村集体经济组织的性质就可以改变土地所有权属（张宏东，2008）。
另外，“村改居”转制后集体经济组织经营和管理问题也是学者们关注的一个重要问题。王春生（2007）和王权典、江惠生（2008）结合广东珠三角实例，对“村改居”中农村集体资产改制的问题进行了研究。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆结论认为：“村改居”转制后集体经济组织面临改革目标定位模糊，法律地位不明确，管理体制不顺，负担沉重；相对封闭僵化的组织体制与运行机制距离现代企业制度要求差距甚远；“村改居”转制相配套的改革政策措施不到位，弱化了社区集体经济组织的生产经营职能。城镇化是促进城乡统筹发展、破解“三农”问题的关键步骤，但同时也是一个复杂的利益协调与资源整合配置过程，需要付出巨大的改革成本。从广东珠三角的实际情况来看，“村改居”的改革成本大部分都由村集体自己承担，这种改革被人们形象地称为“自费改革”。而这种“自费改革”导致农村集体经济组织负担重（陈暹秋、邹泉华，2004）。杜国明（2011）也认为“村改居”后农村集体经济组织不仅面临税费负担沉重，而且农村集体经济组织的治理结构、运行机制与现代企业制度相距甚远，从而导致经营困境和资产大量流失。杜家元（2015）以广州市村改居的现状为例，提出集体经济组织产权制度改革“公司化”转型困难等问题。
（2）关于社区治理和社区建设方面的研究
过渡性是“村改居”社区的一个基本特征，即属于农村社区向城市社区转变的过渡形式（梁慧、王琳，2008；宋祥秀，2012）。从全国各地实际情况来看，这种社区普遍存在观念的相对滞后性、经济的相对独立性，依然具有明显的村民自治特性、社区自治管理的复杂性、社区职能行政化（万雪芬，2007；黄立敏，2009；杨贵华，2012）。这种新社区中，因生存空间转换、生计模式改变、规则意识重建以及治理资源缺失等因素的困扰，使社区治理面临困境。
“村改居”采取何种社区治理模式（“居民自治”或“村民自治”）是学者们探讨的焦点。万雪芬（2007）对杭州市西湖区实地调查后认为，在当前农村草根民主更为活跃的背景之下，在“村改居”社区的自治中可以借鉴行政村自治模式和城市社区自治模式的两者之长。结合“村改居”社区的特点，既保留和利用已经相对成熟和健全的村民自治中一些自治方式，同时也积极学习社区自治中的一些成功范例，如强化服务功能、引入社区文化建设等等，从而推动“村改居”社区自治的健康发展。江碧红、苏保忠（2007）认为“村改居”社区治理不能继续用村委会的理念去治理“村改居”地区，也不能直接套用城市居委会的运行模式。“村改居”社区居委会需要结合自身实际，在村委会和城市社区居委会之间寻求一个平衡点，借鉴村委会治理中的优势，规避现阶段城市居委会存在的不足和缺陷，走出一条适合并能促进本地区社会和经济发展的治理新路。黄立敏（2009）和丁煌、黄立敏（2010）则以深圳市宝安区为例，从社会资本角度对“村改居”社区治理进行分析之后得出：“村改居”社区治理应该要重视原有“熟人社会”所积淀的社会资本。
社区治理是社区建设的重要部分，学者们除了对此进行研究外，也有一些学者对社区建设的其他方面也进行了研究。牛君(2010)认为“村改居”社区建设内容应该是多个方面的，包括社区管理体制、集体资产、社区服务体系、社区工作者素质、社区政策法规等。不少学者（修彩波、郑晓迪，2012；蒋福明、周晓阳，2012；蒋福明，2012）对“村改居”社区文化建设进行研究，他们认为“村改居”社区的文化应包括：物质文化、精神文化、制度文化和行为文化，并提出了搭建社区文化平台、完善社区物质文化设施、尊重居民主体地位、完善社区管理制度等加强“村改居”社区文化建设的路径。吴晓燕（2011）对成都市龙华社区的“新市民教育工程”的调查研究认为，文化认同是社区认同的核心所在，文化建设是社区建设的关键部分，因此强调社区文化建设的重要性，提出通过文化建设走向社区认同。
结语：
从国内关于“村改居”的研究来看，大部分研究都将注意力集中在了村集体资产处置与管理以及社区建设与管理方面，而其他方面的研究较为少见。从全国各地“村改居”情况来看，各地政府对推动这一工程的动力十足。政府通过对社区居委会的实际控制来实现社区资源（集体资产）的调整和配置，从中获取自身的利益，而且这种利益冠以“村改居”这一工程的头衔，显得更为“合理”。因此，学者们将注意力集中在村集体资产的处置和管理方面是符合逻辑的，同时引入国外理论与经验来推进“村改居”社区的治理与建设，对于加快农民市民化进程有重要作用。
从出发点来，政府推动“村改居”为了加快地区城镇化发展来拉动地方经济发展以及推进农民市民化的进程，出发点无疑是好的。但农民户口的转变并不仅仅体现在户籍身份上面，而且也体现在职业转变、社会保障享受、公共服务等方面，这些各项保障能否得以实现是决定“村改居”工程是否能够最终取得成功的关键因素。
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论文作者:冯凤美
论文发表刊物:《知识-力量》2019年10月41期
论文发表时间:2019/9/11
标签：社区论文; 农村论文; 集体经济论文; 资产论文; 集体论文; 组织论文; 进程论文; 《知识-力量》2019年10月41期论文;