完善人大代表代表性的探讨，本文主要内容关键词为：人大代表论文,代表性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在奉行民主制度的国度里，采用代议制民主来代替直接民主本属无奈之举。所谓民主，就是人民当家作主，其言下之意，当然是由人民的全体来管理国家事务，直接民主事属当然。然而，人们发现，直接民主只能在人数较少的人群中实行，对于规模远远超过小城邦的国家来讲，其人口数量之多、管理事务之繁杂都非直接民主所能胜任。因此，只能通过在人民中选举出代表，通过会议制度，代表人民管理国家事务。这样，从人民的直接管理到人民通过代表的管理，直接民主就转变为间接民主，代议制民主就应运而生，成为民主国家普遍采行的基本政治制度。
按照上述代议制产生的原因来看，代议制能够体现民主制度的机制全系于代表能够代表人民这一基本要求上。假如代表的代表性不足，也即这些人民的代表不能代表民意，或者只能代表部分民意，或者尽管代表民意但却不代表人民管理国家事务，那么代议制所表现出来的民主管理与真正的民主所提出的要求就存在着差异甚至悖反。
一、对人大代表背离人民意志的担忧
从资产阶级革命以来，对代议制背离民主的担心就一直萦绕在民主制度鼓吹者们的心头。卢梭发现的社会公约中包含了直接民主的意思。“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。”（注：卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第24～25、26、128、23页。）人民全体是主权者，“即对于个人，他就是主权者的一个成员；而对于主权者，他就是国家的一个成员。”（注：卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第24～25、26、128、23页。）对于选举议员或代表，在他看来并非是好事，因为“不管怎么样，只要一个民族举出了自己的代表，他们就不再是自由的了；他们就不复存在了。”（注：卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第24～25、26、128、23页。）卢梭所推崇的国家制度是小城邦的直接民主（注：卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第24～25、26、128、23页。）。
孟德斯鸠发现的万古不易的经验是“一切有权力的人都容易滥用权力”（注：孟德斯鸠著：《论法的精神》，商务印书馆1963年版，第154页。）。按照这个道理推论，人大代表一从人民那里获得了权力，也将使用权力一直到遇有界限的地方才休止。美国人按照孟德斯鸠的理论设计了美国的基本制度。对代表人民的众议院，联邦党人做了非常仔细的研究（注：共有7篇文章是直接关于众议院的。内容涉及经常选举的意义，各州众议员的分配比例，众议院的大小规模，众议员忠诚的保证等问题。参见《联邦党人文集》，商务印书馆1963年版，第52～58章，第269、286、272页。）。其中大部分论点都直接涉及议员（人大代表）与人民的关系。例如，他们认为，选举间隔时间短（两年）要比间隔时间长（七年）好，其理由是“经常的选举，无疑是有效地获得这种依赖和同情的惟一方针”。（注：共有7篇文章是直接关于众议院的。内容涉及经常选举的意义，各州众议员的分配比例，众议院的大小规模，众议员忠诚的保证等问题。参见《联邦党人文集》，商务印书馆1963年版，第52～58章，第269、286、272页。）他们认为，“众议员应该熟悉选民的利益和情况，是一条正确而重要的原则。”（注：共有7篇文章是直接关于众议院的。内容涉及经常选举的意义，各州众议员的分配比例，众议院的大小规模，众议员忠诚的保证等问题。参见《联邦党人文集》，商务印书馆1963年版，第52～58章，第269、286、272页。）他们对众议院议员人数的反复论证，也旨在保证议员能真实地反映社会需求和人民愿望。
马克思在《法兰西内战》中，第一次全面而具体地表述了他对理想社会制度的设想。其中一个重要方面就是防止公职人员由社会公仆变成社会主人。通过议行合一以及给付一切公职人员以相当于工人工资的报酬等办法，保证人民选出来的代表成为服务于组织在公社里的人民的勤务员，正如工人和管理人员服务于雇主一样（注：参见《法兰西内战》一文，载于《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1956年版。）。列宁在指出立宪民主党人虚伪的民主的同时也指出，“民主是多数人的统治。只有普遍、直接、平等的选举才可以说是民主的选举。只有根据普选制，由全体居民选出的委员会才是民主的委员会。”（注：参见《列宁全集》第22卷，人民出版社1990年版，第53页。）在革命成功建立社会主义政权后，列宁又指出，罢免权是真正民主制的基本原则，是“真正的监督权”，而要求实行人民的罢免权。他认为，任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关（注：参见《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年10月版，第102～106页。）。
事实上，理论上对代议制背离民主的担忧并非源于空想。人类历史上，代议制演变成僭主政体甚至沦为专制统治工具的情况屡见不鲜。在《理想国》一书中，苏格拉底早就给我们描绘了民主政治是如何一步一步地被人民选出的领袖转变为僭主政体，将极端的自由变为极端的奴役的（注：参见柏拉图著《理想国》第8章有关内容，商务印书馆1986年版。）。因此，从民主的初衷来看，任何一种代议制民主都首先要求强化人民代表的代表性，这实在是每个实行民主政治的国家始终不可忽略的重要问题。
二、完善人大代表代表性的现实意义
中国在改革开放以后，社会环境发生了翻天覆地的变化。市场经济取代计划经济，使庞大的中国社会日益呈现出多元化的趋向。与主流立场不尽相同的利益、观念、价值、道德逐渐获得应有的地位。改革开放的不断深化和社会经济的急剧变迁，使中国的社会阶层结构发生了深刻变化。中国社会阶层结构已不再是简单的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，中间阶层、企业家阶层和私营企业主阶层正在兴起和壮大。以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代过去的以政治、户口和行政身份为依据的分化机制。这些迹象表明，社会经济变迁已导致了一种新的社会阶层结构的出现，并且，这种结构正在趋于稳定（注：根据中国社会科学院的调查研究，中国社会已经分化为十大阶层，按照社会地位的高低分别为：国家与社会管理阶层，经理人员阶层，私营企业主阶层，专业技术人员阶层，办事人员阶层，个体工商户阶层，商业服务业员工阶层，产业工人阶层，农业劳动者阶层，城乡无业、失业、半失业者阶层（陆学艺，2002）。）。社会阶层结构的变化不仅表现在新阶层的兴起，也表现在各阶层社会地位等级排序的变化，产业工人、农业劳动者已经成为社会的下层，而私营企业主阶层和个体工商户阶层则已经跃居社会中上层。最后，社会阶层的变化还有一个重要的表现，就是贫富差距急剧扩大（注：参见李培林的调查报告《中国贫富差距的心态影响和治理对策》http：//www.cass.net.cn/chinese/s09_shx/jpdd/lpl/fenpeidc.htm。）。面对着日益分化的中国社会，急需寻找制度上的途径来缓和人民内部的矛盾和冲突，而完善人大代表代表性则无疑是主要手段之一。
（一）代表性的完善可以使国家权力机关准确反映社会利益诉求，保证政治渠道畅通
人民代表大会决策依赖于人大代表。人民代表大会的机构组成特点决定了它不具有像行政机关一样的自下而上的信息搜集反馈机制。对于人民代表大会来说，它的每一项决策主要依赖于人大代表对于社会情况的了解和把握。尽管在人民代表大会中也有各种各样的办事机构和专门委员会，人民代表大会还可以组成专门委员会对特定事项进行专门的调查。但是，这些机构的工作主要也是由人大代表启动的，并且是为人大代表的工作服务的。尤其重要的是，最后的决策依赖于每一个人大代表对特定问题的看法和态度。因此，人大代表在人民代表大会的决策过程中发挥着最重要的作用。人大代表代表性的完善，可以保证各社会阶层在人民代表大会中都具有自己的代表，从而使各种社会利益和诉求可以通过它们在人民代表大会中的代表而介入决策过程。相反，假如部分阶层或人群的利益得不到反映，人民代表大会在作出决策的时候，其拥有的信息是不充分的，这将直接影响到立法、执法的质量。另一方面，这些利益和诉求如果不能通过正式的民主渠道反映到国家决策过程中去，它们将寻求其他途径来获得保护和实现。毫无疑问，社会成员运用非制度手段来实现各自的诉求对于社会的稳定和公正是极其不利的。由此看来，人大代表代表性的完善能保证政治渠道的畅通，从而保证社会安定。
（二）代表性的完善可以使社会矛盾在人民代表大会制度中得到消解
改革开放以来中国社会成员收入差距的扩大，已是一个不争的事实。但是，对收入差距是否已超过社会可以承受的合理区间，是否严重影响了收入分配的合理秩序甚至激励机制，贫富分化是否对社会公正和社会稳定产生巨大的威胁，等等，实际工作部门和学术界都存在一些不同的看法。以前，人们一直认为中国改革以后收入差距的扩大是引入市场经济激励机制的正常现象，尽管分配秩序存在着种种不合理的方面，但仍属于渐进式改革的过渡性问题，而且体制内分配缺乏激励的“大锅饭”问题仍然是主要矛盾。但近几年来一些实际情况的变化使这种看法有很大的改变，这不仅仅是因为低收入阶层的相当一部分人出现了实际收入下降的情况，更重要的是人们关于贫富差距的社会心态发生了很大变化，甚至已经影响到人们对社会公正的信念，这是比较危险的。在近几年，社会公正问题已经逐渐替代社会发展问题而成为社会科学研究的主要方面（注：对“发展就是硬道理”的科学论断，有人狭隘地理解为只要经济总量有增加，其他一切问题都是其次。其实这是对发展的错误理解。社会公正、保护弱势群体较早便成为法学和伦理学界的研究重点。2004年以郎咸平事件为起端，在经济学界开展的大讨论也反映了在经济学研究领域中强调经济发展公正性的这一倾向。在持续高增长后，开始反思经济发展的负面影响，由单纯的数量增长转向关注公正的结构性增长是正常的历史发展过程。）。
完善代表性当然并不能彻底解决社会矛盾，但是却可以为社会矛盾的缓和与消解提供一个制度平台和公开场所。通过不同利益和阶层的人大代表在人民代表大会中的辩论与“讨价还价”，社会阶层间的矛盾和冲突有望在权力机关进行决策的正式场合进行相互较量，并使不同的观点得以公开较量，在公开透明决策程序中，存真去芜，明辨是非。
在另一方面，改革以来中国社会结构的变化，也是国家与社会之间分化的过程。在改革之前，国家控制和垄断着几乎所有重要的资源。在那个时候，实际上没有一个相对独立的社会的存在。伴随着经济体制的改革，“自由流动资源”和“自由活动空间”开始出现，市场和社会开始成为一个相对独立的提供资源和机会的源泉。在这种情况下，一个相对独立的社会开始发育起来。这特别表现在相对独立的社会力量的形成和民间社会组织形式的发育。因此，一方面是社会离开国家管制的怀抱渐行渐远，民众渴望摆脱政府获得自由；另一方面是由于管理习惯、部门利益等因素的影响，国家仍对行将失去的高度集中的政治权力和经济权力的恋恋不舍，生成两股相反的力量。在这个背景下，政府和社会的关系需要逐步调整，人大代表代表性的完善也将发挥重要作用。
1.代表性的完善是对我国国体和政体的维护，可以保证国家机关由人民产生、为人民服务、受人民监督
宪法宣告，国家一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力。就宪法本意来讲，所有的国家权力都源自于人民，国家机关的存在和国家权力的行使都是为了提升人民的福利。首先，代表性的完善可以保证国家权力为全体人民（而非部分人民）所掌握。历史上代议制民主在实质上转变为僭主政体或者多数人（或少数人）暴政的原因在于某些政治势力通过民主途径把持了代议机关，以民主的旗号控制和操纵国家权力。完善人大代表的代表性，实际上就是维护人民代表大会对人民全体的代表性，可以防止民主制度的变异和退化。其次，代表性的完善可以促使人大代表积极行使宪法赋予的权力，从而更好地对国家机关进行监督，防止权力异化。
2.代表性的完善可以使人民增强对国家机关的认同感
人民代表大会是联系民众与国家的一个桥梁。一方面，它来自于人民，向人民负责；另一方面，所有的国家机关都由它产生，并向它负责。因此，国家机关是否来自于人民，首先看人大代表是否能代表人民。代表性的完善，可以使人民在国家权力机关中找到自己的代表，并看到自己的意志通过这些代表得到了反映。这样，人民会从经验中获得“一切国家权力属于人民”的认识，国家机关不再是异己的力量。由那些可能使自身利益遭受损失的法律和政策的制定与执行而引起的不满和抵触，可以在这样一种认同感中得到抵消。用卢梭的话讲，这不过就是在“服从自己本人”而已，人民“仍然像以往一样地自由”（注：卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第24～25、26、128、23页。）。
三、澄清代表性完善的两个误解
在论及如何完善人大代表代表性的具体措施之前，有必要澄清两种错误的认识，以免对实践产生误导。
（一）人大代表所代表的阶层不能和人大代表自身的身份挂钩
一种简单的认识认为，某个阶层或人群的代表必然是这个阶层或群体中的成员。但这种认识显然存在着这样几个问题：其一，这种观点忽视了人大代表个人的特殊性。作为群体中的某个特殊个体，受自身家庭条件、社会条件、个人条件等主观特征的影响，未必能准确反映群体的利益和诉求。其二，身份有多重性、复杂性，不能简单地将某个人大代表始终归属于一个特定的阶层。其三，某些群体受到行为能力的影响，不可能由其成员作为人大代表。其四，受职业、教育水平等因素影响，由其成员来代表未必能较好地参与国家管理。
（二）代表性的完善不能通过简单地确定各阶层或利益群体代表名额的办法获得
通过确定各类代表的比例的办法来保证社会各阶层、各利益群体，特别是弱势群体，在人民代表大会中占据一定的比例，是实践中为保证人民代表大会民主性的一个通行的做法。但是，这个办法实际是有弊无利的。社会各阶层、群体在社会中的构成比例是极其复杂的，无法准确计算。这是因为：（1）社会阶层和群体的影响力评判需要进行综合考察，无法通过人数、财产或其他可计算数据直接获得，事实上，准确的量化的比例数是不存在的；（2）阶层、群体本身就是互相交融的，按照职业、性别等标准划分的群体具有可交叉性，因此，代表比例的确定是极其困难的；（3）就算比例可以通过特大规模的数据统计和复杂的公式推导得到准确估算，其成本也将是一个庞大的天文数字，社会无法负担；（4）如果由某个机构来确定代表比例，就意味着代表选举受到该机构的操纵，民主也就徒有虚名了。
四、完善人大代表代表性的具体措施
笔者认为，所谓代表性，表现在两个方面：一是人大代表所代表的人民的全面程度；二是人大代表履行代表职责的有效性。前者要求人大代表从民众中产生，后者要求人大代表为民众办事。这两个方面都不可缺少。因此，代表性的完善就有两个方面的任务，其一，在选举制度中保证人民能自主选择代表进入权力机关；其二，在人民代表大会制度中保证人大代表能为人民办事。
（一）选举制度方面的改进——保证人大代表成为真正的人民利益的代言人
1.促使选民积极地参加选举——变“要我选”为“我要选”
“积极”的一层含义是能主动参加。投票率的提高能扩大人大代表所代表的基数，这直接保证了代表的广泛性。另一层含义是认真对待。目前选举中的一个现象是民众对自己的投票权重视程度不够，或者不参加投票，或者随便投票。尤其是后者，在实践中产生了表面上投票率很高，但实际上，真正反映民意的票数并不如统计数字那么高。
选民积极认真参加选举，还可以保证各项选举制度的良性运转。例如，选民联名提候选人，依赖于选民积极地活动；选民认真对待选举活动也可以对选举活动的公正性进行必要的监督。
2.农村和城镇的选票效力差异要取消——变“4∶1”为“1∶1”
中国在农村人口和城镇人口中实行的不同选票效力使农村人口和城镇人口的实际比例和他们在国家权力机关中的代表比例发生了偏差。这种不平等的选举制度，就其出发点，本在维系作为城镇人口的工人阶级能发挥领导作用，以维护社会主义国家的国家性质。然而，正是由于这个制度，农民在人民代表大会中一直没能获得与其实际力量相同的政治地位。长期以来牺牲农民利益以促进经济现代化的做法，正是基于上述政治制度。为维持抽象的国体，而牺牲实实在在的农民利益并不可取。事实上，差异原先还不止“4∶1”，而是“8∶1”。目前，需要加快改革的步伐，尽早消除差异。
3.候选人介绍要注重候选人的政治态度，而非个人情况——变“选知名度”为“选政治态度与管理才能”
我国选举法中规定了候选人介绍程序。实践中，介绍的内容一般主要围绕着候选人的学历、工作经历等个人情况。在这种情况下，选民除了知道候选人的简单个人情况外，对其他一无所知。尤其值得注意的是，选民对候选人的政治态度、价值取向、法律知识等缺乏了解渠道。因此，除了比较候选人的官职大小、年龄大小等个人条件以及与自己的相同性程度之外，选民其实无所事事。
竞选是一个让选民全面了解候选人的好办法。一方面，竞选过程可以促使候选人和选民加强接触；另一方面，在竞选过程中，候选人会将自己的政治态度和对某些选民关注问题的看法表达出来给选民知道。在这样的双方互动的过程中，未来的人大代表可以了解民意，选民也可以充分了解候选人的态度、看法以及候选人的政治活动能力。我国选举法并未明确禁止竞选，在实践中应为竞选方式提供更宽松的环境。
4.扩大直接选举的范围——变“代表选”为“人民选”
直接选举与间接选举相比显然更具有代表性。在间接选举中，选举结果由选举人的投票数来决定，而直接选举中，选举结果由人民自己来决定。间接选举尽管是由人民的代表来代替人民进行选举，但是由于下列原因，间接选举不能达到与直接选举相同的结果：（1）人大代表本身是否都能忠实地代表人民进行选举尚值得怀疑，在此基础上，他们投票来选举代表是否反映民意自然也属可质疑的对象。（2）更进一步地讲，就算人大代表在很大程度上反映了民意，但由于人大代表的投票是非此即彼的，就不可能反映他所代表的全体选民的真实意志。在人群中保持意见的一致是十分困难的，选民不可能是意见完全相同的，这样，持反对意见的少数选民在间接选举过程中被抹掉了。但是，在直接民主中，这种意见可能得到重视并发挥关键作用。我们完全可以想像在某个特定的时空，直接民主和间接民主产生的结果可能完全相反。
5.制度上完善罢免程序——变“无效监督”为“有效监督”
有选举还必须有罢免，否则，“选举告终之时，就是暴政开始之日”（注：共有7篇文章是直接关于众议院的。内容涉及经常选举的意义，各州众议员的分配比例，众议院的大小规模，众议员忠诚的保证等问题。参见《联邦党人文集》，商务印书馆1963年版，第52～58章，第269、286、272页。）。完善罢免程序首先要求对罢免程序有可操作性的规定，如何提起罢免案，如何组织罢免案的投票等都是必须规定明确的内容。同时，要求对人大代表进行监督也必须使人大代表的行为公开化，以便选民能对人大代表的行为作出评价。
（二）人民代表大会制度的改进——保证人大代表能真正地为人民服务
1.人大代表的职业化——变“兼职代表”为“专职代表”
目前，除了少数人大常委会专职组成人员以外，其他的人大代表都是以兼职身份进入人民代表大会工作的。尽管我国的宪法、地方组织法、代表法对人大代表行使职权做了法律和物质方面的保障，但是兼职毕竟不同于专职，不可能全身心地投入。一方面，兼职人大代表不可能保证有充足的时间、精力来开展人民代表大会的工作。很少有代表能在平时注意搜集调查民意的（注：有些人大代表专门开设了人大代表接待室或者人大代表办公室来接待人民群众，并帮助人民办了一些实事，解决了实际问题。这些代表得到了人民的拥戴。但是从反面来看，之所以这些人和事能成为新闻，恰恰反映了他们是“新闻”，而非“常识”。有些人大代表已经意识到这个问题，提出了一些办法。如北京市海淀区人大代表金幼菊建议，有关部门可以为每位代表开通一个专用的电子邮箱，把每位代表的简历和邮件地址都公布在人大常委会的网站上，百姓有什么意见和建议可以有针对性地向代表反映。与通行的所谓“明察暗访”的调查方法相比，这些方法或许会有用处，但是很显然这样的做法仍是简单的、被动的、非专业的。），许多人大代表仅把人大代表看成是一种荣誉称号，有些人大代表甚至把开会当成了休息、会友的机会。很显然，对于兼职代表来讲，要求他们将全部精力投入人大代表的工作是不可能的。代表在兼职和本职发生冲突的时候，要么对兼职敷衍了事，要么索性辞去代表职务（注：一般都是敷衍了事，但也出现了个别辞职的事件。另外，有些地方还出台了人大代表辞职的规定。尽管人大代表是否可以辞职是一个值得讨论的命题，但辞职本身相比敷衍倒是进步，因为辞职者本人是实事求是的。有关人大代表辞职的事件和有关讨论可参见2004年8月26日《南方周末》及其他媒体报道。）。另一方面，只有实行专职化，人大代表才会更专业地调查民意，管理国家。进入人民代表大会代表人民行使国家权力并非简单劳动，它需要人大代表具有政治、法律、管理等方面的知识和经验。这些知识和经验，单靠在日常生活与工作中的摸索和积累是远远不够的。只有专职化后，人大代表才可能具备上述能力，从而更好地履行职责。
2.延长人民代表大会开会的时间——变“短期代表”为“长期代表”
人民代表大会行使国家权力的主要方式是会议。一般来讲，人民代表大会每年的固定会期比较短。虽然会后人大代表可以通过各种方式行使职权，但并不足以充分地运用人大代表的主要职权。事实上，只有在开会时，在举手投票时，人大代表才是拥有权力的。延长会议时间，才能使人大代表有机会行使代表职权。与人大代表的专职化相应，可以考虑人民代表大会会议全年召开。
当然，人大代表的专职化以及人民代表大会的会议制度改革涉及很多相关问题，例如人大常委会与人大的关系，人大代表的数量和薪酬等。其中的一些问题涉及重大的制度变动，需要审慎操作。
注释：
（17）当时删去预选程序的主要原因是考虑到直接选举中，有些地方选民集中起来比较困难，统一规定预选可能会大大增加选举的工作量，操作起来比较困难。参见《选举法和地方组织法释义与解答》，第53页。这一理由有欠妥当。首先，操作比较困难是可以克服的。随着社会的发展，尤其是交通、通讯手段的改善，困难程度被大大降低了。其次，如果预选困难，那么正式选举也具有同样的困难。既然困难了一次，再多一次其实也无大碍。第三，也是最重要的，必须要比较增加选举成本支出和提高选举的民主性这两个法码孰轻孰重。