试论中国机场发展不平衡的破解之道
文｜民航北京监管局 商宪文
当前，我国民航运输的基本矛盾是人民群众日益增长的多元化出行需求与民航业发展不充分和不平衡之间的矛盾。其中，各地区机场发展不平衡的问题尤为突出，并逐渐成为制约民航业进一步发展的瓶颈。因此，我们有必要充分认识机场发展不平衡的现状，深刻剖析其形成原因，继而研究解决这个问题的基本途径。本文将着重从机场的建设规划和所有权形式两方面进行论述，并针对其中一些关乎机场发展不平衡问题的因素提出改进建议和想法，希望对问题的最终解决有所裨益。
一、我国机场的发展现状
目前，我国机场的发展呈现明显的地域性特征。各超大型城市和沿海经济发达城市的机场发展迅猛，仅北京、上海、广州三地机场的旅客吞吐量就占到全国总量的40%，而且每年的增长量依然较高。这些地方的机场大多被国有大型机场集团控股，并隶属于国资委，其用于新建和扩建的大量资金直接或间接来自中央财政（部分已上市的机场股份公司可以从二级市场中通过增发股票来筹集资金，但其实施股票增发的基础是母公司划转的优质国有资产，本质上仍然是中央财政的变相支出）。然而，一些中小城市的机场却发展滞后。尤其在经济欠发达地区，地面交通不畅，航空运输本应得到长足发展，但由于投资周期长，短期回报率低，这些地方机场得到来自中央财政的支持力度明显不足，而只能靠着本就拮据的地方财政和一些私营资本的投资才勉强维持。近年来，越来越多的地方政府意识到发展航空运输产业对本地经济的辐射带动作用，因此纷纷“勒紧裤腰带”对经飞本地的航线进行补贴。然而，这类补贴换来的常常是一家航企的独飞以及随之带来的高票价和低客座率，并不富裕的当地民众根本享受不到航空运输带来的安全性和便捷性。
二、发展不平衡的原因
造成我国机场发展不平衡的原因是多方面的。既有市场经济主导下资本朝着赚钱效应明显的地方流动之客观因素，亦有各地经济发展不平衡导致的航空运输需求量不均衡的主观因素。但是，如果将这种失衡现象简单地理解为市场经济发展的必然产物而无法解决，那就未免有失偏颇了。一个国家的航空运输业不应只具有商业属性，而应同时具有公共事业性。它不仅追求经济效益，而且需要承担社会责任。单方面强调经济效益驱动下的资本自然流动是不客观，也是不全面的。一方面，我国的经济体制是社会主义市场经济体制。当市场这个“无形之手”显示其短视的缺陷甚至失灵时，尤其在具有社会公共事业性质的领域中，政府可以适时适度地进行干预，这种干预既包括行政性的措施，也可以采用市场化的手段。国有资本进行带有导向性地受控流动就是其中一种。其实，在倡导自由经济的西方，政府干预也是屡见不鲜的。另一方面，从市场经济领域中资源优化配置的角度上讲，短视的“追高”行为也是不符合市场经济发展规律的。好的资源配置应该是梯级配置，高低搭配，即用现在已经发展成熟的领域的资源来补给有待发展或者说未来将有大发展的领域，这样才能使资源得到合理配置，资源的保值、增值才能得到可持续性的保障。
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三、解决途径
怎样才能有效地解决我国机场发展存在的不平衡问题，切实提高机场的整体竞争力呢？笔者认为，应当使机场的建设规划和所有权形式符合当前社会和经济的发展需要。具体措施有两条：一是机场的建设规划要与国家的区域发展布局相衔接；二是处于不同发展阶段的机场需采取不同方式的混合所有制改革。
这里讲的建设规划主要包括新机场的筹建规划和原有机场的改扩建规划。我们在做机场的建设规划时应遵循先从大处着眼，后从小处着手的一般规律，使得建设规划的方案不但符合国家的宏观政策，还同时契合区域发展的实际情况。
（一）机场建设规划的宏观与微观考量
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从大处着眼，就是说无论哪种建设规划，都应该围绕着国家对于该区域的功能定位和发展计划来实施，因为国家层面的整体布局既考虑了区域的先天禀赋（人口基数、地理位置等），也会斟酌未来的发展潜力。机场投资方在进行规划设计时应紧扣国家对于该区域的整体布局，如若不然，一定会偏离实际需求，造成不必要的资源闲置或短缺。我们可以举一个正在发生的案例。东北地区某新机场预计规划建造远距平行跑道4条，飞行区按4F标准建设。机场建设分两期，一期建设2条跑道，满足年旅客吞吐量3800万人次；二期再建2条跑道，满足年旅客吞吐量7000万人次。在此，可以进行简要的分析。国家对该机场所在城市的定位是东北对外开放的门户之一，该机场与哈尔滨、长春、沈阳机场并列为东北四大运输机场。从功能定位上可以看出，新机场的发展目标应是区域枢纽机场。因其地理位置东近首尔、西临京津、北接沈阳，南靠山东半岛诸场，所以新机场能够辐射到的区域主要包括大连、鞍山、丹东、营口、辽阳和盘锦，总人口不足1800万（其中城镇人口1200万）。反观全国的整体情况，2017年全国民航年旅客吞吐量是11亿人次，总人口约14亿，平均每人每年乘坐不到一次飞机。考虑到未来的人口增长潜力和东北地区高铁线路的不断延伸，再加上此机场辐射的区域无论从经济发展还是城镇化水平都不能说属于全国上游，因此可以预计，耗资巨大的新机场未来30年内的实际旅客吞吐量将很难接近设计容量。按此逻辑，笔者认为该新机场需要一个符合当地实际需求和满足未来发展要求的新规划。
机场的平衡发展，通俗地讲，就是大型机场能够高效率地持续发展，而中小型机场则实现一定程度上的规模化发展。要实现这两种发展，必然需要各个机场在经营方式和管理模式上不断地进行调整或改革以适应新形势、新环境的需要。而所有调整和改革的源头就是机场所有权形式的调整和改革。因为有什么样的所有权形式就会有什么样的经营方式和管理模式。简要地概括一下，就是体制决定机制。因此，机场在经营方式和管理模式方面的优化必须从所有权形式的调整或改革上入手。针对当前机场的发展需要，我们应该分类施策，从根本上改变大型机场的国有资本垄断的地位和中小型机场的国有资本投入不足的现状。
（二）混合所有制改革的分类实施
从小处着手，是相对于国家层面对区域进行的战略布局而言的，主要指区域内各机场在建设规划方面的统筹和协调，以促使这些机场在明确各自定位的基础上完成市场分割，继而形成良性竞合关系的机场群。在机场群中，大型机场重点开发枢纽功能，积极拓展国际航线；中小机场则将其经营重心放在开发支线航班并疏解大型机场过剩客流方面。在规划设计时，需注意发挥大机场的辐射带动作用，避免政策和资源过分倾斜的情况出现。同时，小机场的规划和建设应充分考虑发挥其方便快捷性和经济实用性的优势，例如修建的位置可以考虑在跨省或跨市的主干道附近，以方便旅客出行。前些年我们也尝试过这种以点带面，以大促小的机场群发展策略，但是效果并不理想。以京津冀机场群为例，首都机场扩建了很多次，旅客吞吐量逐年提高，2018年已经破亿，远远高于扩建后的设计承载能力。然而，周边机场则发展相对滞后，有的仅仅作为首都机场来往航班的备降场和航空公司的训练机场，运营的航班却寥寥无几。首都机场的辐射带动效应非但没有体现，反倒在客观上迟滞了周边中小机场的发展。出现这种情况的原因是多方面的，其中最为重要的是，京津冀区域内各机场的发展规划没有进行有效、合理的统筹，当然也就不可能适应新形势的发展了。党的十八大以来，党中央和国务院陆续出台了疏解北京非首都功能的多项举措，更是将京津冀协同发展作为国家的一项重要战略。正是顺应了国家对这一区域的整体战略布局，北京新机场的选址和筹建才得以实施，并有望从根本上改变单一无限扩充首都机场旅客承载能力的惯性思维，使得原先被首都机场占用的大量国际、国内航线和时刻得以有效释放，从而在航空运输领域率先实现北京辐射带动周边省市经济发展的战略构想，并组建了京津冀区域内大机场带动小机场平衡发展的机场群。
就各自需求角度来说，大机场不缺乏资本和资源，缺的是创新性、灵活性和高效率。合理适度地引入民营资本，恰恰可以弥补国有资本垄断下的大机场在运营和管理方面的不足，不仅有助于吸引高素质职业经理人，提高运营效率，减轻国家的财政负担，而且还能更加灵活地制定经营策略，并有效地激发企业的创新活力。与大机场形成鲜明对比的是，中小机场缺乏的主要是资金和资源。尤其是经济欠发达地区和中西部偏远城市的机场，在短期内不能产生一定经济效益的情况下，需要持续性的资本投入。光靠市场驱动的投资显然是不够的，国营资本应该及早布局，提前介入，因为国营资本的作用不应仅仅停留在资本的增值上，而是应该体现一定的公共事业性。当前，我国航空网络虽已基本建成，但网络体系仍然有待完善。三、四线城市机场的发展壮大正是完善和细化航空网络体系的重要一环，国营资本理应跳出追逐短期利益的怪圈，加大对这些机场的资金投入力度，同时带动一些政策资源向这些地区适当倾斜。
就政策协同方面来讲，大机场引入民营资本的行为符合国企混合所有制改革的宏观政策要求，而国有资本支持中小机场建设和发展的举措又可以与国家的中西部地区协调发展战略以及建设长江经济带战略直接对接。这样做，既发挥了多种所有制经济协同发展的特色优势，又能在实施过程中得到国家有关政策和重要战略的有力扶持，可谓天时、地利占尽。
由此可见，推动混合所有制改革，不但可以激发大型机场的创新活力，提高其经营效率，而且能够缓解中小机场的资金投入困局，并为其进一步发展提供有效的资源保障。值得注意的是，我们在推进机场混合所有制改革时，应当就不同地区不同机场的不同情况采取不同的改革策略，切忌采取“一刀切”式的粗放态度，真正做到因地施策、因场施策。
总之，机场发展不平衡所涉及的内容是多方面的，既有体制机制方面的难题，也有方法策略方面的问题。其牵扯面广，作用时间长，不仅涉及民航行业内的竞争合作关系，还与诸如金融等其他领域密切相关。因为考虑到规划方案和所有权形式对每个机场的建设和运营都有着最为重要的影响，所以本文尝试从这两个方面切入，论述中国机场发展不平衡的形成原因和解决方法，而与此课题相关的很多细节问题并没有涵盖在这篇文章之中。希望有识之士能够继续深化对这个课题的研究，以期促进我国机场更加合理、健康地发展，从而惠及于民航运输，惠及于人民大众。
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