人口城镇化与城乡统筹发展，本文主要内容关键词为：城乡论文,化与论文,城镇论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C92 文献标识码：A 文章编号：1000-5579(2006)04-0028-07
城镇化与城乡差别有着密切的关系，没有城镇化就无所谓城镇化的城乡差别效应，也就无所谓城乡差别。城乡差别产生于城镇化但又终将通过城镇化而逐步缩小以至消除。改革开放以来，中国人口城镇化加快发展但又滞后于经济发展水平，城乡二元结构受到了很大的冲击但又凸显新的矛盾。城镇化和二元结构转变滞后的诸多矛盾，很大程度上集中体现为农民工问题。新形势下，必须坚持以城乡统筹为主线积极推进城镇化健康发展，以城镇化为主线大力推进城乡统筹的综合改革，以农民工问题为突破口努力开创城乡统筹发展的新局面。
一、城镇化过程中的二元结构转变
(一)人口城镇化对二元结构的冲击
新中国成立初期，以城市为基地的工业化原始积累主要来自工农业产品的价格剪刀差。由于基础薄弱，到1956年农业已无法进一步为工业提供支持，同时也由于城市无法接纳农村大规模流入人口，1958年开始国家严格限制农村人口流入城市，中国社会被一堵看不见的城墙分为城市和农村两大社区，城乡隔离制度和二元结构正式形成，使得我国城市化长期滞后。
1978年以联产承包责任制为主要形式的农村经济改革和1984年开始的城市经济体制改革，使城乡经济开始了相互融合的过程，城乡分割和封闭的格局开始被打破。改革开放新形势下二元经济和社会结构出现松动，固然与制度层面上的一系列改革有密切关系，但其主要动因之一则是农民对传统城乡分割制度的冲击。改革初期迅速崛起的乡镇企业首次打破了二元经济结构，成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。事实上，不论是1984年开始实施的吸收农民自理口粮进镇落户政策，还是1997年开始推行的小城镇户籍制度改革，或是部分城市开始对农民放宽户口限制，很大程度上都是对大量农村人口已经向城镇转移集聚这一客观事实的被动反应。据我们2003年在江苏省双沟镇所作的一项调查，在进镇落户农民中，1995年及之前就进镇居住的比重达84.62％，已进镇工作的比重达86.20％，户口原来就在本镇的约占6成。①
席卷而起的民工潮，并非由于城市事先为农民安排了多少就业岗位，而是农民主动开发了城市潜在的大量就业岗位。根据国家统计局农调队的调查结果，农村劳动力外出务工数量逐年增加，2004年为1.2亿；没有城市户口的农村打工者，已经占据了全部第二产业岗位的57.6％，商业和餐饮业岗位的52.6％，加工制造业岗位的68.2％，以及建筑业岗位的79.8％。据劳动和社会保障部2005年5月快速调查统计，目前在城镇的农民工总数大约为8907万人，考虑到漏报率等因素，推算进城农民工约为1亿人。[1] 亿万农民进入向非农产业、向城镇转移的行列，不仅改造了二元结构下的封闭农村，而且也改造了二元结构下的封闭城镇。在中国城市反哺农村、工业反哺农业的格局尚未形成的时候，正是大量被称为流动人口的农民工，在以打工收入反哺着家乡，以其接受到的城市文明向农村辐射。
(二)城镇化加快推进中二元结构矛盾再凸现
中国转型时期二元结构再凸显主要出现于1984年经济体制改革由农村向城市推进之后。据统计，1978—1984年，城乡居民收入之比由2.57缩小到1.71，1984年之后转为波动状上升，2004年已扩大到3.21，实际差距比统计数字更大。从二元对比系数(指农业与非农产业比较劳动生产率之比)的变化看，1978—1984年由0.16增大到0.26，1984年以后转为波动状减小，2004年下降为0.15。国际经验显示，在二元经济结构加强阶段，农业部门的比较劳动生产率逐渐降低，而非农产业的比较劳动生产率逐渐升高。在两部门比较劳动生产率差别达到最高点后，农业与非农产业的比较劳动生产率都逐渐接近于1，二元结构对比系数也逐渐由小到大向1接近，二元经济结构减弱。1984年以后，中国的农业比较劳动生产率总体上趋于下降，非农产业比较劳动生产率则呈先降后升，均未出现趋近于1的迹象。这说明，城乡关系出现了新的不协调，城乡发展再次陷入了新的失衡状态。
表1 中国城乡居民收入差距和二元对比系数变化
城乡人均收入比较劳动生产率
城镇家庭 农民家庭
年份 人均可支 人均纯收
城乡居民
农业 非农二元对
配收入入(元) 收入比 产业比系数
(元)
1978
343.4 133.6
2.57 0.40 2.45 0.16
1980
477.6 286.3
1.67 0.44 2.25 0.20
1982
494.5 270.1
1.83 0.49 2.15 0.23
1984
607.6 355.3
1.71 0.50 1.90 0.26
1986
899.6 423.8
2.12 0.44 1.87 0.24
1988 1181.4 544.9
2.17 0.43 1.83 0.23
1990 1510.2 686.3
2.20 0.45 1.83 0.25
1992 2026.6 784.0
2.58 0.37 1.88 0.20
1994 3496.21221.9
2.86 0.37 1.75 0.21
1996 4838.91926.1
2.51 0.40 1.61 0.25
1998 5425.12162.0
2.51 0.37 1.63 0.23
2000 6280.02253.4
2.79 0.33 1.93 0.17
2002 7702.82475.6
3.11 0.31 2.07 0.15
2004 9422.02936.0
3.21 0.31 2.05 0.15
资料来源：《中国统计年鉴》(2005)。
一般认为，一个国家进入工业化中期阶段，应逐渐形成工业对农业、城镇对农村的反哺。20世纪90年代初，中国工业化已经进入到中期阶段，但是，农村资金向城市流动的倾斜格局并未随之发生变化，农村资金仍然是向城市净流出。与中国社会结构二元性相一致的是，我国城镇化也是二元的：一方面是国家投资的城市化，另一方面是地方投资和农民投资的农村城镇化。改革开放之前，以中央政府为主导，通过统购统销和人民公社等制度体系，获取大量农业剩余，进行国家工业化建设的原始积累。改革开放后在由地方政府主导的“地方工业化”和城市化高速发展过程中，县以下政府利用土地进行资本原始积累。[2] 据有关估计，目前中国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000—5000万人。因征地引发的社会矛盾不断加剧，大多数被征地农民已经成为最困难的社会群体。[3]
在过去计划经济体制下，农村人口向城镇流动受到严格限制，城乡二元结构基本上处于城乡分割的异地状态。改革开放以来，乡—城流动人口大量增加，二元结构受到很大冲击但依然存在，只是随着进城农民的大量增加，部分地转变为城镇内部城乡二元社会零距离接触的同地状态。
(三)农民工问题是城市化和二元结构转变滞后的集中体现
改革开放以来我国人口城市化加快发展，但滞后于经济发展水平。这种滞后不但表现为基本上按常住地统计的人口城市化率偏低于经济发展的应有水平，而且表现为已经成为城市事实常住人口的大量农民工事实上并没有真正实现城市化。许多研究侧重于关注人口城市化率滞后了多少百分点，其实，比这更重要的问题在于究竟主要是哪些人城市化滞后。广而言之，当然是指广大农村人口城市化滞后，但最值得关注的是已经开始走上城市化轨道但实际城市化进程滞后的农民工这个特殊人口群体。衡量人口城市化水平不能只看城市户口而不看城市的事实常住人口，但又不能只看城市的事实常住人口而不论其事实上是否真正实现城市化。大量农民工作为城市的事实常住人口，虽然已被统计为城市人口，但事实上并未真正融入城市社会，而是处在与城市社会若即若离的边缘地位，他们既未实现户口身份的转变，也未真正进入城镇的就业、社会保障、教育等体制。可以认为，农民工尤其是进城农民工，是城市化滞后的主体人群。
城市化滞后实质上是二元结构转变滞后。改革至今，城乡户口身份的差别仍是二元结构的一个重要标识。最近10多年来，我国城市化的一个明显特点是户口“农转非”明显滞后于人口“农进城”，由此导致城市常住人口中的农村户口所占份额日趋增大。据统计，1970—1980年，中国人口城镇化率由17.38％略增至19.39％，总人口中的非农业户口比重由15.25％略增至17.02％，非农户口比重仅低于城镇化率约2个百分点；市镇人口中的非农业户口比重由72.97％略降为72.43％，即基本保持稳定。1990—2000年，人口城镇化率由26.23％上升到36.09％，上升了9.86个百分点，非农业户口比重由19.61％上升到24.73％，仅上升了5.12个百分点，户口非农化低于人口城镇化的百分点数由6.62扩大到11.36；市镇人口中的非农业户口比重则由62.98％下降到59.69％。近年来由于一些地区实施了取消农业户口的改革举措，国家已经不公布按农业和非农业人口分的统计数字。2004年，中国人口城镇化率为41.8％，城镇人口已达5.4亿多人，但其中的农业或农村户口的所占比重与过去相比不会下降。某种意义上可以说，一方面是农村人口城市化，另一方面却是城市人口“农村化”。
从城市化与经济增长之间的互动关系看，对现在的城市化滞后或许可作这样的诠释：城市化推动了经济增长，但经济增长对城市化的拉动作用却未达到应有的水平，农民工对城市化和经济增长作出了重要的贡献，但共享城市化和经济增长成果的份额却明显不足。农民工为城市经济发展作出了有目共睹的巨大贡献，国家统计局数据表明，2004年全国农民工的月平均工资为539元，而同期的城镇职工月平均工资是1335元。这意味着，2004年全国因为雇佣农民工一项就节省了11462亿元的工资开支，相当于当年中国GDP的8.5％，这大体相当于中国当年的经济增长率。[4] 另据有关资料，一个农民工一年给城市创造的价值大约在25000元左右，而一个农民工一年充其量才拿走8000元，剩余的17000元就都留给了城市。如果一个城市一年有100万农民工务工，这些农民工为这一城市贡献了多少呢？用17000元乘以100万，就是170个亿！170个亿对于任何一个城市都不是一个小数，对城市GDP的贡献率约为15％—30％。[5] 目前，我国城市经济对GDP的贡献率已超过70％。显然，如果没有农民工的辛勤劳动，就不会有城市经济和城市化的迅速发展；如果没有农民工，也不会有人口城市化率的迅速提高。
当然，进城农民的市民化不可能一蹴而就，世界各国城市化过程中也不存在农民一旦进城就立即进入与市民无差别境界的先例。问题在于，长期以来我国农村人口城市化过程中确实存在着特有的城乡二元制度障碍。在某种意义上，农村人口的城市化，就是城市化的经济集聚效应反哺进城农民的结果；进城农民工的城市化，就是他们与市民共同创造并分享城市化发展成果的过程。进城农民工的城市化滞后，实质上就是城市内部的以农哺工有余而以工哺农严重不足。当我们认识到城市化已经成为经济增长动力源的时候，不可不看到，城市化及其所推动的经济增长的动力源，很大程度上正是自身城市化尚属滞后的农民工。
二、人口城镇化的城乡差别效应
(一)城镇化的城乡收入差别效应
城镇化过程中城乡收入差距的变化，与乡—城人口转移的城乡收入差别效应有一定关系。一般而言，进城农民的经济活动和增收能力要高于来进城的农民，其平均收入水平高于进城之前但又低于城市居民。从纯机械变动角度看，乡—城流动意味着农村流失了一部分相对高收入者，同时又意味着城市流入了一部分相对低收入者。也就是说，乡—城流动总体上有利于平均收入水平的提高，但分别地看，对城乡收入水平的提高又都同时起到了一定的减缓效应。当这种减缓效应农村大于城市时，就会导致城乡收入水平差距趋于拉大。
2005年8月，我们在徐州市做了一项城乡人口问卷调查。② 调查结果如表2所示，在乡—市迁移人口中，月收入不到550元的比重明显低于乡现住人口而高于市现住人口，月收入高于2000元的比重高于乡现住人口而又明显低于市现住人口。在乡—镇迁移人口中，月收入不到550元的比重既明显低于镇现住人口，更明显低于乡现住人口，550元以上的比重既明显高于镇现住人口，更明显高于乡现住人口。总体看，乡—城迁移人口的收入水平高于乡而低于城镇。由于乡—城迁移人口平均收入水平与乡现住人口的差距明显大于与城镇现住人口的差距，即乡—城迁移人口平均收入水平比较趋近于城镇而远离农村，因此，这种迁移对农村人口增收的减缓效应要大于对城镇人口增收的减缓效应，从而在一定程度上导致了城乡收入水平差距的拉大。需要指出的是，乡—城迁移人口收入高于农村人口，很大程度上是迁移后的结果，如果没有迁移，他们在农村时的收入显然要大大低于进城打工的收入。
表2 徐州市的一项调查：15岁及以上人口的工作收入比例(％)
现住人口 乡—城迁移人口
市 镇 乡 合计
乡—市 乡—镇
合计 100100100 100 100 100
550元以下 35.71 45.66 74.0724.28
37.30
31.01
550—999元20.43 23.55 11.8636.99
21.62
29.05
1000—1999元
35.05 29.34 13.3834.68
40.00
37.43
2000元以上 8.80
1.45
0.69 4.051.082.52
资料来源：2005年8月的问卷调查，以下各表相同。
(二)城镇化的城乡年龄结构差别效应
从人口老龄化的城乡差异看，改革开放以来在城市化趋于加快背景下，出现了“农村更老”的变化趋势。据人口普查资料，1990—2000年，全国城镇、农村人口中65岁及以上老年人所占比重分别由5.10％、5.74％提高到6.30％、7.35％，两者之间的差距由0.64个百分点扩大为0.95个百分点。
在徐州市进行的调查结果显示(见表3)，乡—市迁移人口中15—64岁劳动年龄人口比重为86.17％，65岁及以上老年人口比重为4.61％；乡—镇迁移人口中劳动年龄人口比重更高，为93.61％，老年人口比重仅为3.20％。即乡城迁移人口中劳动年龄人口比重均高于迁出地和迁入地，而老年人口比重均低于迁出地和迁入地。显然，乡城迁移在缓解城镇人口老龄化的同时，对农村老龄化具有加剧效应。
表3 徐州市的一项调查：城乡人口年龄结构(％)
现住人口
乡—城迁移人口
合计市 镇 乡合计
乡—市 乡—镇
合计 100100100100100 100 100
0—14岁
16.35 14.83 16.75 18.45
6.599.223.20
15—64岁
75.76 77.49 75.02 73.62 89.42
86.17
93.61
65岁及以上 7.89
7.68
8.23
7.93
3.994.613.20
(三)城镇化的城乡就业差别效应
据“五普”资料，全国乡—市、乡—镇省内净迁移人口(均指15岁及以上)的劳动参与率各为59.58％、57.14％，分别比迁入地低6.24、13.94个百分点，分别比迁出地低23.04、25.48个百分点；乡的净迁出人口劳动参与率为58.84％，比迁出地乡的平均水平低23.78个百分点。从乡—市、乡—镇净迁移经济活动人口(主要是跨区域迁移)的失业率看，各为4.23％、4.37％，分别比迁入地低5.20、1.87个百分点。可见，农村人口向城镇转移，总体上有利于降低劳动参与率和失业率，即不但解决了一部分农村剩余劳动力的转移就业，而且由于进城农民失业率低于城镇失业率，因此，实际上对城市失业率也起到了一定的“稀释”效应。
改革开放以来，我国人口“农进城”速度加快而户口“农转非”则明显滞后，由此导致城镇劳动力构成的“农村化”现象。值得注意的是，在许多城市，来自这些城市本地农村的经济活动人口失业率明显偏高。以徐州市的调查结果为例，在被调查的该市市区居民中，属本市农业户口的经济活动人口失业率高达20.75％，比本市非农业户口的经济活动人口失业率高出6.3个百分点，见表4。因此，不能因为乡—城迁移经济活动人口的失业率总体上明显偏低而低估了进城农民的就业问题。事实上，失业率明显偏低的主要是跨区域远距离流动的农村劳动力，其在所流入的城市失业率明显偏低的主要原因在于不便长期滞留(换言之，只有找到工作才有可能长期滞留)。在各地尤其是大城市郊区积极推进农民(主要是本地农民)居住向城镇集中的过程中，城市本地户口的农民就近迁入城市居住的机会相对较多，但进城就业的机会却往往比较有限，因而反映为就业集中明显滞后于居住集中。
表4 徐州市的一项调查：按户口和所在地分的15—64岁城市人口的经济活动状况(％)
合计农业户口非农业户口
本市
市外
本市
市外
本市
市外
参劳率 75.25 60.53 76.81 81.82 75.18 51.85
就合计 100100100100100100
业务农 2.83-16.67- 2.19-
人 公有单位 61.22 18.18 16.67-63.27 30.77
口 非公单位 11.95 27.27 11.90 11.11 11.95 38.46
分 个体经营 12.05 54.55 42.86 88.89 10.64 30.77
布 其他工作 11.95-11.90-11.95-
失业率 14.75
4.35 20.75-14.45
7.14
(四)城镇化的城乡人力资本差别效应
2000年全国15—64岁人口平均受教育年数为8.25年，城镇和农村分别为9.79年和7.24年；乡—城净迁移人口平均受教育年数为9.39年，比迁入地城镇低0.40年，比迁出地乡则高出2.15年，即乡—城净迁移人口平均受教育年数正好介于城乡之间。因此从纯机械变动角度看，乡—城迁移一方面意味着农村人力资本的流失，另一方面又意味着城市人力资本的“稀释”。但不可否认，乡—城迁移作为一个城市化过程，其总体效应是有利于人力资本水平的提升。然而，与总效应方向正好相反并同时出现于城乡两方面的分效应也是客观存在。
徐州调查数据显示了同样的结果(见表5)：从高中及以上学历者所占比重看，城镇和农村分别为50.18％和17.74％，而乡—城迁移从业人口则为35.80％；从平均受教育年数看，城镇和农村分别为9.77和7.12年，而乡—城迁移从业人口则为9.42年。乡—城迁移人口平均受教育程度明显高于农村，很大程度上也是迁移导致的结果。由于乡—城迁移人口的平均受教育程度与城镇的差距相对小于与农村的差距，因此，这种迁移在一定程度上导致了城乡人力资本水平差距的拉大。
表5 徐州市的一项调查：从业人口的受教育程度
城镇 农村 乡—城迁移人口
受 合计
100 100
100
教不识字 7.4220.41 3.41
育 小学 10.1923.07 17.05
程 初中 32.2138.78 43.75
度 高中或中专
26.30 5.83 19.89
％ 大专及以上
23.8811.91 15.91
平均受教育年数 9.77 7.12 9.42
(五)城镇化的城乡生育率差别效应
城市化是一剂特殊的社会“避孕药”，有利于转变传统生育观念，有利于生育率下降或稳定低生育水平。但同时也要看到，乡—城迁移或流动人口的平均初婚年龄、初育年龄、平均生育子女数等婚育状况特征量指标往往正好介于城乡居民之间。对2000年全国人口普查有关数据的分析结果显示，城市户籍和农村户籍曾婚或在婚女性人口的平均曾生子女数各为1.194和1.945个，而乡—城流动人口则为1.435个。[6]
徐州市的调查结果显示，在被调查的有生育史的育龄妇女中，只生1个孩子的比重在市、镇、乡分别为77.36％、67.25％、41.63％，而在乡—市、乡—镇、乡—城迁移人口中分别为53.23％、65.75％、60.00％；生过3个及以上孩子的比重在市、镇、乡分别为3.78％、7.86％、13.47％，而在乡—市、乡—镇、乡—城迁移人口中分别为11.29％、5.48％、8.15％。详见表6。
表6 徐州市的一项调查：按已生育孩子数分的育龄妇女(％)
已生育孩子数
现住人口迁移人口
市 镇 乡
乡—市 乡—镇 乡—城
1个及以上
100100100100 100 100
1个 77.36 67.25 41.63 53.23
65.75
60.00
2个 18.87 24.89 44.90 35.48
28.77
31.85
3个及以上
3.78
7.86 13.47 11.295.488.50
由于农村流出一部分生育率水平相对较低的人，而城市流入了一部分生育率水平相对较高的人，因此，乡—城流动在一定程度上同时增加了城乡计划生育工作的难度。当然，乡—城流动人口生育率水平低于农村居民，很可能既是流出前就存在的差异，同时也是流动后的结果。为了稳定低生育水平，城市化快速推进过程中必须同时加大城乡人口计生工作力度。
三、以城乡统筹的综合改革推动城乡统筹的城镇化
(一)以城乡统筹为主线推进城镇化健康发展
人口城镇化不能只是关注城镇人口的发展，而且要着眼于城乡人口的统筹发展。如前所述，城镇化的城乡人口差别效应从年龄结构看势必将会加剧农村人口老龄化，从人力资本效应看既会引起农村人力资本流失也会导致城市人力资本“稀释”，从生育率效应看将会同时增加城乡计划生育管理的难度。城镇化水平通常以统计意义上的人口城镇化率来表示，这不是没有道理。但是，城镇化的实质意义主要在于转变城乡二元的经济社会结构。我们不能追求没有二元结构转变的高城镇化率。新形势下的城镇人口问题实际上已经表现为城乡各种人口问题的复杂交织，在统计意义上的城镇人口中，也存在着进城农民与市民尚未融合的二元社会。统筹城乡人口发展，就要充分关注城镇化过程中出现的各种城乡人口问题，按照城乡统筹的要求加以综合治理。在继续采用城镇化率指标的同时，要进一步探索、构建一套反映城乡人口统筹发展水平的指标，并将其列为城镇化质量评价指标的重要内容，从而推进质量导向型的城镇化发展。
新形势下，我们必须妥善处理推进城镇化与建设新农村的相互关系，努力形成两者良性互动的机制；要坚持以城带乡、以城镇化拉动新农村建设的方针。农村城镇化与建设新农村当然不可分割，但又不能混为一谈、相互代替。建设新农村要以农村城镇化为轴心，但不能将建设新农村完全等同于农村城镇化。否则，很容易重蹈“村村像镇，镇镇像村”的覆辙。农村城镇化必须加大对农村的投资，这既是对农村的补偿，也是城镇化集聚效应反哺农村的具体体现。建设新农村要适当集中，可以重点建设中心村，但必须坚决防止新一轮损害农民权益的“大拆大建”等可能倾向。小城镇处于“城之尾，乡之首”，是推进农村城镇化与建设新农村的天然枢纽和最好结合点，必须充分发挥小城镇在统筹城乡发展中的重要作用。
(二)以城镇化为主线推进城乡统筹的综合改革
前20多年的改革一直以经济改革为主导，2005年，以浦东新区被正式列为国家综合改革首个试验区为标志，综合改革终于正式揭开了序幕。2006年召开的“两会”，又明确提出了全面推进农村综合改革。要注意的是，城乡分步推进的地区性综合改革，也有可能出现新的城乡失调问题。综合改革的城乡失调显然要比经济体制改革的城乡失调更加具有综合性，这是必须努力避免的。在真正意义的综合改革推进过程中，一定要把加快与人口城镇化直接相关的户籍、土地、劳动和社会保障等制度的城乡统筹的综合配套改革摆上重要的日程。
城镇化本来就是直接关系到城镇和农村发展的互动过程，客观上联结着城乡改革发展全过程的方方面面。抓住农村人口城镇化这条主线，就能把城乡土地、户籍、住房、社区、教育、就业和福利及社会保障等一系列相关制度的改革串联起来。继经济改革由农村推向城市之后的城乡经济社会体制综合改革，应以突破城乡二元结构为重点，并把农村人口城镇化当成贯穿城乡综合改革的一条主线。
以农村人口城镇化为主线的城乡统筹综合改革是一个很有意义的探索课题，也是一个势在必行的改革方向。在分步推进的地区性综合改革中，可以首先着眼于乡—城转移人口，构建一个贯穿农村人口城镇化过程的相关制度综合改革的“试验链”。目前，一个地区的乡—城转移人口大体上有3种：一是本地农民向本地城镇的就地转移集聚流，二是本地农民向外地城镇的外出转移流，三是外来农村人口的转移集聚流。改革试验链可以先从本地农民向本地城镇的转移集聚流做起，即首先着眼于地区内的城乡统筹综合改革，逐步建立农村人口城镇化转移制度通道。对本地农民的外出转移流和外来人口转移流，首先要进一步构建流出与流入地共同管理的有效机制，促进双向有序流动，同时对有条件迁居的人，也要提供应有的政策保证和制度通道。
城乡统筹的综合改革要以土地、户口、就业和社会保障制度改革为突破口。土地制度改革主要解决农民离土问题，重点是要剥离土地利益，保证离土农民仍然享有合法的土地利益。户口制度改革主要解决身份转变问题，使已经成为城镇事实居民的进城农民具有合法的城镇居民身份。就业制度改革主要实现城乡公平就业。社会保障制度改革则是主要实现这一制度的城乡衔接。需要指出的是，推进户口和相关制度综合配套改革，应当突破户口制度改革必须以就业、社保等附加功能完全配套为前提的思维模式。传统户口制度的弊端正在于其承担了就业、社保权益等过多的附加功能。推进户口、就业、社保制度的配套改革，不能搞成诸多附加功能的再一次配套。某种意义上，户口制度配套改革就是为了实现户口传统附加功能的分离，或可称之为户口的“解放”。只有实现上述意义上的分离，才能摆脱相关制度综合配套改革中的相互牵制。
(三)以农民工问题为突破口，开创城乡统筹发展的新局面
我们要充分发挥农民工在推进城镇化和建设新农村中的积极作用。农民工是推进城镇化和建设新农村的有生力量，在此过程中，必须进一步增强他们的主人翁意识，充分重视其人力资源的深度开发。城镇面向农民工的培训，既要着眼于提高他们在城镇的工作和生存发展能力，也要有助于增强他们返乡创业、建设新农村的能力。作为流出地的农村，对外出农民工的工作也不能只是着眼于组织劳务输出，而是也要着眼于营造鼓励他们外出成才、欢迎他们返乡创业的浓厚氛围和环境。
当然，我国城市化与经济增长之间的互动关系有欠协调，问题之一在于城市化和经济增长都比较粗放，都还没有走上质量主导的内涵发展道路；问题之二在于两者之间的相互贡献不相对称，即经济增长对城市化的贡献明显小于后者对前者的贡献。粗放型经济增长方式必然导致粗放型的城市化，粗放型的城市化所推动的也必然是粗放型的经济增长。需要指出的是，在一定程度上，粗放型的城市化和经济增长方式，正是由于粗放型地利用农民工。人们经常将经济增长方式转变滞缓归咎于劳动者尤其是农民工的整体素质偏低，然而，如果不改变广大农民工处在城市社会边缘的状况，不增加旨在提高劳动者素质的投入，那就摆脱不了粗放型经济与粗放型城市化互动的怪圈。
城市化必须支付成本，《2001—2002中国城市发展报告》指出，依照城市化“成本—收益”模型分析，按2000年不变价格计算，每进入城市1个人，需要“个人支付成本”1.45万元，“公共支付成本”1.05万元，总计每转变一个农民成为城市居民平均需支付的社会总成本为2.5万元。[7] 城市化不可不计成本，不能不受制于经济发展水平，我们不能追求超越经济发展水平的城市化速度。但是，中国的问题是人口城市化滞后于现有经济发展水平，也就是说，人口城市化没有达到现有经济水平可以支持的程度。因此，将现在农民工难以享有城市居民的同等待遇完全归因于经济水平难以支持，是缺乏说服力的。农民工的城市化成本与其为城市创造的剩余价值相比，实在算不上是一个大数目，完全应该并且可以从农民工为城市创造的剩余价值中提取出来进行支付。所谓取之于民用之于民，在农民工问题上的兑现不能再滞后下去了。
城市化滞后意味着通过加快城市化推动经济增长尚有很大潜力。据有关测算，城市居民的消费水平高于农村居民两倍以上，这意味着全国城镇人口比重每提高1个百分点，全社会消费品零售总额将相应上升1.4个百分点，可拉动GDP增长约0.5个百分点。同时，农民进城首先要建房买房，住房建设(包括其带动作用)增长10个百分点，可带动GDP增长1个百分点。两者相加，我国城市人口比重增加1个百分点，其直接效应可拉动GDP增长1.5个百分点。[8]
需要指出的是，现在的农民工消费水平与城市居民相比有着明显的落差，如果不改变这种状况，城市人口比重提高拉动GDP增长的效应显然要大打折扣。如果只是着眼于使城市化成为经济增长的动力源，而忽视了也要使经济增长成为城市化的动力源，显然不是一种良性互动。如果只要求城市化滞后的农民工继续为城市经济增长多作贡献，而不着力于改变农民工的城市化滞后状态，那也显然不是一种健康的经济增长方式。在城市化成为经济增长动力源的情况下，转变经济增长方式必须首先转变城市化的成长方式，而城市化的成长方式则有赖于增加人口城市化的经济投入，关键在于增加对农民工这个城市化滞后主体人群的投入，使他们同享城市化成果，实现真正意义上的城市化。还要看到的是，在今后一个长时期里，大量农民工仍将处于频繁往返于城乡之间的双向流动状态。对他们来说，实际上存在着一个如何变与城乡社会“双向游离”的边缘状态为“双向融入”状态的问题。这个问题处理得好，就能使广大农民工更好地成为城乡沟通的重要纽带，因此，对于这方面的工作，城乡两方面都要加强。
注释：
①参见朱宝树等，《小城镇户籍制度改革与农村人口城镇化新问题研究》，教育部人文社科重点项目成果，2004年。
②在桂世勋等主持的《徐州市人口发展战略研究》课题中，本项调查由笔者负责，由徐州市人口计生委人口战略研究室主任杨洪涛组织实施。在调查中，我们在徐州市街道、镇(居委会)、乡(村委会)选取了20个调查点，样本量4487人，其中15岁以上就业人口2520人。调查数据上机处理由孙文慧等承担。
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