党内民主欠缺条件下的政党运作与政党建设——印度国大党政党内部运作机制研究，本文主要内容关键词为：政党论文,印度论文,条件下论文,党内民主论文,运作机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
印度是在国民大会党（以下简称国大党）的领导下，通过不懈的奋斗才摆脱殖民统治实现了民族独立与国家统一的。自1947年印度独立到1989年间，国大党几乎一直保持了一党独大的执政地位并为印度当代经济的发展奠定了坚实的基础。国大党虽然在1989年印度第9届议会选举中失去了其霸权地位，但在这一转型的过程中，印度国大党并没有像其他一些国家的老牌政党，如苏联的共产党那样彻底失去执政机会甚至瓦解，它至今仍然是印度政治格局中一个最为重要的力量。国大党能够长期保持其执政地位和政治影响与其依靠内部机构和运作机制不断调适自身以承受诸多外部环境的挑战有重大关系。客观地说，国大党的内部民主程度并不高，这与它起源于一个民族主义政党有着密切关系。但依靠内部的特殊机制，它仍能使党的机器正常有效运行，与民主制度和社会大体协调。印度国大党是怎样在党内民主欠缺的情况下运作的呢？
一、国大党的特殊选举机制
国大党党内领导人的产生和履职并没有完全遵循一般民主的原则。
首先，他们实行的是间接选举和有限选举。国大党的组织结构有四个层级即国大党全国代表大会及其特别会议；国大党邦委员会；国大党区或市委员会和区委员会的下属委员会，如街区、选区委员会等。在中央一级的组织机构中，国大党主要设有：国大党全国委员会；国大党主席；国大党工作委员会以及由其设立的议会委员会；中央选举委员会等。上述机构虽然是通过选举的方式产生，但都不是由党员直接投票决定的。从选举方式上看，国大党全国代表大会及各级委员会都部分地由间接的方式选举产生。按照国大党党章规定，国大党全国代表大会一般每三年举行一次，其召开的时间与地点由工作委员会或全国委员会决定。国大党主席和各邦委员会的组成人员是参加会议的“当然代表”。在各邦委员会的组成人员中，也包括了相当“无需选举产生”的部分。选举权也主要限于邦的党内主要官员。一方面，邦委员会统辖区域内的下属委员会委员而非普通党员，按照秘密的投票原则选举与该邦立法机构议席数相等的委员；另一方面，国大党邦立法党团可按照5%的比例、联合区按照不高于15%的比例选举产生邦委员会委员。可见，在国大党代表的产生上，普通党员几乎没有任何发言权，国大党的主席基本不受党的下层的控制。
其次，任期时限和党内竞选不能正常实现。按党章规定，国大党的主席由全国代表大会的代表选举产生，10名代表联署均可提名某一代表为主席候选人，主席任期一般为三年，而连任一般不超过两届。但事实上，有的党主席无法任期届满，而有的主席又能无视两届的限制，如索尼亚·甘地自1998年一直担任国大党主席至2008年。实际上，除了在特殊的情况下，国大党主席很少是在多人竞争下产生的，相反，它基本是由总理等少数党内领袖指定的，这就如同圣雄甘地在1929-1947年间指定党的主席一样。国大党认为，由于印度独特的多元文化、语言、宗教以及种姓制度等任何一个小的分歧与语言、宗教、意识形态等相联系时，都很容易造成党的分裂。一旦党内开展竞选，不同的力量就会集结到持不同观点的不同候选人周围，某些极其敏感的话题也必然成为相互攻击的焦点，这样不仅不利于党的团结，亦有损党在选民中的形象。印度独立后国大党主席仅有的三次选举都使得竞选失败者要么加入反对党，要么组织新的政党，至少是加剧了党内的紧张关系。
第三，国大党的权力中心任命工作机构。国大党主席下设一个工作委员会，如总理组织内阁一样。印度独立后的很长一段时间里，国大党一直保持了由主席任命工作委员会委员的传统，这样是为了形成一个具有凝聚力核心集团以推动国大党整个多元结构的运作。但从1959年开始发生了一些变化，工作委员会中的部分委员开始由全国委员会选举产生，其比例由起初的1/3增加到当前的一半左右（国大党主席、议会党团领袖、主席任命11名、全国委员会选举12名）。
第四，选举与任命相结合的精英导向。按照一般民主理论，选举是衡量一个国家民主及其程度的重要指标之一。党内的选举机制，也是一个政党组织内部民主的重要判断尺度。纵观国大党内部权力机构的产生方式，它不仅混合了选举与任命相结合的方式，而且在选举的程序与方法上，也极为突出了精英导向的制度安排，这一方面体现在党内官员对候选人提名的控制，同时也体现在选举权远未扩展到普通党员，因此，国大党在内部选举上保持着浓郁的传统政治色彩。
二、国大党内部的双重决策机制
任何一个政治系统的维持，都依赖于其将政治输入转化成政治决策和执行的能力，一旦它无法进行有效的决策，或者这些决策无法得到系统内多数组成人员的接受，政治系统就必然面临着瘫痪或者崩溃。1908年的组织法虽然确立了国大党处理党内的一切事务的原则。但民族主义运动的性质及方式决定了国大党党内一些人的个人权威往往比正式的组织结构更为重要。威尔逊在《国会政体》中对政体如何在实践中偏离宪法所确立的精致的制约平衡结构进行研究后曾得出结论：在检视任何政治制度时，主要问题在于考察清楚那些真正掌权之人及实际的权力结构，相反，仅仅依据权威性的章程与规范是无法认清制度运行的真实机制的。①
（一）国大党法定的决策结构
与许多国家政党不同的是，国大党全国代表大会并不是党的最高权力机关，国大党的其他任何机构都没有向其负责的义务。实际上，依照党章的规定，它所具有的仅仅不过是以下两项职责：1、讨论“议题委员会”（Subjects committee向其提交的议案；2、处理议题中虽不包括但有40名代表于当天会议前以书面形式提交的经主席同意的其他实体性议案。另外，国大党全国代表大会一项象征性的权力即是唯有它可以修改或补充党章中第一条关于党的宗旨的规定。
国大党的全国代表大会，几乎不具有任何实质性的权力，作为一个“橡皮图章”，其会议的召开是相当随意的，比如从1978年到2008年这30年间，国大党全国代表大会仅仅召开了6次会议。这种无视党章规定的会议形式足以显示其在整个国大党决策机制中的作用。
实际上，国大党全国委员会才是国大党法定的最高决策机关，它除了具有修改和补充党章中除党的宗旨之外其他条款的权力外，还被赋予了以下重要职权：1、部署和实施国大党所确立的工作纲领，有权处理其任期内一切党内事宜；2、有权制定与党章不相抵触的工作规则，党内各所属委员会必须遵守。因此，从文本条款上看，国大党全国委员会的权力是相当广泛的，甚至各邦事务的最终决定权也掌握在其手中，比如，国大党邦委员会是否与邦内其他某一（些）政党结成联合政府的权力。但是，由于其庞大的规模，全国委员会并不是一个常设机构，按照党章规定，它应根据工作委员会的要求，每年至少得召开两次会议。因此，作为全国委员会的一个小组委员会，工作委员会就成为国大党名副其实的权力中心。依据国大党党章，工作委员会具有以下重要职权：最高执行权；最高解释权；最高决策权。
工作委员会虽常年举行会议，但至于会议召开的时间、会议的内容、会期的时间以及两次会议的间隔都无严格规定，一般情况下，它每年召开6次左右的会议，每次会议通常两三天，因此，它很难全面详细地讨论党内的重大问题，这就为党主席决策的“核心作用”预留了制度的空间。
（二）国大党实际决策结构
在争取国家独立和民族自由的斗争中，国大党主席及其工作委员会无疑发挥了核心作用，当国大党的民族主义运动推动了一个新的国家产生之后，决策权如何分配就成为一个棘手的问题。一方面，国家是在国大党的领导下建立的，一切权力都掌握在党内；另一方面，国家作为整个国民的代表，又必须享有足够的公共权威以进行社会价值的权威性分配。如何处理政党的权力与国家权力之间的关系，是任何一个“由党建国”的国家都必须应对的问题，具体来说，国大党的工作委员会能否向内阁提出政策指示或建议？内阁在执行这些决议时具有多大的自主权？内阁是应该向选举他们的议会、进而向选民负责，还是应该向党内的最高决策与执行机关负责，或者同时对两者负责？但若对两者负责而又发生冲突时，如何加以协调？党主席及其工作委员会能否直接向国大党控制的邦政府发出命令？对这些问题的不同回应形成了国大党实际决策结构的两种截然不同的形式：
1.尼赫鲁时期政府主导的“共识决策”
当尼赫鲁成为印度的首任总理之后明确指出，国大党的机构不仅不能在政府功能的行使中享有发言权，相反，他希望国大党能够支持其思想与政策，并尽可能地限制其作用而给政府足够的行动自由。尼赫鲁所强调的自由，指的是国大党拟定广泛而长远的目标，然后政府自由地把这些目标转变成政治上切实可行的政策，比如，在语言邦的问题上，虽然工作委员会要求在南方成立语言邦，但尼赫鲁却以是否建立语言邦在人民之间存在争议为理由，明确政府不能按照党的工作委员会的指示行事。②
在尼赫鲁执政时期，工作委员会虽然依旧是党内最高的决策与执行机构，但由于尼赫鲁的个人威望及他对党政关系的基本观点，工作委员会很多的决策权已转移至政府与内阁之中，它更多地发挥着汇集国内与党内不同声音与利益的协调机构。与此相适应的是工作委员会尽可能地追求共识的操作方式以避免多数——少数的划分，使得任何一种利益和观点在党内都能得到适当考量和尊重，这种决策的共识机制在尼赫鲁逝世后接班人的挑选上表现得非常突出。尼赫鲁政府的财政部长德赛，作为党内的元老，在很多经济政策上表现出对尼赫鲁的不满，尼赫鲁死后成为新总理的有力人选。但在党内其他主要领袖的斡旋与说服下，最终放弃了竞选，使得夏斯特里平静地、一致地被推举为新总理，“这跳出了印度几个世纪以来流血接班的传统，亦是后殖民主义国家和平交接领导权的首例”。③
2.甘地母子时期的个人独断专行
1966年，英吉拉·甘地接任总理之后，她决心摆脱由于在不同利益之间寻求共识而对权力行使所带来的诸多限制，她通过创设一个更加集权化、个人化的权力结构而消除了对其权力的一切挑战，与此同时，这也从根本上改变了国大党的决策机制。首先，国大党的主席完全成为其附庸。在经历与国大党主席卡马拉季与尼贾林加帕的不和之后，英·甘地认识到必须将其信得过的代理人置于这一职位，而且任何一个人不能任职时间过长，以免形成自己独立的政治权力基础。因此，在其任总理的前期（1969-1977年初），国大党更换了5名主席。这些人都缺乏强有力的权力基础，因此不得不完全依赖于英·甘地的支持。④对国大党主席的控制，同时保证了对工作委员会、议会委员会及选举委员会等的控制，从而为英·甘地运用这些委员会按照自己的意志做出决策奠定了基础。
拉吉夫·甘地不仅继承了其母亲留下的一套集权化与个人化的决策体制，而且更加倚重身边的幕僚和亲信，国大党正式的决策机构要么成为推行其意志的工具，要么就是被完全的架空。党内官员及议员资格的获得更多地依赖于个人忠诚关系而非能力，这样，政府的统治能力以及国大党利益表达功能都受到严重的侵蚀，个人的权威不仅凌驾于组织之上，而且也模糊了各组织间的职能分工。
自20世纪90年代至今，国大党一党独大时代已彻底结束，它仅仅成为多党格局中的一个部分，这也促使其不断修复党内决策的共识传统。索尼亚·甘地因籍贯问题而无法出任总理，却又长期担任国大党主席和议会党团领袖而与辛格政府维持着较好的平衡则表明了国大党的决策机制已逐渐走向了正常化。但共识毕竟只是理想的状态，它不可能在所有问题上都能达到，因此，如何适应少数服从多数的民主决策程序而又不危及党内团结，仍是国大党需要摸索与应对的难题。
三、调和妥协的内部协调机制
国大党最初的建党目的，是在不背弃大英帝国统治的前提下，通过下情上达，推动英印政府不断进行改良以能够知晓民众，尤其是中产阶级的诉求。⑤但随着国内民族主义的高涨以及国外革命主义的兴起，追求民族自由与国家独立成为国大党的最高奋斗目标。与此同时，国大党组织内部的人员也逐渐多样化，没有一个种族、宗教、语言或种姓阶层被排斥在国大党的民族主义运动之外。国大党不仅创设了工会和农民协会，而且还特别注意“贱民”（即不可接触者）群体的组织工作。另外，虽然地主阶级对民族主义运动非常谨慎与担忧，但小地主和拥有一定财产的农民却大量地参与其中。国大党组成人员在社会经济方面的多样性，导致了组织内部的矛盾和冲突：无生产资料与拥有土地的农民、佃户与地主、贱民与高种姓人员、工人与中产阶级以及不同宗教、语言群体之间等。⑥组成人员的多样性不仅凸显了国大党内部整合机制的重要性，因此也形成了这一整合协调机制的调和妥协特征。
（一）通过模糊的意识形态原则吸引和凝聚不同群体
印度独立后应建立一个什么样的社会，一直是国大党争论的焦点问题，党内不同群体倾向于不同的制度形式，如共产主义制度、印地语国家、自由民主与市场经济等。因此，选择不同的意识形态虽然能够对特定的群体具有强大的吸引力，但同时也必然排斥了对其他群体的号召力。国大党为了不因坚决支持某一意识形态而丧失其他群体的支持，没有提出一个系统的意识形态的表述，而只是强调世俗主义、社会主义、民主主义都是其追求的事业与忠于的原则。但这些原则的具体内容是相当含糊不清的，在实践中也存在巨大差异。
世俗主义倡导政治与宗教的分离，宗教之间的平等以及信仰的自由、种姓、男女的平等等，在一个印度教徒占多数的国家，这意味着像穆斯林教徒、基督教徒、锡克教徒及其他少数教徒将被平等地对待。50年代中期，语言邦和民族邦的建立就是宗教、语言平等的重要体现。但在践行世俗主义原则时，国大党并没有僵化地依据教条，而是适时地采取灵活性的政策，种姓制度即是最好的证明。独立后的国大党政府并没有为了种姓间的平等而强行地消除其间的差异，而是更多地从教育、政治等方面出发，加大改革不平等的措施，同时，国大党政府不是将高种姓从高位拉下，而更多的是扶持低种姓，并为此制定了长期的、系统地发展规划。
社会主义对于国大党其实是一个模糊不清的原则，它不同于苏联的集权体制，亦非欧美的自由市场体制。他们强调对关系国计民生的工业实行国有化，但反对用强权改变现存的社会经济制度并允许私有企业的存在。主张社会主义必须以议会民主为基础，因为它是保证社会主义平等目标的政治保障。但是，民主的社会主义虽然是国大党的目标，但在历次的选举纲领中，国大党总是用一般性的语言来阐述这一宗旨，比如，贫困必须远离、不平等必须消除、非正义必须终结。用这种模糊的、未定型的意识形态原则，作为协调整合党内关系的工具。
（二）通过各种机构吸取不同利益派别的意见，力争在各项决策中达成共识
追求决策的共识一直是国大党的传统，因此全国委员会的各项决议案几乎都是在广泛听取不同意见之后的折中方案，这尤其体现在工作委员会事前的协调。1950年计划委员会的成立就是一个例子。⑦当然，并非一切问题都是可以达成共识的，尤其是涉及权力争夺时。自国大党成立至今，对于党内不同派别的权力斗争，国大党除了由党内资深领袖出面协调之外，并没有一套可行的应对措施，而党非正式协调机制一旦失败时，失败者往往因为没有体面的退出机制而选择脱党。
（三）通过设立各临时委员会以及工作委员会扩大会议，平衡派别利益
不同利益间的协调不仅要让双方在历次斗争中相互妥协、达成共识，使政治成为一场正和博弈，更要在斗争中保持总的平衡。国大党通过创设各种“委员会”作为平衡利益关系的重要机制。比如，在议会选举之时，全国委员会即会设置“中央动员委员会”，几乎将党的中央与邦内所有资深官员都包含其中。能够成为这些委员会的成员不仅是一种身份和威望的象征，而且持不同政见者或是派系争斗的失势者也会被纳入其中，得到相应的安抚和补偿而不至于对斗争的结果耿耿于怀。
另外，在工作委员会与党内部分资深官员政见或利益相左时，国大党主席会以工作委员会扩大会议的形式，邀请他们参与其中，表达观点，参加讨论，这一形式有效地整合了党内不同派系之争。
四、国大党党内民主建设面临的问题
从国大党的选举机制、决策机制以及协调机制可以发现，作为一个老党、大党的国大党，其内部的运行机制并不是一套民主化、制度化、具有连贯性的体制。虽然在党内民主比较欠缺的条件下，政党也在运作中也取得了许多成绩，但党内民主的欠缺，终究限制了它的发展，不能永远靠特殊的机制来平衡和应付。从长远看，必须提高党内民主的水平。
影响着国大党党内民主的水平的政治因素和倾向主要是：
第一，国大党内部比较明显的“寡头统治”的倾向。这种倾向尤其在甘地母子统治时期以及当前的索尼亚任职期间更为明显。“寡头统治”倾向从以下三个方面影响了党的建设：首先，历届国大党内公认的权力核心，都不同程度地运用这一权力压制不同的声音或者直接驱逐持异议者，导致党内充满奉承和赞扬，忠诚而非能力成为晋升或获得议员资格的标准。同时，当这些异议者加入或组建某一重要地区党时，国大党在选举之中就不仅面临着人民党在国家层面的挑战，在地方层面也受到地区党的猛烈攻击。其次，党主席及其工作委员会对邦委员会及首席部长的干预，导致了邦委员会和政府的软弱和无效，他们把更多的精力放在了同中央建立密切联系而对其内部人民的要求或苦难漠不关心，因而在选举中很难具有战斗力。最后，为了保持权力不受挑战，党内权力核心总是频繁地改组工作委员会（包括内阁）成员，使得党和国家的政策无法持之以恒地加以贯彻，有损选民的信心。
第二，派系政治对国大党党内民主建设的影响。在国大党内部，派系之间的关系甚至比其所确立的正式组织结构更为重要，它们组成了国大党最为基本的结构，任一阶层或经济利益团体几乎都能在不同的派系中寻找到代理人。
第三，家族政治对民主政治的影响。在国大党的历史发展中，家族政治一直是一个最显著的现象与特征。自印度独立至今的62年里，国大党在执政的半个世纪里，非尼赫鲁家族担任总理的只有3人（即夏斯特里、拉奥及辛格）共11年。而且，即便是在辛格任总理期间，索尼亚一直担任党的主席和议会党团领袖，其权力和威望绝不亚于总理。家族政治对国大党及其内部机制的影响无疑是双向的。它的成功是因为尼赫鲁家族的威望，失败也是这种“一个家族代表一个党”的结果。因此，无论英·甘地还是其子拉·甘地威望降低时，国大党在选民中的号召力也就降低；而在拉奥政府因腐败使国大党失去选民的信任时，是索尼亚的出山并利用尼赫鲁后人身份招揽民心才使国大党重新赢得大选的胜利。因此，这种个人的影响凌驾于组织之上必然导致政党制度化民主化水平的低下，也正因为如此，英·甘地才可以毫无顾忌地将其权力传递给她的儿子。客观地讲，在一个议会民主国家，这种家族政治的破坏力显然要小于威权国家，因为无论是谁，最终都得接受选票的考验。尼赫鲁家族长期掌控国大党，仅仅是因为他们能够为国大党带来选票，只要尼赫鲁家族在印度人民中的号召力不退，这种家族政治的影响力就会保持下去。
总之，印度的国大党是一个集权多于民主、政党精英的作用甚于普通党员影响的政党。他们要在寡头统治、家族政治、派系林立的政治生态中建设党内民主，面临的情况要复杂得多也困难得多，但这又是必须做的！
注释：
①【美】威尔逊著：《国会政体》，商务印书馆1986年版，第11页。
②【美】科查内克著：《印度国大党：一党民主的动力》，上海人民出版社1977年版，第160-161页。
③Harish Khare,The Indian National Congress:Problems of Survival and Re-Invention,in Sabrata K.Mitra eds,Political Parties in South Asia,p.38.( Praeger Publishers,2004 )
④Stanley A.Kochanek,Mrs Gandhi's Pyramid:the New Congress,in Zoyahasan ed,Parties and Party Politics in India,pp.79-80.(Oxford:Oxford University press,2002).
⑤林太著：《大国通史·印度通史》，上海社会科学院出版社2007年版，第260页。
⑥Myron Weiner,Party Building in A New Nation:The Indian National Congress,pp.32-3 (Chicago:Chicago University press,1967).
⑦【美】科查内克著：《印度国大党：一党民主的动力》，上海人民出版社1977年版，第136-142页。