低保制度的功能定位研究，本文主要内容关键词为：低保论文,制度论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 近些年来，部分社区工作的重点和难点已由计生工作转变为低保工作，如何确定低保对象成为干群矛盾的焦点，甚至出现因低保指标分配引发的群众上访事件。由此可见，我国的低保制度的确出现了严重问题，“人情保、关系保”“指标保”“维稳保”都说明在实践中低保制度的功能定位失误：低保被公权力滥用，成为送人情、维护社会关系、开展基层工作甚至维稳的手段。甚至有部分不符合条件的群众为了获得低保指标而闹事上访，作为社会救助项目的低保不仅没有发挥“社会稳定器”的功能，反而诱发了社会矛盾，成为不稳定的因素。“低保制度的基本目标是解除贫困家庭的生活困境，而现行制度却正在演变成一个综合性的社会救助体系，承载了过多的救助责任。” 那么，需要反思的是，低保制度的初衷到底是什么，是为了维持社会稳定吗？低保指标为何会成为诱发社会矛盾的因素？低保制度的初衷是为了保障困难群体的最低生活需要，并不是为了社会稳定，因为真正需要低保制度维持最低生活的人，大部分都是老弱病残，这些人根本没有闹事能力，高度稳定。真正影响社会稳定的是有能力闹事的人，具有闹事能力传递的信号是“身体好，智商较高”，这部分人做生意都没问题，怎么会需要低保？因此，地方政府在实践中把低保看作维稳的手段，不仅偏离了低保制度的应有之义，而且会使真正需要帮助的老弱病残群体得不到救助，高能力的人把低能力的人挤出救助市场。同时，如果通过“闹事”可以迫使政府为了维稳妥协，从而获得低保指标，便会调整其他人的预期，闹得越大，成为低保户的概率越大。这种做法无疑起了鼓励群众闹事上访的作用，成为诱发社会矛盾的根源。 另外，在社会救助中，“人人争当低保户”。低保户更容易申请到住房、教育、医疗等其他救助项目，这些项目相当于低保身份背后附带的福利包(物质收益)。低保户的认定直接影响到社会救助基金的使用效率，其背后附带的福利包含金量逐渐提高的同时也带来了寻租空间的增加，让很多中等收入的人也觊觎“低保身份”。但是，这种观点仅能解释含金量的提高导致需求增加，而中高收入群体的寻租能力远大于穷人，挤占了一部分穷人的救助资源。这并不能解释在我国一些非常有钱的富人，甚至不要低保待遇，只为获得“低保身份”。低保户成为一种“社会身份”，享受低保意味着在社区拥有人脉和“话语权”，享受低保不仅没有精神成本，而且精神收益很高。 本文将要回答三个问题：第一，低保福利包含金量高不高，是否需要拆分？第二，为何国外的富人通过做慈善来显示“有面子”，中国的富人最要面子却通过和穷人争夺资源这种不道德的行为炫耀“有面子”，这种悖论的形成逻辑是什么？第三，基层政府用低保指标维稳或作为乡村治理的手段，这种方式效果如何？本文的新意在于，纠正目前认为“低保是公民权利”这种错误的舆论导向；不同项目之间应当边界清晰，低保项目应当专款专用，不能用于维稳、作为乡村治理的手段、军属优抚、送人情等，防止成本转嫁。 二、物质收益：低保福利包 在低保对象的认定中，的确出现了一系列负面问题：人情保、关系保、死人保等。低保身份的含金量并非现金补贴本身，而是低保背后的福利包，申请到低保意味着享受到住房、子女教育、医疗救助等“一揽子”福利。享受低保变成了一种资格，即便降低低保标准也并不能阻止人们争当低保户，很多人甚至放弃现金补贴部分只要低保户的资格，为的是享受低保资格附带的一系列福利——子女入学、医疗救助、住房救助等。低保身份附带的福利包便是低保户的物质收益。 那么，低保福利包的含金量究竟高不高？如果含金量过高增加了寻租空间，成为“人情保、关系保”和官员腐败的诱因，将福利包进行拆分是否可以解决这一问题？如果需要拆分，拆分的依据是什么？学界对此颇有争议。 (一)含金量高不高 关于低保含金量高低的问题，学界尚有争论。一种观点认为低保福利包含金量太高是一系列社会负面效应的根源，应当降低低保福利包的含金量。低保户不仅每人每月可以领取到低保金，还可以享有申请廉租房、经适房、看病就医等一系列的优惠或补助，甚至连其他生活开支都能减免。在“应保尽保、应退尽退”机制不太完善的情况下，过高的低保“含金量”也伴生“人情保”“关系保”“骗保”及“养懒汉”等一系列社会负面效应的形成。第一，严重影响低保政策的公信力，激化干群矛盾。第二，导致低保对象“退出难”，甚至出现“养懒汉”现象。第三，伤害了低保边缘群体。 另一种观点认为，低保福利包含金量并不高，仅够满足最低生活需要。第一，低保资金用于日常生活的各项开支，而医疗和住房问题也和穷人的生活息息相关，这些都仅能维持其最低生活需要。第二，对于真正的穷人来说，即便享受到专项救助，维持基本生活难度依然很大。第三，享受其他专项救助是有条件的，比如住房救助必须满足一定条件，而这样的条件一般也仅能满足基本生活需要。 低保身份附带的“一揽子”福利，其设计初衷是为了维持其最低生活需要，防止“碎片化”，同时福利包和低保身份挂钩，可以降低行政成本。但是，在低保制度尚不完善，经办人员在实践中的错误定位，低保福利包含金量的提高会增加寻租空间，结果导致富人和穷人争夺低保资源，寻租能力更强的富人通过获得低保资格炫耀“在社区中拥有社会地位和话语权”。而对于真正需要帮助的穷人来说，即便享受到其他专项救助等福利包，维持基本生活依然非常困难。在低保身份和福利包捆绑的情况下，降低含金量是否可行？第一，“福利刚性”会带来巨大的改革阻力。第二，即便降低福利包的含金量，低到过去没人争抢的时代，无疑会使真正的低保户很难维持最低生活需要，结果是伤害了真正的穷人，如此便违背了低保的初衷。那么，福利包究竟应该同低保身份捆绑还是拆分，拆分的依据是什么？ (二)捆绑还是拆分 低保身份附带的福利包，一方面提高了低保资格的含金量，另一方面失去低保资格也意味着“一揽子”福利的连带损失，使得很多低保户没有寻找工作和退出低保的动力。这种“一刀切”的方式虽然降低了政府的管理成本和信息成本，但由于模糊了社会救助项目之间的边界，将会增加住房、教育、医疗等救助项目的负担，造成项目之间的成本转嫁。学界对于福利包应当和低保资格捆绑还是脱钩，也一直存在争议。 一种观点认为，福利包应当和低保身份脱钩，进行拆分。第一，将教育救助、住房救助、医疗救助等社会救助项目捆绑在低保之上，导致低保承载功能过多，负担太大。第二，社会救助项目之间应当边界清晰，明确各自标准，不能盲目挂钩。第三，将其他各项福利捆绑在低保之上，会造成“福利依赖”。 另一种观点则认为，福利包应当和低保身份挂钩。低保户也有住房、医疗、子女教育等其他方面的需求，需要其他救助项目进行救助。 我们则认为，社会救助项目之间应当边界清晰，“桥归桥，路归路”，每个项目都应分门别类制定标准，使符合条件的人群对号入座，防止项目之间的成本转嫁，实现分类救助。分类救助的依据和甄别成本有关。对于甄别成本较低的救助对象(老弱病残)，往往也需要长期救助，福利包可与低保身份挂钩，防止“碎片化”，减少其他救助项目的行政成本和信息成本；对于甄别成本较高的、有劳动能力的救助对象，需要的是短期和临时性救助，福利包应与低保身份脱钩，一方面可以降低寻租空间，另一方面可以避免这部分有劳动能力的人群形成“福利依赖”，缺乏退出动力。 三、精神收益：炫耀与社会身份 低保制度保障的是穷人的最低生活需要，享受低保的群体应当是社会最底层的，那么为什么会出现“人人争当低保户”的现象？如果说低保福利包含金量的提高增加了寻租空间，于是富人加入了争夺低保资源的队伍，将一些真正的穷人挤出救助市场，那么，如何解释在我国，有一小部分富人并不是为了享受低保待遇及福利包，只是为了获得一个“身份”或“资格”，甚至有一些富人开着宝马排队领低保。这些非常富有的人为什么会为了一丁点低保金花时间排长队？如果享受低保是很丢人的事，这些富人通过关系享受低保待遇，本该是害怕被人知道，为何堂而皇之、明目张胆的“开宝马、穿裘皮大衣”？这说明不仅领低保是一件“有面子”的事，而且“富人的身份领穷人的低保”更是值得炫耀的。 然而低保制度一开始并不是这样，尤其是在农村。农村低保刚开始的时候标准很低，没人愿意领取。以原阳县为例，当时民政干部找上门做工作，还有许多符合低保条件的村民不愿意当低保户。之后，国家每年都“提标扩面”，低保的“含金量”越来越多，加上村里在低保的人也越来越多，当低保也不再是丢人的事，群众开始争低保，甚至一些村干部也开始利用职权造假争低保。当“假低保户”越多，分子越大时，每个“假低保户”的精神成本也就越低，边际痛苦递减。 从这一报道可以看出，低保在含金量很低时传递的信号是“丢人”、家庭条件差，甚至影响家里孩子娶媳妇。无人领取时，一方面说明真正需要救助的穷人是很少的，另一方面也说明当时享受低保的精神成本很高。该村村民当时都不愿当低保户，不愿“丢人”，说明这个村的低保指标多了，这些村民娶得起媳妇，而且不需要付出尊严的代价就能维持基本生活。后来“含金量”提高后，就出现了“争低保”的现象，说明政策的初衷往往是好的，但在实际操作过程中却成了不稳定的因素。之所以出现争低保的情况，一方面说明含金量提高了寻租空间，获得低保资格成为一种有能力的信号——有社会关系、有背景，村民通过争低保来炫耀，获得低保资格不仅“不丢人”，反而有精神收益，“有面子”；另一方面可能是这个村的低保指标多了，除了一小部分极度贫困或重度残疾的村民享受低保指标，大家没有争议，其他条件差不多的村民如果有人获得低保指标，其他人就会产生不满情绪，参与争夺剩余指标。 同样的一个悖论是，中国的富人为什么要自贬身份争当“低保户”，国外的富人都是通过做慈善来获得精神收益，中国人这么爱面子为什么要做和穷人争资源这种“没面子”的事？根源在于，中国的富人更要面子，喜欢“炫耀”，追求的是社会面子。低保资格是一种稀缺资源，我国稀缺资源的配置往往是由权力主导的，人们通过争夺低保身份显示在社区里的“话语权”。中国的富人没有慈善意识，而是通过和穷人争资源这种不道德的方式炫耀自己有能力。低保身份的信号传递功能解释了一些非常富有的富人，能力上进入了做慈善的阶段，行为上却背道而驰的逻辑。 这样便能回答上面提到的问题：为何富人开宝马排队去领低保？如果舆论导向是“富人领低保很丢人”，富人即便有了低保指标，也不会让人知道，因为让人知道精神成本很高。但富人既然选择开宝马，就是故意让人知道他的社会身份，说明领低保对于富人的精神收益很高，一方面要开宝马来炫耀，另一方面还要排长队给其他人看——可以炫耀自己有社会关系以及在社区有“话语权”。无论是“开宝马”“穿裘皮大衣”还是“排长队”领低保都是为了“炫耀”。当低保身份成为一种人人争抢的社会身份时，社会上便不会再有羞耻之心和慈善之心。 四、“维稳保”能否维稳 “人情保、关系保”等乱象和官员的腐败有关，实践中还有很重要的一种做法便是指标分配，用低保指标维稳或挪作他用。虽然从条例上讲，享受低保必须符合一定标准，但是现实中一种主要做法就是分配指标，尤其是在农村，更是成为社区干部开展工作、协调关系等进行社区治理的手段。指标分配制度是沿袭计划经济的思维，有了指标分配，低保对象的认定标准就形同虚设，也说明低保认定没有严格遵循低保对象认定程序。从这个意义上说，指标制度本身就有问题。指标分配的好处是降低行政管理成本，但是指标多了却会带来一系列的矛盾与不稳定因素。 低保制度的目标是为了解决困难群体的最低生活需要，可以达到社会稳定的效果。当制度设计不完善的情况下，把低保指标仅仅当做维稳的手段，只会诱发更多的社会矛盾。实际工作中，低保指标往往被村干部或社区干部截留挪作他用，有一部分情况是用来维稳，称为“维稳保”。比如网上有报道，原阳县城关镇西街村三组的耕地差不多被征完了，补偿比较少，村民就开始上访、闹事，县里就把低保“指标”向这个组的村民倾斜。这个组的村民现在绝大多数都有低保，村里的局面就安定了许多。原来村里有“不安分”的村民，享受到低保“指标”后，马上变得安分。官员不仅没有意识到这种违法规定的做法将带来的严重后果，反而当做社会治理的成功经验津津乐道。说明低保工作无论是在认识上，还是实际工作中，都出现了非常严重的问题。短期来看，低保指标用于维稳“似乎”有一些表面作用。那么长期来看，“维稳保”究竟能否起到维稳效果？ 第一个问题是，这样做是否合法？低保制度的功能定位是为了救济社会底层人士，保障其最低生活需要，这才是低保制度的政策目标，而不是为了收买闹事之人。低保制度的初衷不是为了社会稳定，真正需要接受低保的人，一定是没有能力闹事的，这些人绝大多数都是老年人、儿童、智障者、残疾人，不会影响社会稳定，真正影响社会稳定的人起码是有能力闹事的人。一些地方政府把低保项目用于维稳，错误的功能定位导致一种错误的官传导向：低保用于维稳效果不错。如此一来，这种做法鼓励更多的人为了获得低保指标而上访闹事，用低保维稳无疑是“搬起石头砸自己的脚”。 第二个问题是，假定法律允许低保指标挪作他用，用于维稳，是否能起到维稳效果？在现实生活中低保指标确实被异化了，地方政府往往会由于资金有缺口，就将低保指标截留挪作他用，比如说用低保资金来维稳。习近平总书记讲“维稳就是维权”，维权就是要界定权利边界，通过闹事获得权利是侵权行为。如果通过闹事得到权利，只能起到鼓励闹事的作用，侵害了安分守己之人的利益。 长期来看，低保项目用于维稳不但无法起到维稳效果，只能起到鼓励上访闹事的作用，反而是社会矛盾激化的诱因。为低保而上访闹事，可以说明两个问题。第一，“上访”是一种很强的能力，为低保而上访的行为传递的信号是“体力很强、智商很高、有胆识有能力”，这些人是不需要享受低保的。第二，出现这样的上访行为，说明低保指标多了，有一批不该享受低保的人获得了低保身份。这部分人群信息成本很高，可接受救助也可不接受救助，在这些群体的指标分配上会引发社会矛盾。如果村里或者镇里，有权力留下一些指标进行二次分配，后果非常严重，支配权增加的同时也带来更多的麻烦和不稳定因素。那么，对于基层领导来说，即便存在指标分配的情况，低保指标不要预留，用不完上交是最科学的做法，约束自己的权力对自己更有利。 五、结论与建议 经验在基层，智慧在基层，针对低保中出现的一系列问题，基层政府也进行了一些创新创制的探索。在地方实践中，基本上绝大部分地区都会要求有劳动能力的低保户参加公益劳动、清理小广告、当交通协管员、不能使用高档手机、出门不能坐出租车等诸多规定，约束低保户的行为。这项政策在实施的过程中一直饱受争议，很多人认为限制了穷人的自由，侵犯了公民的正当权利和尊严。 实际上，这些规定出台更重要的意义在于：第一，享受低保并不是天然的公民权利，即便享受低保待遇也要体现权利与义务的对等。第二，低保相当于附条件合同，并不是政府认为某人是低保户而给其扣上低保户的帽子，并强迫其参加公益劳动、约束一些行为来伤害穷人的尊严，而是政府提供了一种附条件合同，发挥了信号甄别功能。申请低保是个人自愿行为，假如个人觉得自己符合条件并愿意接受合同条款参加公益劳动，才会享受低保待遇；假如个人觉得伤害了尊严或者没面子而不申请，本身就说明不需要低保救助便能生存。这种逻辑便能解释为何厕所清洁工同样是没有尊严的工作，但社会舆论并没说政府让清洁工没有尊严，反而有时传祥这样伟大的掏粪工成为人们学习的楷模。正是因为选择做清洁工是个人自愿行为，而不是政府强迫个人做清洁工这样有伤尊严的职业。同样的逻辑，真正的穷人在生存都成问题的情况下享受低保待遇，并适当参与公益劳动回报社会，是表达感恩之心的方式，也可以提高富人的精神成本。错误的宣传导向只会给政府带来更大的麻烦。第三，享受低保是有成本的，尤其是精神成本很高，这是实现分离均衡(穷人接受救助，富人秉持本色)的条件。不同的人发送信号的成本不同，分离均衡的条件就是高成本的人选择不发送信号，低成本的人选择发送信号。显然，需求层次不同使得富人更关注精神成本，在生死边缘挣扎的穷人更在乎的不是面子而是生存。通过对低保户行为的约束以及牺牲一定的“面子”，不是为了伤害穷人，而是为了提高富人的精神成本吓跑富人，消除享受低保的心理优势。 本文对低保制度的功能重新定位，目的是为了纠正工作上、认识上和宣传上的失误，回归低保制度的初衷——维持困难群体的最低生活需要。错误的功能定位导致在实际工作中，出现了“人情保”“维稳保”“指标保”等一系列问题，成为干群关系紧张和社会矛盾激化的诱因；同时在认识上和宣传上也产生了错误的导向，认为享受低保是公民的权利，成为低保户是一种社会身份，享受低保不仅没有精神成本，精神收益还很高。如果低保户享受低保是有成本的，而且精神成本很高，信号甄别问题和官员的腐败问题便可同时解决，也能解决富人心理上的“炫耀”问题，那么在现阶段，我们应当坚持遵循路径依赖的原则，正确处理改革和政策连续性的关系，通过机制设计提高享受低保的成本，尤其是精神成本，实现分离均衡。建议如下。 (一)提高享受低保的成本，尤其是低保户的精神成本 第一，纠正目前错误的宣传导向，明确低保制度的功能定位。首先，在中国有些人认为享受低保资格是一种“社会身份”，有关系、有地位的人才可以拥有，这就失去了低保的应有之义，冒充穷人享受低保不仅没有精神成本反而有收益。让低保户参与一些社会公益活动，就是为了消除富人的心理优势。其次，我们国家在低保问题上犯了一些大错，受到一些所谓的学者专家的蛊惑，认为这是政府应尽的义务，享受低保是公民的权利，一些人认为享受低保也要维护穷人的尊严，享受低保不再是“不体面的”。低保是转移支付类项目，政府不会创造财富，最终还是纳税人为低保户买单。帮助低保户不是纳税人的义务，享受低保应有感恩之心，人们应当认为享受低保是不光荣的。这种意识形成后，人们才会有廉耻之心，冒充穷人领低保的精神成本才会非常高。相反，当人们认为享受低保是自己的权利，就不会有感恩之心，反而会有精神收益，这种宣传导向是错误的。 第二，建立社会救助制度的信用体系，并纳入社会征信体系建设之中。通过这样一种方式可大大提高享受低保的成本，尤其是富人的精神成本，非常有效。如果富人冒充穷人骗取低保，个人征信记录不佳，市场机制会对违约者自动实施连带惩罚，不仅无法获得贷款，同时在商业合作中也会失去信任。 第三，约束低保户的行为。在这个方面各地做法不一，如香港规定享受低保者不能拥有自己的住房，即使租房也不能租多少平方米以上的房子；澳大利亚规定有劳动能力的低保者要定期汇报自己找工作的情况，按时参加义工劳动，如果无正当理由缺席就取消其低保资格；等等。具体的做法视各地的不同情况可以有所不同，可以让低保户参加公益劳动，清除小广告，当交通协管员等，消除富人的心理优势，从而提高低保户的精神成本、机会成本，既可以起到信号甄别的作用也可以在一定程度上防止经办人员的腐败问题。 第四，完善法律体系，通过立法提高富人的精神成本。尽快出台《社会救助法》，让低保制度的资格认定、资金发放、全程监管乃至违规后的惩罚措施等一系列环节有法可依。好的法律在于事前的威慑而不在于事后的惩罚，如果惩罚过轻则起不到威慑作用。骗保是一种欺诈行为，尤其是和穷人争资源更不道德，应当入刑。如此一来，骗取低保不再是一种“有面子”的行为，而是会背上“恶人、诈骗犯”的骂名，甚至影响到整个家族的声誉。 第五，群众监督和阳光低保相结合，消除富人的心理优势。无论是社区工作人员来做还是社会组织来做，关键在于公开透明。在低保申请和审批过程中做到信息透明公开，使低保工作置于最大程度的有效监督之下，做到最大限度的公开、公平、透明，消除富人的心理优势。 (二)社会救助项目之间应当边界清晰，“桥归桥，路归路”，防止项目之间的成本转嫁 第一，不同类型的贫困户实行分类救助。可以将低保户根据他们的身体状况和家庭困难程度分成两个等级。第一类特困供养人员(易识别)以及无劳动能力的低保户可以与福利包捆绑，第二类有劳动能力的低保户应与住房、教育、医疗救助脱钩，满足条件的低保户也可以申请到其他的项目，不满足则无法申请。根据实际情况按照各自需求进行分类救助，各救助项目应制定相关标准，明晰边界，不能仅将低保户和特困人员供养与其他救助项目采用一揽子的捆绑方式。这样可以保证低保资金的有效使用，又可以避免低保户会担心其他福利的丧失而不愿退出低保。 第二，在城市中，低保和失业保险也要边界清晰，防止成本转嫁。同时，低保资金也不能用于军属优抚。严格按照低保认定标准评定低保户，低保指标用不完应当上交，截留指标只会造成更大的不稳。 第三，低保指标不能挪用于维稳，这种做法不但不能实现维稳效果，反而会导致更多上访事件，诱发社会矛盾。低保资金和维稳资金也应边界清晰，不能将维稳项目的成本转嫁到低保项目上。 鼓励社会力量参与，尤其是发挥非营利组织在社会救助中的积极作用。政府权力越大，责任越大，压力也越大。通过分权减少财政压力和政治压力，也有利于社会稳定。同时，慈善组织面临竞争压力，更有动力设计出有效的甄别机制识别穷人，救助效果不佳的无法得到政府和社会的融资，通过竞争提高救助效率。