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1992年10月，中共中央总书记江泽民在党的十四大报告中明确指出，进行行政管理体制和机构改革是90年代改革和建设中关系全局的十大任务之一，并提出用三年时间基本完成行政管理体制和机构改革任务。光阴似箭，日月如梭，转眼间1995年已悄然而至。今年是全面实施机构改革工作关键性一年，机构改革已势在必行。
自1983年全国实施机构改革后，近10年时间，各级党政机构和人员编制没有作大的调整。随着时间的推移，机构日益臃肿，人员逐年膨胀，积累的问题越来越多，在许多方面已不能适应改革开放和经济、社会发展的需要，具体表现在以下几方面：
——政府机构林立、分工过细、影响办事效率。据1992年底有关统计资料提供的情况，全国27个省（自治区）政府部门（不含党委部门）共设机构1564个，平均58个，最多的近80个。县（市）级政府机构设置最高的已超过了80个。地方政府的行业管理部门设置过多，分工过细，与市场经济中跨行业、跨部门、跨地区的经济活动不相适应，有些行业被人为地分割成相互孤立的几大块，无法保证行业管理的系统性，形成政出多门。比如农业这个大行业，就全国而言，地方各级都设有农业、林业、畜牧、水产、农机、水利等政府机构。工业方面设的政府机构有一轻、二轻、机械、电力、电子、煤炭、化学、纺织、冶金、乡镇企业等等。由于行业管理部门林立，使本来相互联系的经济活动变得零散，并且相互隔绝，相互封锁，掣肘了市场资源的合理配置。
——行政干预仍然是困扰企业发展的主要因素，企业的自主权难以落实。由于传统观念的影响，政府部门职能转变滞后，行政部门对企业干预过多的问题并没有彻底解决，一些部门习惯用过去传统的那一套办法管理企业，结果该管的事不管，不该管的事管的太死、太具体，制约了企业自主权的落实。如《企业法》明确规定企业有权根据本单位实际设置机构，而有些行业主管部门仍然用行政手段强制企业设置对口机构，不少企业为了与上边对口而设置大量不必要的机构，有的科室挂了几个牌子。各种名目的检查、调查、采访等连接不断。据反映，有些企业一年要接待各种检查60多次，平均每周一次还多，并且不少检查点名要主管某某方面的负责人亲自汇报，使企业领导成天陷于接待、陪同之中，直接影响了企业的生产经营。
——政府专业经济管理部门角色双重的现象依然存在，在一定程度上影响了市场的健康发育。各地现设的各类专业经济部门一方面代表政府行使有限的行政职能；另一方面又是具体经济活动的承担者，直接管理着一些企业。如政府部门设置的农垦、纺织、冶金、建材、建筑、医药等各种行政性总公司，在市场上，这些部门既是“裁判员”，又是“运动员”，这种双重角色，难以保证公平竞争的市场机制的正常运行。
——政府部门之间条块分割，职能交叉严重，难以协调合作。1991年我们曾对湖北省省直副厅级以上的行政机构进行了全面调查了解，结果发现有许多工作相互扯皮。比如音像管理、房地产管理、道路交通管理、农用拖拉机的管理、企业技改项目的论证、审批管理，等等。由于职责交叉不清，形成好管的、有利可图的事争着管，难管的事、无利可占的事能推则推，导致工作出现断层或重复。
——人员膨胀、财政负荷超重、收不抵支。有关资料表明，我国现有党政群行政机关和事业单位干部队伍人数近3400万，如果加上“以工代干”和各种招聘人员，我国干部队伍人数已逾4000万。林立的部门、膨胀的人员，使本来就不堪重负的行政管理经费在开支中的比例继续增大，这已成为国家财政上的最大负担。现在国家财政每年总支出约3400亿元，其中“人头费”支出近1000亿元，相当于1952年到1980年国家对教育投资的总和。这种财政支出中“人头费”比例过高，生产和建设费用投资比例过低的状况，已使我国财政呈现出严重的扭曲现象。正如江泽民同志指出：“机构改革、精兵简政，确实到了刻不容缓，非搞不可的时候了。冗员充塞、食之者众、生之者寡，这是任何社会任何国家都难以承受的”。小平同志曾一针见血的指出：“精简机构是一场革命”，“如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。”（《邓小平文选》第二卷，第396页。）
机构改革势在必行，刻不容缓。然而机构改革千头万绪，要想事半功倍，必须抓住其重点。简单地回顾一下建国四十多年来机构改革的历程，我们不难发现机构改革的重点，在于转变职能。我国先后进行过八次机构改革，规模较大的有五次，第一次是1953年至1954年；第二次是1957年至1958年；第三次是1962年至1963年；第四次是1981年至1983年；第五次是现在进行的全国性的机构改革。前四次机构改革，一方面对当时政治、经济形势发展都起到了积极的作用；另一方面每精简一次，接着又膨胀一次，始终没跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”这样一个循环圈，人们把它称之为“怪圈”，那么“怪”在哪里呢？问题的症结在于没有抓住职能这个关键。就是一个部门或单位的职责功能。具体地讲职能包括二个层面：一是指某机构或职位在一定时期内完成的工作任务和作用；二是指通过什么样手段完成所承担的任务和应该发挥的作用，包括行政运行机制，上下左右的行政关系等。因此，职能是机构存在的基础，转变职能就是精兵简政的前提和基础，所以说机构改革重点是转变职能。通过转变职能达到政府的的事政府做，企业的事企业做，上级的事上级做，下级的事下级做之目的。把行政管理体制改革和机构改革结合起来进行，如果仅限于机构上的撤撤并并，不在转变职能上下功夫，必然导致“分久必合，合久必分”，出现新的膨胀。要抓住机构改革中转变职能这个“纲”，应从以下几方面着手进行：
（一）观念要更新。党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济与传统的产品经济、计划经济相比，其资源配置方式、管理运行机制、物质利益关系等都各不相同，这就要求作为上层建筑重要组成部分的政府行政管理部门，必须自觉服从和服务于经济基础的巨大变革，摆脱传统的产品经济和计划经济的羁绊，重新思索管什么、为什么管、如何管的问题。在指导思想上，实现由领导指挥型向指导服务型的管理方式转变。
（二）转变职能的根本途径是实行政企职责分开。政府行政管理部门要按照市场经济的要求，重新配置职能和调整行政权力结构，坚决放弃那些不该管和管不好的事情。要通过认真贯彻落实《企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的有关规定，坚决彻底地将政府部门包揽的本应属于企业的权力还给企业，切实理顺企业经营活动中的各种责、权、利关系，使企业能够在政府宏观调控下，从政府的“怀抱”，走向市场的“海洋”，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。
（三）转变职能必须解决政事不分的问题。一方面，政府部门要把属于社会性和事业性的职能，移交给社会团体和事业单位去办，改革政府部门对事业单位管得过多、统得过死的状况；另一方面，把某些事业单位承担的属政府行政职能分离出去，归并到政府有关部门，杜绝一个机构、两块牌子、三种职能。认真清理取缔各种“翻牌公司”，销毁一切滋生腐败现象的温床。
在把握住机构改革重点的同时，我们也应认清机构改革的难点。众所周知，机构改革的难点是安置富余人员。对富余人员的安置，是历次机构改革棘手的问题，也是改革成效不大，成果难以巩固的重要原因。1993年，中共中央在《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》的通知中明确指出：“全国省、自治区机关人员编制总数控制在16万人左右，精减20%。直辖市机关人员编制总数控制在11万人左右，精简15%。”各地根据超编情况不同，精简幅度也有差异。如中央直属机构的人员精简15%左右，国务院各部门的人员精20%左右，陕西省省直机关的人员精简30%左右，湖北省省直机关的人员将精简20%左右。总之，机构改革中解决安置富余人员的问题已迫在眉睫，并直接影响改革的进程，决定着机构改革的成功与失败。必须强调指出，分流富余人员不是分流无用之人，恰恰相反，分流的目的是为了人尽其人才，才尽其用，实现人才资源的合理配置。近几年来，湖北省各地为配合机构改革做了一些准备工作，为分流人员探索了一些路子，也确有不少思想观念解放的同志走出机关、下基层、办实体。但据有关部门对近年来“下海”的干部进行了调查，其中相当一部分人思想不稳定，想“上岸”歇歇，而且也的确有不少人从商界又回到了机关，这对机关分流富余人员又产生了一定程度的影响。实践证明，行政机关分流人员确实存在一定的难度，但又必须认清分流人员是机构改革中不可回避的硬指标，必须按规定完成。基于这一要求，在分流富余人员的方法上可采取多种形式结合进行。
其一，制订相应政策，让一部分年龄大体质弱和长期不能坚持正常工作的同志从在职岗位上分离出来，实行单列，既不占机关的职务数额，又不占机关的行政编制，其福利待遇与行政机关在职人员基本相同，等到离退休年龄后再按规定办理离退休手续。
其二，按照《国家公务员条例》中有关精神，把一部分暂不适应机关工作的人员先分流出来，进行定向培养。培养的方式可以灵活多样，如选送到大学进修和攻读学位，学费采取公费和自费相结合的办法，工作关系与原机关完全脱钩。待毕业后，根据个人条件重新分配工作，既为国家培养和储备了人才，又使行政机关富余人员得到分流；还可以按照国家公务员的要求进行一些不同专业的培训、轮训，以便机构改革后，随时补充新生力量，保持正常的新老交替，增强机关活力。
其三，将部分机关干部充实到事业单位。实践表明，这一方法的可行度比较高。因为从目前事业单位的情况看，无论是国家全额拨款的、差额补贴的，还是经费自筹的，而职工待遇与机关相比基本等同，有些方面还略高一筹，如评定职称、奖金等，有的分流到事业单位后，根据个人的德才表现，职务还可以提拔一下，因此，还有点吸引力。
其四，继续鼓励有一技之长的机关干部领办、创办经济实体，人财物与行政机关彻底脱钩，在税收、信贷方面应给予政策优惠。这一方法在分流中相对难一些，因为有一定的风险性。当然，这里有个前提，就要是有“一技之长”，与那些一哄而起的盲目“下海”具有质的区别。
世间万事万物总是辩证统一。当今中国的改革开放困难与成功相伴，风险与机遇并存。机构改革虽然存在许多困难但有利因素也是很多的。
党的十四届二中全会审议通过了《关于党政机构改革的方案》，八届全国人大一次会议原则批准了《国务院机构改革方案》，与此同时，党中央又制定了中央国家机关和地方各级《关于党政机构改革方案的实施意见》，对开展全国机构改革的指导思想，改革的原则、内容、目标、时间安排等都一一作了具体要求。1993年7月经党中央、国务院领导批准，中央机构编制委员会在北京召开了“全国机构改革工作会议”，江泽民总书记在会上发表了重要讲话。这些都为全党、全国人民统一认识，搞好机构改革，造成良好的改革氛围打下了坚实的思想基础。
截止1994年底，国务院各部委、直属机构、办事机构和部委管理国家局的职能配置、内设机构和人员编制的“三定”方案，已基本审定完毕，新的机构开始按照新的职能运转，这为地方各级机构改革的“三定”工作提供了可靠的参考依据。
地方各级党政领导十分重视机构改革工作。陕西、广东、山东、湖南等省的机构改革方案已经党中央、国务院批复，正在抓紧组织实施，“湖北省党政机构改革方案”的上报审批工作已圆满完成，目前正积极做好了方案全面实施的各项准备。湖北省还在11个县（市）进行了改革试点，并及时总结推广经验，为全省机构改革的稳步发展起到了促进作用。
我们深信，有党中央的正确领导，有地方各级党委的重视，有全体国民的积极拥护，我国的行政管理体制和机构改革工作在既定的时间内一定能圆满成功！