乡镇审计创新模式研究，本文主要内容关键词为：乡镇论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“三农”问题始终牵系着我国经济和社会发展的全局。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的新使命，这是一项系统而长远的任务，其目标概括为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这一目标的实现需要一系列制度保障，其中审计监督就是一支重要力量。乡镇审计是审计在农村经济监督和管理中发挥作用所形成的特定称谓，它是提高农村经济效益、维护农村经济秩序的有效保障。由于目前乡镇审计性质模糊，法律地位不明确，也没有统一的规章制度可循，各地审计模式各异，而且普遍在规范性、可操作性和权威性上存在问题，严重影响了审计的效率效果。鉴于此，必须根据农村经济和社会发展的要求，创建高效、稳定且普遍适用的乡镇审计模式，更好地为建设社会主义新农村服务。
一、乡镇审计对建设社会主义新农村意义重大
建设社会主义新农村是一项系统工程，其首要任务是大力发展生产力，一方面要贯彻落实国家的一系列支农惠农政策，加大农业投入力度，加强农村基础设施建设；另一方面农村要提高自我创新和发展能力，调整农村产业结构，培育龙头企业，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力。建设社会主义新农村，除了经济发展、农民增收，还要大力发展农村教育、文化、医疗、社会保障等农村公共事业，全面构建和谐稳定的现代化新农村。
目前国家对农村的投入不断加大，但资金使用的合理、合法和效益性不高，农村自主经营能力和经济秩序方面也存在许多问题。具体表现有：(1)国家对农村的投入不断加大，但资金管理不严、使用不当，影响了国家政策的贯彻落实，也阻碍了农业生产的顺利进行；(2)乡镇企业异军突起，同时企业管理混乱，资金利用率低，而且缺乏创新能力，阻碍了乡镇经济的进一步发展；(3)部分乡镇铺张浪费、乱收费、乱罚款、乱摊派、贪污腐败等问题严重，经济秩序混乱。为解决这些问题，必须建立一种独立、高效、连续的经济监管模式。
在我国经济监管体系中，财政、金融、税务、工商、物价、农村经管站等部门虽然也能够延伸到乡镇，但由于其自身业务的限制，具有较大的局限性。相比之下，审计监督更有利于农村的现代化建设。乡镇审计是审计与农村经济结合的产物，是由独立的审计机构组织专职市计人员，对乡镇政府及其所属事业单位、行政村以及乡镇企业的财政财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性进行独立监督和评价的行为。它对农村经济生活进行全方位的监管，有利于落实农村经济政策，提高农村经济效益，维护乡镇经济秩序。因此，大力发展乡镇审计，是实现农村经济现代化，促进农村社会和谐稳定发展的有效保障。
二、当前乡镇审计模式的利弊分析
乡镇审计是人们按审计所处的地域来称谓的，是自发建立的，在我国审计体系中找不到归属。目前，国家对乡镇审计尚未立法，审计工作的开展也没有统一的规章制度可循。因此，各地审计模式各异，从审计机构的设置，审计人员的配备，审计规范的制定，到具体审计工作的开展都各不相同。但概括起来可以分为三种：内部审计模式、派驻审计模式和乡镇政府审计模式，它们对农村经济建设均发挥了积极的作用，也各自存在不足之处。
(一)内部审计模式。乡镇审计最初是为适应乡镇企业发展的需要而产生的，其目的是为提高乡镇企业的管理水平和经济效益，表现为乡镇企业的内部审计，以乡镇企业管理办公室为审计主体，以乡镇企业的经济活动为审计对象。后来又出现了以农村经营管理站为审计主体，以村屯经济活动为审计对象的农村内部审计，由乡镇财政部门代行的乡镇站所财务审计。在这种模式下，审计职能直接赋予乡镇下属的各职能管理部门，无须设立专门的审计机构、配备专职审计人员，操作起来简便易行。但因为它属于内部审计，没有独立的审计机构，审计的独立性和权威性较弱；没有配备专职的审计人员，大大降低了审计的效率和效果，不能充分发挥乡镇审计的监管职能。
(二)派驻审计模式。派驻审计模式是在县(市)级审计机关下设乡镇审计科或按乡镇的经济区域关系下派乡审计办事处，其工作直接对县(市)级审计机关负责。乡镇审计科或办事处的人员由县(市)级审计机构统一配备，行政和业务上均受县(市)审计局领导，按照县(市)审计局制定的年度审计计划和临时指示组织实施和汇报审计工作。这种审计模式在人、财、物方面均独立于乡镇政府，具有较强的独立性和权威性，审计监督力度大。但是这种审计监督与乡镇政府脱离，一方面不能实时监督农村经济工作的开展，属于事后监督；另一方面审计工作过于偏重对经济案件的查处，忽略了其在乡镇政府宏观经济管理和调控中的作用。同时，由于县(市)级审计人员有限，导致审计工作覆盖面窄、连续性差，不能及时全面地反映乡镇的经济运行情况。
(三)乡镇政府审计模式。这种审计模式是在乡镇政府中设立乡镇审计机构，接受乡镇政府领导并对其负责，经费由乡镇财政拨付，审计人员任免由乡镇政府决定。在这种审计模式下，开展审计工作的经费、人员有保障，而且审计机构及其审计人员充分融入乡镇经济活动，可以对其进行实时监控和管理，能够及时发现和处理问题，具有较强的宏观性和服务性，也具有一定的权威性。但这种乡镇审计性质不明确，其机构设置既不属于国家审计，又不属于内部审计和社会审计，使其在开展审计业务时既无明确的法律法规可以依据，又无统一的制度规范可循。而且审计机构隶属于乡镇政府，独立性较差，虽然掌握了最前沿的信息，但不一定能及时发布信息和处理问题。
三、建设新农村呼吁乡镇企业审计模式的创新
乡镇审计的模式是在实践中不断创新和发展的，上述三种审计模式在特定的时期和经济环境中发挥了特定的作用，但随着实践对它们的检验结果逐渐明晰以及农村经济形势的不断变化，它们的不足之处逐渐显露出来。在当前形势下，我们的历史任务是建设经济、政治、文化全面现代化的社会主义新农村，需要突破原有乡镇审计模式的缺陷，建立一种更适合乡镇经济发展、起主导作用的审计模式，并且用法律手段予以稳固，以便对农村经济开展规范、持续和有效的审计监督。
综合考虑现有审计模式的不足和建设社会主义新农村的要求，创新乡镇审计模式应遵循以下几个标准：一是更具独立性，即审计机构的设置和审计人员的配备要独立于被审计单位和被审计事项，在薪酬和人事编制上不受其制约；二是更具权威性，即审计机构威信高，不仅有审查权，还赋予其一定的处罚权，或者审查的结果能够得到有效利用；三是更具规范性，即制定统一完善的乡镇审计规章制度，具体审计工作程序规范，而且保持审计持续不断地开展，从根本上发挥审计监督的作用；四是更具服务性，一方面对乡镇政府和企业进行适时监控，另一方面又为其“切脉问诊”，出谋划策，促进乡镇经济快速发展。根据上述标准，创新乡镇审计模式需要从以下几个方面入手：
1.加快乡镇审计立法。乡镇审计性质模糊，长期被排除在我国法律体系之外，是制约其充分发挥作用的根本原因，要创新乡镇审计模式，必须确保其法律地位。按照我国《审计法》的规定，最基础的国家审计机构是县(市)审计局，乡镇审计或是县(市)审计局的业务延伸，或是乡镇政府的附属职能，没有法律保障。因此，必须加快对乡镇审计的立法，将其纳入国家审计，明确其性质和地位。这样能够减少开展乡镇审计工作的阻力和强化审计结果的意义，增强乡镇审计的权威性，还可以使乡镇审计工作常规化、稳定化。
2.建立双重领导的审计机构。审计机构的设立是区分不同乡镇审计模式的重要标志。将乡镇审计合法化之后，首要任务就是要建立独立、高效的审计机构。鉴于原有审计模式下审计机构在行政隶属关系、人员配备和业务能力等方面的缺陷，新形势下需要设立双重领导的审计机构，即设立独立的审计所，同时对本级人民政府和县(市)审计局负责并报告工作。具体而言，审计所的经费由乡镇财政统一拨付，审计所也可以按规定收取服务费，以弥补财政拨款不足；审计人员由县(市)审计局派驻人员和乡镇政府任命的合格人员两部分组成，人员的任免由乡镇政府在征得县(市)审计局同意的前提下进行；审计所在业务上接受县(市)审计局的指导。
3.建立统一的乡镇审计规范。统一的规章制度是乡镇审计工作制度化、规范化的保证。目前有的地区制定了乡镇审计工作规定、办法或操作指南，如浙江省出台了《浙江省农村集体经济审计办法》，宁波余姚市又据此制定了《乡镇、街道审计工作指导意见》、《村干部经济责任审计制度》等，而在乡镇经济欠发达地区则没有相应的规章。从国家层面上来看，也没有统一的规定。为了促使审计工作的规范化，应该由审计署建立全国统一的规章制度，各地方再根据自己的实际情况制定操作指南。统一的制度应该包括：(1)综合性制度，如乡镇审计的宗旨、工作报告制度、机构的职责、工作权限、内部管理制度、奖惩制度等；(2)规范性制度，制定统一的审计方式和审计文书格式等，如审计通知书、审计工作方案、审计工作底稿等；(3)操作性制度，如审计计划、审计程序、审计档案等方面的制度；(4)专项性制度，用来规范特殊项目的审计，如经济合同审计、基建项目审计、社保资金审计等。
4.建立乡镇审计指导机构。由于各乡镇经济基础、发展规模和工作侧重点不同，审计人员的素质和工作方法也不尽相同，因地制宜，加强乡镇审计指导工作非常重要，其中建立健全乡镇审计指导机构是关键。宁波余姚市已经进行了这方面创新，市委、市政府建立了农村集体经济审计中心，受市审计局和农林局的指导。主要职能是指导乡镇、街道审计所开展行政村集体财务收支审计和部分行政村负责人的经济责任审计；对农村集体建设项目的审计实施监督；对农村审计人员进行业务培训；根据实际需要，对部分行政村进行直接审计。这一审计指导机构的建立，弥补了单一审计机构的不足，使余姚市的乡镇审计工作迈出了新的一步，更好地为建设社会主义新农村服务。
综上所述，通过分析当前乡镇审计模式的不足之处，根据建设社会主义新农村的新要求，需要从立法、审计和配套机构以及审计规范等方面对乡镇审计模式进行创新，以增强乡镇审计的权威性、独立性、规范性和服务性，为推动社会主义新农村建设发挥积极作用。