教育消费者、学校与政府之间的博弈——中小学择校现象及治理研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,中小学论文,择校论文,消费者论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G471[文献标识码]A[文章编号]1002-4808(2009)03-0014-04
择校是目前中国教育界最具争议的问题之一，我国中小学择校行为是政府、中小学校、教育消费者(学生及家长)等利益主体，在不同时期以不同方式或强或弱地参与博弈的过程，择校政策的演变是各种主体博弈的结果。笔者运用博弈论对择校问题进行综合研究，试图合理阐释“择校”及其引发的相关问题，促进基础教育健康快速发展。
一、“择校”博弈演化：在市场演化和公共选择间寻求平衡
择校现象是在一个复杂的社会环境中形成的，它反映了我国改革开放和现代化建设对劳动者提出的越来越高的素质要求和物质生活日益富足的人们对优质教育快速增长的需求。由于优质教育服务的提供总是滞后于优质教育的需求以及享受优质教育之后的高收益预期和主要劳动力市场准入的现实可能，择校演变为教育消费者之间的教育权益及其衍生的发展权的争夺、学校之间的教育资源争夺、政府与学校的教育责任与权力的重新分配、政府和市场在提供教育服务上的矛盾与冲突，因此，对择校的治理折射出了政府教育政策水平和学校的管理水平问题。
(一)择校现象产生的实践逻辑
所谓择校，就是家长突破了政策和地域的限制，跨校区、跨地区、跨省、跨国家为孩子选择优质学校。它表面上是一种教育内部消费行为，实质上是在市场经济条件下经济、社会发展差异在教育上的综合反映。[1]择校现象产生具有深刻而复杂的社会、经济、文化、教育背景：优质教育资源短缺是择校的直接原因；居民经济收入增长给家长择校提供了可能性；劳动力就业市场的学历导向是择校的间接动力和环境基础；基础教育均衡发展制度安排缺失和政府教育职能失位是择校热的制度根源；重教的文化传统和潜在的较高教育收益预期是择校的客观基础，中国传统文化一直很重视子女的教育，学习被看作是将来获得体面的社会地位的途径。很多城镇居民存款的首要动机是孩子的教育。
(二)从禁止择校到治理择校的政策选择
自20世纪80年代中期以来，随着择校现象的出现，针对大中城市的薄弱初中问题，我国各级政府和教育行政部门颁布与实施了一系列与“就近入学”相关的政策，明确规定地方各级人民政府应当合理设置小学、初中、中等学校，使儿童、少年就近入学，这样就形成了以学生户口所在地学区为界，选择学校入学，同时学校也不得选择学生的“就近”原则。“从长远和深层次来看，这些政策是为了实现一个总目标，即整体提高初中教育质量、全面推进素质教育。”[2]但从政策的效果来看，广大农村推行就近入学政策比较顺利，而大中城市在实施这个政策的过程中遇到了很多困难。其中择校现象和随之而来的屡禁不止的“高收费”、“乱收费”问题越演越烈。
之所以禁而不止，是因为就近入学政策作为教育改革的一部分，其实施体现了社会博弈特点。在这个过程中，所有与之相关的参与者的理性行为都与其利益息息相关，而且他们的理性选择行为都受其他参与者的影响和制约。从决策者的约束条件分析，当时政府的决策和政策倾向具有多方面的原因。首先，精英教育价值取向的惯性。基础教育是精英教育体制中的重要一环，加上形成已久的教育选拔制度、教育投资巨大、收益回收周期长、政府官员的任期制都使有限的教育经费向重点中小学倾斜。在没有改变投资体制和评价体制的情况下，就近入学政策由于设施和监督成本太高而执行效率不高。其次，禁止择校是政府在经济赶超背景下的教育改革行为。教育改革行为受到政府主导性思维模式的影响，并服从于经济改革的大局。在我国社会经济快速发展背景下，作为决策者的政府，面对教育经费严重不足的情况，鉴于快出人才的特殊要求，“实行倾斜性的财政政策和重点学校制度来集中力量发展基础教育”[3]，这是政府在资金稀缺条件下的效率优先思想的反映。
从教育的市场需求来看，随着我国义务教育普及化程度提高，教育服务提供能力增强，加上居民有效教育需求增加，优质教育质量的需求成为主导需求；随着城市化进程加快导致的人口迁移频繁，择校行为成为一股涌动的社会潮流。为适应社会需求，政府开放了民办教育这个口子，并承认了公办民助或民办公助等多种办学形式，基本形成了“公办不择校、择校找民校”的政策共识，这事实上为“择校”提供政策空间，择校行为演化为合法与不合法两种行为。政府在新的政策框架内，开始治理不合法的择校行为，对民办学校的择校实际上是提倡的。然而，由于公立学校是择校的主体并且由来已久，公立学校的择校行为仍然或多或少存在；其治理也有很大难度，关键是在市场机制和政府干预之间取得平衡。
二、择校博弈主体：政府与学校之间、学校之间、教育消费者之间
择校是教育过程中相关利益者的选择行为。择校的三大利益主体——政府、学校与教育消费者——开展着各自利益的最大化选择。政府首先要权衡教育的效率与公平来制定教育政策，决定如何合理分配教育资源，保证一定义务教育质量标准，但资金有限；政府与学校的博弈主要表现为政府的教育公平理念与效率意识的冲突，政府教育资源配置的公开性、效率与官员教育寻租的矛盾；当然，还存在各级政府间教育责任、权利划分的冲突。而学校作为教育服务的生产者，一方面要千方百计争取政府的教育经费，另一方面试图寻找政策空间，通过择校收费弥补一部分教育经费，学校之间通过市场争夺优质教育资源。教育消费者由于受文化传统的影响以及对未来就业的预期，对择校有着无穷的热情和动力。在这样的情况下，三个主体相互影响，各方都选择对自己最有利的行为和方式，来达到利益最大化。其中，教育消费者之间的竞争成为竞争的主体。
目前，我国中小学择校主体具有以下特点：首先，从地域来看，择校现象在全国普遍存在，但在大中城市更激烈。我国是典型的二元制结构社会，城市在经济、政治、文化上都占有绝对的优势。相对于广大农村，城市学校设置数量比较多，家长有可选择的空间；重点学校制度在城市的表现更为突出，这样家长对城市学校间的差距愈加敏感和重视。[4]其次，从阶层来看，社会的中上阶层占有绝对优势。随着我国社会经济的发展和改革，经济发达地区的家长对教育的重视程度也越高，也更有能力支付孩子的教育费用，择校的愿望也更加强烈，他们是缴费择校的主要代表。再次，从办学组织看，公办学校之间的择校远多于私立学校的择校。最后，从发展趋势看，进城务工人员子女择校问题突出。这几年来，进城务工的农村人口逐年增加，其子女进入迁入地就学的人数也呈现逐年增长的势头。[5]此外，还有一种现象，就是集体择校增多。此类的择校既不同于用钱择校，也不同于用权择校，而是政府、企事业单位与学校之间的利益交换。
三、择校博弈方式：成绩、金钱、权力三种力量的对比
由于政府相关的教育管理制度及社会监督体制不完善，学校又缺乏必要的约束，同时面临办学资金的压力，择校是我国计划教育体制向市场教育体制过渡的一个标志，在此过程中体现了优质教育资源的逐渐市场化，[6]这些使得社会关系和权力以市场化的形式全面参与了优质教育资源的分配。对不同教育消费者来说，存在入学方式的不同选择。
(一)凭学生考试成绩：来自学校的力量
根据考分来择校，实际上是学校选择学生。按分择校的优点是抛弃了学生入校前基于经济、地位、家庭出身和背景差别对入学机会的影响，依据学生发展的潜力和学习努力程度，通过考核，让最有培养前途的学生优先享有优质教育资源，体现教育效率；考核的依据是分数，分数面前人人平等使分配规则客观公正，便于操作把握。从形式上看，按分择校是最接近教育公平的一种择校形式。[7]但是，这种看似公平的手段，其实也不完全是公平的。且不说儿童智力的发展有迟早之分，就是考试分数本身也受到学生家庭背景的影响。中上层收入家庭的孩子可以得到较好的早期教育，可以得到家庭教师的个别辅导，也就较有可能在升学考试中取得较好的成绩；而下层或贫困阶层家庭的孩子却因为不能享受这些资源而在升学考试中处于劣势。因此，按分择校并非尽善尽美。
(二)缴费择校：来自家长的力量
优质教育属于拥挤性的竞争性公共产品，在市场经济条件下，其稀缺性明显。当政府没有对基础教育足够的投入和放松了对基础教育的管制时，缴费上学就成为学校运作的市场行为。本来，优质教育择校是无可厚非的，但重点中小学的择校收费合法化后，其他学校也产生了“搭便车”行为。缴费择校，客观上给学校带来了巨大的经济利益，也满足了一部分家长和学生接受高质量教育的需求；但花高价上好的义务教育公办学校，又有非法占有或掠夺公共资源的嫌疑。目前要解决的问题不是“能不能择校”、“应不应该收费”的问题，而应该研究政府部门如何为这种选择划定范围，制定章法，使之逐步规范化。
(三)权力择校：来自行政的力量
以权择校是指某些党政干部利用自己手中的权力，违反招生的有关规定，直接或间接地向学校施加压力，以达到为自己的子女或亲戚、朋友、老同学、老同事、老上级、老部下的子女择校的目的。[8]它是一种赤裸裸的特权，是一种搞特权的社会腐败现象在教育领域中的反映。权力择校的出现是教育法规和政策不健全的结果，是教育腐败的表现，是极不公平的择校方式。[7]
四、择校博弈取向：在公平和效率之间需求平衡
择校的意义都是动态生成的，合理的择校反映出积极意义，不合理的择校折射出消极意义。合理的择校应该兼顾教育的公平与效率。
(一)合理择校的积极意义
从经济学角度看，“择校就学”实质是对教育产品属性重新认识的产物，是教育由纯公共物品向准公共物品超越的必然。[9]义务教育是纯公共物品，那主要是基于义务教育机会获得的无成本性和服务的同质性假设之上，而对于后一假设虽是社会的终极目标，但在现阶段尚有一段距离。正是这种义务教育供给上的非同质性，使择校行为成为了历史的必然，收取名目繁多的“择校费”，是义务教育供给部门运用有限市场化政策工具来约束这种行为的权宜之计。[10]从法学角度看，作为公共政策的就近入学，一直存在悖论。政策实施过程具有强制性，而该政策措施链条的有效性和价值合理性都是值得怀疑的，它妨碍了一种以个人素质为主要择校依据，附带市场协调的新型优质教育资源分配机制的形成。
公民既有就近入学的需要，也有自由择校的需要，这些需要的增强是公民接受教育的权利感和义务感增强的一种表现，国家对此应予以尊重、保护和指导。[11]从法律权利运行实施的角度看，在我国现阶段，法定权利与实在权利的不统一仍将在一个相当长的时间内突出地表现出来，自由择校入学这一权利也难以充分实现。[12]因此，择校具有积极意义。第一，有利于改变政府角色，转化职能。长期以来，政府集举办者、办学者和管理者于一身，包办了学校的一切，学校成为政府的“附属物”。这种僵化的教育管理体制与学生家长教育消费自主选择权的日益增长形成巨大矛盾。合理择校要求政府强化服务意识和服务职能、教育质量监控职能。第二，有利于促进学校引入竞争机制，提高学校竞争力。就近入学体现的是教育机会均等在量上的体现，择校入学则是教育机会均等在“质”上的体现，是较高层次的教育公平。[13]择校有利于促进学校提高管理水平，改善办学条件，更有利于教师队伍建设。第三，有利于维护消费者权益，满足多元化教育需求。第四，促进教育有序竞争和均衡发展。教育作为特殊产业排斥市场介入，学校之间缺乏优胜劣汰的竞争机制，对公众日益增长的教育需求很难做出及时的回应。从本质上看，择校是公共权力干预与市场调节相结合以提高教育资源利用效率的一种制度变迁。[14]要将教育的具体管理、运营权限进一步下放给学校，使学校拥有可以进行创造性活动的充分的自主权和独立性。择校增加学生和家庭的选择权力，能够提高教育资源的配置效率。[15]
(二)不合理择校的消极意义
反对择校者大多从公共政策学、社会学、伦理学视角和对教育问题的反思的角度认识择校的意义。第一，违背教育法规。多数论者从政策合理性前提与择校背景下的实践效应角度反对择校，认为“就近入学”是我国义务教育入学的基本政策，择校违背了义务教育法规；[16]择校导致教育的无序竞争，使薄弱学校生源大量流失，造成教育资源的闲置浪费，使薄弱学校的招生质量每况愈下；造成教育资源配置的不足与过剩和教育管理的无序化。[17]第二，滋长教育特权和腐败，影响社会安定。第三，违背教育公平。教育公平最基本的要求就是每个适龄儿童都享有平等的受教育权利。许多学者认为，就近入学政策是中国义务教育的重要公共政策，在实践中该政策强调在义务教育阶段严禁择校、适龄儿童就近入学。该政策的一个重要目的是维护社会公正，在义务教育目的上，具有合理性。我国同一地区公立学校之间存在较大差距，不具备平等的竞争起点，如果推行择校制，更容易造成义务教育阶段教育机会的不平等。[18]
五、结论
在许多国家，尤其在经济发达国家和地区，择校是一种普遍的社会现象，也是教育竞争的表现。[19]英、美等发达国家择校主要表现为家长提供跨区域选择学校的多元化需求，给不同类型学校间创造公平的竞争平台，政府在政策上和法律上给予支持和鼓励。在我国，择校只是一种自发的现象，不是一种教育制度。[20]起初，政府的态度是否定的，[21]但在经济、文化、教育等非均衡发展的前提下，择校是义务教育发展过程中出现的必然趋势，是居民对高质量义务教育需求的一种反映，具有普遍性。目前，我们不能简单把教育的问题归咎于“择校”，更不能混淆教育差别与教育不平等的含义。适应于特定条件的“就近入学”不能成为反对择校的挡箭牌，高收费也不能成为择校的通行证，特权更不能成为择校的敲门砖。合理的择校应该是拥有选择权的教育消费者、生产优质教育服务的学校与提供教育机会和规范教育秩序的政府之间的合作博弈，即承认择校利益相关者的主体权利及其合理表达方式；在兼顾公平和效率的前提下，政府加大教育投入力度和质量监控管理力度，放松价格管制，以成本和办学质量为基础进行合理的基础教育服务定价，禁止以权择校；扩大学校的办学自主权，加强学校的自主管理能力；加强教育消费者、政府和学校的沟通与对话。