试论行政行为与司法行为的关系，本文主要内容关键词为：试论论文,司法论文,关系论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政行为与司法行为的概说
在人类社会历史中，行政行为和司法行为与阶级的产生接踵，与国家的成长同龄。但是这两种行为从实践上升到理论，还得溯源于西方资本主义国家的“三权分立”学说。早在1748年，孟德斯鸠在《论法的精神》一书中，提出国家权力应分为立法、行政、司法，并主张三权分别由三个不同机关行使，使三权互相牵制和约束，保持三种国家权力的平衡。三权分立理论形成后，许多资本主义国家都不同程度地按三权分立原则建立国家机构，从此立法行为、行政行为、司法行为在实践和法学理论上得到有序的发展。而在我国，由于历史的种种原因，法学理论界对这两种行为的研究还处于“初级阶段”，如司法行为至今尚无明确的定义，行政行为的概念则是在1983年法律出版社出版的《行政法概要》中首次提出，以后许多行政法专著教本相继沿用。
行政行为是指国家行政机关和法律授权的组织在行政管理过程中，基于行政职权所实施的一切能产生行政法律效果的单方法律行为。它有三层含义：第一，实施行政行为的主体只能是国家行政机关和法律授权的组织，如《中华人民共和国传染病防治法》授权非行政机关的组织──卫生防疫站对传播传染病源的行为有查处的权力。第二，行政行为只能是行政机关和法律授权的组织在行政管理过程中基于行政职权所实施的行为。第三，行政行为必须是法律行为，即能产生行政法律效果的行为。
司法行为是同行政行为、立法行为相提并论的一种重要的法律行为，它是指国家司法机关和法律授权的专门组织运用法律，处理诉讼案件和非讼事件的方式、方法的总称。在我国，宪法规定法院和检察机关是司法机关，并且法律授权公安机关、国家安全机关、司法行政机关行使司法机关之职能。由于法律规定，实践中常常把这些国家行政机关与国家司法机关同等对待。在资本主义国家，司法行为仅指法院进行的法律行为，而在我国，司法行为是指司法机关的法律行为。根据司法行为的性质和特点，可以将司法行为分为侦查、检察、审判、强制劳动改造等不同种类。根据司法行为的产生条件和作用对象，可以将司法行为分为刑事司法行为、民事司法行为、司法审查行为、司法强制执行行为等不同种类。目前，我国司法行为的产生基于下列几种情况，其一是随中国公民（包括法人）或外国人侵犯我国刑法所保护的社会主义社会关系并应受到刑罚处罚的犯罪行为发生；其二是产生于公民、法人和其他组织起诉国家行政机关及其工作人员违法行政的诉讼行为；其三，司法机关在处理非讼事件时产生司法强制执行行为；其四，民事司法行为来源于民事主体之间对民事权利、义务纠纷的起诉。为了突出主题和重点，本文着重研究前三种司法行为与行政行为的异同。
二、行政行为与司法行为的联系
行政行为与司法行为都是能产生法律效果的法律行为，在一般情况下，这两种法律行为是平行发展的，但这种平行不是互不相干而是存在广泛的内在的必然联系，它们既互相依赖，又互相影响，相互制约和相互作用。在某种特定的条件下，它们还会交叉和转化，行政行为与司法行为的联系主要表现在：
（一）两种法律行为的目标指向一致。行政行为的目标是要建立和维护国家经济、社会秩序，促进公共利益。司法行为的目标是保护宪法和刑法确定的社会主义的社会关系不受侵害，保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行政。这两种法律行为的目标统一于国家意志，其内在的动力也源于国家意志。只有行政行为，国家管理会显得软弱无力；只有司法行为，国家管理将出现专制强暴。
（二）在特定的环境中，行政行为是司法行为产生的前提和基础；司法行为影响和制约着行政行为，是保证行政行为健康发展的重要条件。也就是说，如果行政机关没有对行政管理相对人作出具体行政行为（包括作为和不作为），行政纠纷就不可能产生，没有行政纠纷，行政管理相对人就不会向人民法院提起诉讼，审查具体行政行为合法性的行政审判，即司法审查行为也就不可能产生，这是问题的一个方面。
问题的另一个方面，从社会历史发展的情况看，指望行政机关完全正确无误地实施行政行为是不现实的，因为没有也不可能有任何政府的任何官员都对法律绝对忠诚，于是客观上必然产生行政行为的合法性问题。显然，行政行为的合法性不能由行政机关自己来作终局判断，必须有一个相对独立的专门机关来作判断，我国是由司法机关中的人民法院来进行行政行为合法性审查，所以，我们可以得出这样一个结论：司法审查行为不对行政行为进行专门严格的监督和制约，依法行政就是一句空话。
（三）在我国，刑事司法行为和行政行为有时统一于同一的主体，它们的发生、发展相继在一定的时间过程之中，所以具有相继性。在我国，公安机关、国家安全机关、司法行政机关代表国家行使行政管理职能，实施的是行政行为，而在另一种情况和条件下，它们代表国家行使司法机关之职能，实施的又是司法行为。例如有一重罪潜逃犯，在异地被收容审查，公安机关查清其真实身份和罪行后，必须转为使用刑事诉讼强制措施──即刑事拘留，或者逮捕等等。这里公安机关作为一个特殊的执法主体，它身兼两职，对重罪潜逃犯罪相继实施了行政行为和司法行为。
（四）根据行政行为实施的对象及适用力不同，法学理论上把它分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政机关针对不确定对象作出的具有普遍约束力的决定命令的行为，包括制定规章、规范性文件等行为。抽象行政行为和司法行为的联系产生于行政诉讼过程之中，也就是说，司法行为在对具体行政行为审理裁决时，需要确认与其相关的抽象行政行为的合法性，经过鉴定、评价之后决定是否“参照”。参照，意味着对抽象行政行为的肯定；不参照，意味着对抽象行政行为的否定。这一肯一否，客观上对抽象行政行为产生重要的影响和制约作用。
（五）在处理非讼事件时，司法行为与行政行为也发生一定的联系。这种联系表现在当公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，且作出该行政行为的行政机关没有行政强制执行权时，依照法律规定，该行政机关可以向人民法院申请强制执行。人民法院接到行政机关提交的申请执行书和据以执行的法律文书及其他必须提交的材料，经过审查，对于合法有效的具体行政行为予以强制执行，对于不合法的具体行政行为，不予执行。所以，从本质来讲，人民法院强制执行的司法行为，对行政机关的具体行政行为既是一种肯定和支持，也是一种监督和制约。
三、行政行为与司法行为的区别
综观行政行为与司法行为的发生、发展过程，它们始终是一对孪生兄弟，为了实现国家意志，维护共同阶级的利益而紧密相联，携手共进。但这两种法律行为的区别也是显而易见的，笔者认为，它们的主要区别在于：
（一）行为的性质不同。行政行为是行政机关代表国家行政管理意志行使职权的行为，具有执行公务的特征。行政行为的目的旨在全社会建立和维护一种有利于社会经济发展的稳定的社会秩序。司法行为则是司法机关代表国家统治阶级意志，一方面保护占统治地位的社会关系不受侵犯，也就是保护统治阶级的利益，迫使被统治阶级服从其统治；另一方面，按统治阶级的利益来理顺各种社会关系，也就是调整财产关系、人身关系和其他社会关系，发挥保护经济秩序，服务社会公共事务的职能。法律规定司法行为是一种诉讼行为，同时，法律又规定在处理非讼事件中，司法行为是实现国家强制力的法律行为，而行政行为是一种管理行为。所以，这两种法律行为的属性是根本不同的。
（二）适用的对象不同。行政行为适用的对象是一切行政管理相对人，包括公民、法人和其他组织，具有广泛性和普遍性的特点。司法行为适用的对象是侵犯我国刑法所保护的社会关系的犯罪行为；有争议提起诉讼的行政行为和民事行为；及既不提起诉讼又不履行而由行政机关申请强制执行的具体行政行为。
（三）适用的法律不同。行政行为主要依据国家行政法规、规章和规范性文件。而司法行为主要依据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律。
（四）行为的主体不同。实施行政行为的主体只能是行政机关，其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民个人，除非有法律的特别授权或行政机关的专门委托，一般不能实施行政行为。司法行为的主体只能是法定的司法机关和法律授权行使司法机关之职能的专门机关，即公安机关、国家安全机关、司法行政机关等，除此之外，其他任何单位和个人都不能实施司法行为。
（五）实施行为的程序不同。目前，我国行政程序法尚未出台，实施行政行为的程序一般由专门的行政法规加以规定，所以是不统一的，有的行政行为的实施比较简单，如治安管理中的罚款，有的只要被处罚人无异议就可以当场施行，而司法行为则必须按法律规定的严格的程序和要求来施行。
（六）从行为后果上说，行政行为合法成立后，产生的是行政法律效果，相对人一方必须服从并履行行政行为所要求的义务，否则，行政机关可以国家力量强制履行甚至予以相应的惩处。因行政行为引起的纠纷，行政管理相对人一方可以依法向人民法院起诉，由司法审查裁判。而司法行为从一开始就具有国家的强制力，具有法律效力，相对一方必须服从。即使司法行为是错误的，相对一方不能向法院起诉，而只能通过申诉途径解决。国家权力机关、检察机关是司法行为的监督机关。
四、行政行为与司法行为的实践
由于行政诉讼制度的建立，司法行为与行政行为的关系从形式到内容都出现了新的根本的变化，正确认识和把握这两种法律行为之间的关系，能够更好地指导实践。
首先，行政行为和司法行为只有摆脱了偶然性和任意性的支配的时候，才能对社会或公民发生有益的影响。客观事实是，行政行为和司法行为永远也不可能完全摆脱偶然性和任意性的支配。因此，要避免这种情况的发生，两种法律行为就要在不断完善自我的基础上搞好监督和制约。具体应当做到：
（一）行政行为与司法行为不能“一锅煮”。在一些报纸的报道中曾有这样的内容：人民法院、人民检察院在行政机关设置执行室、检察组、监督行政机关依法行使职权，配合协助行政机关作出具体行政行为等，这种先行介入行政机关办案过程，配合协助行政机关作出具体行政行为的做法，混淆了行政行为与司法行为的关系。使得具体行政行为形式上虽然是以行政机关的名义作出的，而实质上则是行政机关与司法机关的共同产物。当行政管理相对人对司法机关协助行政机关作出的具体行政行为不服，提起诉讼的时候，因司法机关事先参与而容易护短，不利于切实有效地保护行政管理相对人的合法权益。如果司法机关改变或撤销自己配合协助作出的被诉行政行为，则出尔反尔，难以自圆其说和向行政机关交待。因此，司法行为如果参与或者代替行政行为则必然影响行政机关及其工作人员依法行使行政管理权，干扰行政机关行使职权，不利于行政行为和司法行为的同向发展。
（二）司法行为要真正成为具有法律效力的“马后炮”。行政审判权是一种事后监督权。同时，行政审判权也是一种“被动的”监督权，这种监督权的前提是行政管理相对人的合法起诉行为。没有当事人的起诉，法院就不能对行政机关的行政行为实施审查和监督。正因如此，作为实施审查和监督行政行为的“马后炮”──行政审判，要发挥其应有的作用，做到既保护公民、法人和其他组织的合法权益，又维护和支持行政机关依法行政。
其次，要正确把握行政行为与司法行为的关系。按理说，行政行为与司法行为的界河是比较清楚的，但由于中国的国情和体制不同，在某些特定的条件下，两种法律行为难以分岭。要改变这种状况，就要正确把握和区分两种法律行为的关系，其中把握的重点在公安机关这一特殊的主体。公安机关行使治安管理职能的行政行为和行使司法职能的司法行为，都是根据法律的授权。界定公安司法行为和行政行为的标准只能是法律规定的程序和要式条件 凡依照《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的刑事强制措施要式条件的行为是司法行为；凡依照行政法规、规章和规范性文件采取的措施和进行的活动都是行政行为。这是区别公安行政行为和司法行为最重要的根本标准。
再次，必须提高司法行为对行政行为监督的权威。行政诉讼在本质上是对行政行为进行的一种法律监督和制约。要能够真正起到一种监督和制约的作用，必须使人民法院的行政审判具有一定的权威。而行政审判的权威来自法律授权和行政审判的公正性。行政诉讼法实施三年多来，由于社会历史各方面的复杂原因，行政审判的公正性、权威性受到一定影响。在我国，宪法赋予了国家审判机关与政府同级的地位，但在现实生活中，审判机关却与政府所属的职能部门地位等同，甚至还不如。又由于审判机关的人财物受制于行政机关，这就意味着审判机关本身与当事人一方存在利害关系，这种关系的存在不利于公正审判是显而易见的。现实中已经出现的公安机关轻视和大闹法庭，法院害怕弄僵关系而置公民权利于不顾、违法裁判的现象。要改变这种状况，就要不断排除制约行政审判的各种因素。笔者认为，当前可以从以下几个方面努力：
一是要加快政治体制改革。司法审查的权威取决于行为主体──人民法院在社会政治生活中的地位。1982年新宪法总结历史的经验教训，把人民法院、人民检察院与政府平列，但现实中有些问题仍未彻底解决，加快政治体制改革，就必须进一步提高司法机关在社会政治生活中的地位，尤其是行政审判的地位。
二是司法机关在人财物方面应有相应的独立性。要达到司法行为监督和制约行政行为之目的，就必须使司法机关不再受制于行政机关，在人财物方面应有相应的独立性，这些问题，国家可以通过立法来解决。
三是行政审判要忠于法律，敢于严肃执法。（略）