国有企业改革的国际比较与分析，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业存在于世界上几乎每一个国家，可以说世界范围内的国有企业都面临着如何生存与发展的共同挑战，各国都在设法克服国有企业共有的弊端，为国有企业成功经营创造适宜的制度环境。分析这方面的国际经验，对于完善我国国有企业的经营环境，推进与建立企业制度相配套的制度创新，可能提供更直接的启发和借鉴。
一、外国国有企业经营机制与市场经济的主要矛盾
在实行市场经济的发达国家和发展中国家，经营比较有成效或相当成功的国有企业不乏其例，但是一般说来，国有企业的财务成果普遍低于民间企业。据美国《幸福》杂志提供的资料，1984年，世界最大的500家工业企业中，国有企业的盈利率（净收入占总资产的百分比）仅为1.7%，而民间私人企业的同一指标达到4%，对一些国家进行的专题研究也得出了相同结论。这就暴露了国有企业经营机制同市场经济一般规律的矛盾。这些矛盾主要是：
（一）各国国有企业普遍存在政资不分、政企不分的缺陷，没有形成合理的所有权──控制权结果。资本主义国家的国有企业分为两大类：一类是政府根据干预经济的职能及其相应的公法设立的，此类企业承担满足公共需要的任务，并执行政府调控经济部分职能；另一类是按私法设立的，在较大程度上按市场竞争原则经营，不担负专门的调控经济的任务，但是国家以控股或参股的方式体现政府的重要利益。第一类企业，没有明确划分所有者、战略制订者和经营者的职权，董事会的行政化、官僚化色彩浓厚，作为所有者代表的官员以行政监督代替产权约束，也不承担所有者应负的财产责任。董事会没有被赋予经营战略制订权，经理在日常经营活动中也基本没有自主权，这就难免导致不负责任、不计成本的低效益经营。
（二）国有企业的职能与目标复杂化，担负过重的社会职能和公共目标。在几乎所有市场经济国家，政府创办国有企业的直接动因和主要目的是满足整个经济社会发展的需要，为实现国家经济发展的战略目标和经济政策服务，而不是首先谋求盈利，亦即商业目标要服从公共目标。发达国家设立国有企业主要是为了扩大就业、维护经济稳定、调节市场、加强国防、支援落后地区等，发展中国家的国有企业还肩负保证民族经济独立的重任。由于国有企业承担了过多社会职能和公共目标，又要将其放在首位，这就与企业的盈利目标相抵触。过多的社会职能和公共目标往往成为企业经营者推脱经营不善责任的借口，而且造成考核企业实绩的困难，更严重的是导致企业预算约束的软化和国家财政补贴不堪重负，结果陷入国家保护国有企业、国有企业依赖财政补贴的恶性循环。
（三）国有企业缺乏竞争性的经营环境。各国的国有企业凡是处于激烈的国内外市场竞争环境中的，其经营实绩一般都较好。但是，大部分国有企业都享有不同程度的垄断地位，在发展中国家，国有企业在国内一般都有垄断权或寡头垄断权，而且在对外经济贸易领域受到政府的种种保护，免受外国竞争的压力。各国国有企业的垄断地位带有“政策性垄断”的性质，政府限制民间私有企业进入某些投资领域，给国有企业优惠贷款，把国有企业主要分布在自然垄断行业，使国有企业生存在一个充满保护的经营环境中，难以产生提高经营实绩的紧迫感。处于市场经济大环境中的各国国有企业，由于政府的种种规章制度和政策保护，成为与国内外市场竞争隔绝的特殊领地，因此市场经济大环境本身并不能保证国有企业成功经营。竞争环境也并不能在任何情况下决定国有企业的经营实绩，竞争环境总是从外部对企业构成压力，而国有企业对竞争环境的反应程度则是竞争压力起作用的条件，只有在国有企业主动适应并利用竞争性的经营环境时，竞争压力才构成企业改善经营业绩的决定的因素。
二、外国国有企业发展趋势及其影响因素
从历史的、经济的和技术的影响因素来分析各国国有企业的作用和结构变化，对思考我国国有企业的作用和结构调整是有益的。
（一）国有企业比重下降和部门分布变化，表明国有企业的重要作用主要体现为支配新的战略性部门而非简单维持数量规模。二次大战以后各国多次掀起国有化浪潮，到80年代初各国国有企业的平均比重达到最高峰，发达国家的国内生产总值、工业总产值和投资总额中，国有企业所占比重平均分别为10%、20%和20%左右，在发展中国家，国有企业的上述各项比重平均分别为13%、25%和35%左右。80年代以来，许多国家卷入非国有化或私有化浪潮，世界范围内国有企业的比重呈下降趋势，但在世界经济甚至一些发达国家中仍占有重要地位，以法国为例，直到1993年国有企业仍达2700多家，其产值占国内生产总值的18%，投资占全国投资总额的25%。国家财政对国有企业补贴的负担过重（如60─70年代英法等国预算支出一半左右用于补贴和资助亏损国有企业），是许多国家压缩国有企业数量的直接原因。但是也应看到，经济技术条件的变化则是压缩原有规模、调整国有企业存量结构的深层原因。尤其是在发达国家，新技术革命推动了新设备新工艺的应用与扩散，使一些传统产业的重要性下降，规模经济的要求降低，另一些新的经济部门的战略地位上升，诸如航天、海洋开发、生物工程、新材料、新能源等高新技术产业，仍然需要国有企业发挥主导作用，政府压缩原有国有企业规模，支持国有企业在新领域发展，也是迎接新技术革命挑战的积极举措。
（二）国有企业的盈利和竞争性随着经济发展水平提高和体制转轨而受到重视。在不同经济发展水平的国家，或一国处于不同的经济发展阶段，国有企业的地位和作用会有不同侧重。近些年来，许多西方发达国家力图使所有国有企业都能和私有企业一样在市场上竞争，要求国有企业重视经济效益，强调国家的职能是制订竞争规则，保护民族利益和战略部门，不给国有企业优惠待遇。
在发展中国家，国有企业的地位和作用受到经济发展水平低的制约。与发达国家相比，发展中国家居民收入水平低，民间资本的积累能力和企业家能力较差，而本国工业化和经济增长任务十分繁重，由国家出资创办国有企业和兴建大型工业项目，便于利用集中调动资源的优势，发展重点产业，形成具有规模效益、独立的民族工业体系，推动工业化进程和经济起飞。这在很大程度上也是实现工业化的历史必然。
（三）随工业化和经济市场化程度提高，国有企业的组织结构进行公司化改组，管理模式由行政集权向企业分权化转变。工业化程度低和民间资本力量薄弱的国家，技术人才和管理人才相对缺乏，政府有较充分的理由集中行使规划、控制、推动工业化的职能。可以说，政府在一定历史时期代行企业家职能是发展中国家普遍的现象。随着工厂日趋成熟，生产技术日益复杂，新产品和新市场不断开拓，企业自主活动能力逐步提高，管理人才的产生和技术创新过程就越来越需要由企业自己解决，经营决策权的下放也变得日益迫切起来。在市场机制能够有效发挥作用，要素市场发育起来的情况下，集中管理模式就需要向分权方向转变，行政化的企业组织结构也要向法人治理结构转变，由国家单一投资的企业财产结构向多元投资主体的转变也会相伴发生。当然，在不同国家、不同经济部门，这种演变不可能遵照一种模式，但作为大体趋势还是具有普遍意义的。
三、改进国有企业经营机制和经营环境的国际经验
各国由于生产资料所有制、社会政治制度和意识形态方面的差异，对国有企业改革的指导思想和具体措施各有不同，不可能也不应该去寻找一种适应所有国家的国有企业改革套路。从符合社会化大生产和市场经济基本要求的角度来看，各国对改进国有企业经营机制和经营环境进行的有益探索主要有以下几个方面：
（一）把政府的国有资产所有者职能和社会行政管理者职能分开，建立专门的国有资产管理部门和经营中介机构。西方发达国家大都设立专门机构管理国有企业，明确划分国有企业专职管理部门和其他政府部门的职权范围。当然，要实行政资分开、建立专业化的国有资产管理经营体系，其具体形式还要受各国政治制度的制约，但这一基本方向确实是改善国有企业经营机制和经营环境的正确选择。
（二）针对不同领域、不同类型的国有企业，实行不同形式的产权制度改革。各国为解决国有企业经营机制同市场机制的矛盾，曾经侧重于调整国家控制企业的方式，扩大企业的经营自主权，主要途径是实行承包经营责任制，调整上级主管部门同企业的权利义务关系，明确企业的经营目标和责任，完善对企业经营成果的考核办法，改进对企业的刺激和奖励措施等。这方面的典型例证有法国60年代末首创、后在法国和不少发展中国家推广的承包计划（政府与企业签订承包经营的计划合同），以及前苏联东欧国家实行的以资金自筹、基金付费、工资与经营成果挂钩、完全经济核算为主要内容的“承包制”。此类改革只是停留在行政性放权和企业经营方式转换的浅层次上，没有触及国有企业的产权约束弱化和财产组织制度不合理等深层次矛盾，因而企业经营机制转换的效果并不理想，其中一个关键原因是企业经营自主权受政府承诺义务的不稳定性影响很大，企业经营机制的转换缺乏稳定的产权制度基础。
因此，80年代以来世界范围内国有企业的改革出现了向产权制度改革深化的新趋向。产权制度改革的实质是加强对国有企业的所有权约束，明确投资者和经营者之间的财产权利和责任关系，形成合理的所有权──控制权结构，在强化资本经营责任的基础上建立有活力、讲效益的企业经营机制。产权制度改革的具体形式取决于多种因素，从经济技术因素看，产权制度改革主要有以下几种形式：
1.全部转让所有权，即以招标、拍卖的方式把某些国家独资企业全部出售给私营企业。这种方法适用于竞争性领域中没有必要由政府掌握所有权的企业，特别是那些虽然亏损但经过整顿仍可盈利的企业。
2.分散股权，由国家股份为主转向民间股份为主，但国家仍能在必要时保持控股地位。分散股权的目的是进一步加强民间股东的产权约束，减少政府部门干预，强化企业的商业化经营，同时吸收民间投资加速企业技术改进。分散股权的企业主要的两类，一类是政府无力投入更多资本但又不能完全放弃的企业，一类是规模过大难以整个出售的企业，这两类企业基本分布在竞争性行业。
3.不改变所有权，只出让经营权，即所谓国有民营。主要形式有:(1)租赁制，包括大企业租赁、小企业租赁、企业闲置资产租赁等。(2)承包经营制，许多发展中国家和发达国家都普遍采用这种制度，主要应用于基础设施、公共服务性部门以及垄断行业中的工商性事业单位。
（三）改进国有企业的竞争环境。经济理论和各国实践都证明，提高效率的决定因素是竞争性的市场结构，国有企业必须象私营企业一样面对竞争性市场环境，才能产生活力，改善经营效益。各国改进国有企业竞争环境的主要做法包括以下几个方面：
1.引进国内外竞争者，减少进入市场的限制，分解过大的国有企业，削弱其垄断地位。
2.对国有企业贯彻商业化原则，使其经营目标以市场为导向，减轻繁重的社会负担，使国有企业同私有企业平等竞争。目前，不仅大多数发达国家明确要求国有企业与民间企业一样按商业原则经营，以盈利作为企业的唯一经营目标，以利润率作衡量企业经营成果的根本尺度，而且不少发展中国家也奉行让国有企业在市场竞争中求生存的原则，要求国有企业提高盈利能力，对社会作出巨额回报。
3.减少政府在补贴、信贷等方面对国有企业的保护，发展资本市场和劳动力市场，形成优胜劣汰机制。强调国有企业的商业化和盈利性，就必须削减乃至取消对国有企业的补贴和信贷优惠，让国有企业的要素投入能从市场上获得，而不是依赖政府分配。80年代以来世界各国普遍削减对国有企业的财政补贴和信贷优惠，发达国家在这方面态度比较坚决，措施也较有力。
（四）健全对国有企业的检查监督制度。许多发达国家和一些发展中国家都对国有企业实行严格的审计制度、定期报告制度、检查制度和财务分开制度。大企业内部设审核所，政府派经济检查员对国有企业进行年终检查和专门检查，看其是否遵守国家有关法律和政策。政府还要求国有企业向社会公众公布经营状况，这样既有利于公众通过舆论监督国有企业的经营实绩，也有利于议会对国有资产经营管理体系进行监督，避免政府各部门和各政治党派向国有企业安插自己的人员，进行不适当的行政干预或政治干预。
通过比较和分析，可以得出的重要启发是：(1)国有企业的生存与发展要摆脱政府的过份保护，效率和经济效益是国有企业生存发展的根本依靠；(2)国有企业提高效率、改善经营实绩的决定性因素不仅包括合理的所有权──控制权结构，而且包括政资分开的国有资产管理体系、竞争性的市场环境以及社会监督机制；(3)随着历史条件、经济技术条件的变化，企业组织结构和管理体制应随之改革；(4)着眼于国有资产整体效益的提高，优化存量资产的配置，使国有资产向高新技术产业转移，对于国有企业的长期发展具有深远意义；(5)在技术进步、产业结构升级、经营机制和经营同市场经济接轨的基础上，国有企业可以取得象私有企业一样好的经营实绩，也能够赢得市场上的竞争优势。
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