从西方环境治理范式透视科学发展观，本文主要内容关键词为：范式论文,科学发展观论文,透视论文,环境治理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2006)05-0052-06
一、导论
当今世界，伴随着经济全球化的浪潮，环境全球化(Environmental Globalization)也正成为一个势不可挡的趋势开始席卷全球。这不仅是因为作为全球的环境利益相关者们“只有一个地球”，而且是因为拥有“共同的未来”。与此同时，正如应对经济全球化的经济治理范式(Economic Govern ance Paradigm)成为决策者和理论界的重要分析工具，应对环境全球化的环境治理范式(Environ mental Governance Paradigm)也正日益大行其道，并呈现全球化趋势。2000年5月，在联合国秘书处题为《全球化与经济治理：秘书处的报告》[1]中，重点阐述了全球化和经济治理的有关重要问题，如经济全球化和经济治理理论方法和进展、经济管理中不同经济治理制度(Governance Institute)的作用、全球化对一国经济治理政权制度的影响以及全球化对全球经济治理政权制度的影响等。2002- 2005年，联合国开发计划署(UNDP)、联合国环境规划署(UNEP)、世界银行和世界资源研究所(WRI)等在其联合编写的《世界资源报告2002-2004》[2]和《世界资源报告2005》[3]中，全面阐述了环境治理与环境善治理论，包括环境治理内涵、治理结构、治理机制、治理原则、治理目标、环境劣治(Poor Environmental Governance)、环境善治、环境优治(Better Environmental Governance)、民主治理(Democratic Governance)以及环境善治与反贫困等。这说明国际社会环境治理范式的日趋成熟①。
当今坚持改革开放并成为世界贸易组织 (WTO)成员国的中国，在经济全球化的浪潮中成为跨国集团投资的热土，GDP保持着平均9.6%的幅度递增。然而，资源环境面临着严峻的挑战，正如《民生指数报告》（《中国公众环保指数2005年度报告》）中所阐述的那样：“目前的环境容量已经达到了支持经济发展的极限，环境问题已经成为制约中国经济和社会发展的主要瓶颈之一”[4](P47)；“环境问题已经不是能否造福子孙后代的问题，而是这代人是否能够安然渡过的现实问题”[4](P81)。正在日益现代化的中国，如何应对经济全球化、环境全球化和经济社会现代化中面临的诸多环境问题与挑战，促进构建资源节约、环境友好、经济持续的和谐社会，是当前各级政府、产业界、公民社会以及理论界的重要责任与义务。基于上述背景和现实，2005年12月3日，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》[5]（以下简称《决定》），对中华民族未来15年乃至更长时期的环境与发展问题作出了战略性规划。尽管在理论研究上，中国环境经济政策研究主要是基于新古典经济学理论以及一定程度上的新制度经济学理论，对环境善治理论研究尚处于启蒙或兴起的阶段，但是在社会经济实践中，环境善治的思想已经蕴涵在以《决定》为典型代表的政府高端决策之中。本文旨在汲取西方环境善治的营养，从西方环境治理与善治理论视角透视《决定》的精神实质，揭示《决定》中蕴含的环境元治理和环境善治理论价值，为切实推进科学发展观的落实提供理论支持；同时，也有助于中国环境治理理论同全球环境治理的“对接”与融合，积极参与到全球环境治理事务之中去。科学发展观的提出以及《决定》的颁布和切实落实标志着中国环境治理理念开始从传统模式迈向现代模式，同时这必将是从粗放型经济增长迈向经济、环境和社会和谐发展的新起点。
二、西方环境治理范式概述
概括地说，西方环境治理范式是指一般性治理范式(Governance Paradigm)在环境领域的应用，包括环境决策参与者的结构、机制和绩效等。具体地说，环境治理范式是指包括治理主体结构、治理机制、治理原则、治理目标和治理绩效等在内的分析框架[6](P43-81)。从地域上看，包括全球环境治理、区际环境治理、国际环境治理、国家环境治理、地区环境治理和社区环境治理等；从资源环境要素来看，包括森林、草原、海洋和水环境等治理与善治。UNDP、UNEP、世行和WRI等为环境治理和善治给出了比较权威的定义：如何进行环境决策、谁来决策，这个过程叫做环境治理[2](P1)。换言之，环境治理是对自然资源和环境行使的权威[2](P2)，具体包括法律、公共机构（诸如政府机构、村委会等）和使权力具体化的决策过程[3](P4)。因此，环境治理就是在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性。环境善治则指政府部门、企业部门和公民社会部门(Civil So ciety Sector)根据一定的治理原则和机制进行更好的环境决策，公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求。其中三大部门是环境利益的所有相关者的集合体，即指环境治理结构(Environmental Governance Structure)。
环境治理范式有其孕育、兴起和发展的过程。笔者以为，环境治理范式孕育于20世纪70年代初、兴起于90年代初而快速发展于本世纪初。人类对环境问题的新的认识源于20世纪60年代的工业化引发的严重的环境污染，《寂静的春天》、《增长的极限》和《公地的悲剧》等唤醒了世人对人与自然生态环境关系的新的认识。因此联合国在 1972年召开了斯德哥尔摩“环境大会”，使得环境问题开始成为全球关注的对象。1992年的“地球峰会”，即“环境与发展会议”发表了著名的《里约宣言》[7]，在第10条原则(PP10)中明确声明：环境问题的解决需要所有有关公民的参与；在国家层面，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程；各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众了解环境和参与环境事务；应提供采用司法和行政程序的有效措施，其中包括赔偿和补救措施。PP10包含了国际社会公认的环境善治原则，即公众环境知情权、环境信息可得性、法治与合法性、补偿性和透明性等，标志着环境善治或治理范式的兴起。 2002年，在南非的约翰内斯堡召开了“可持续发展世界首脑峰会”(WSSD)，并通过了《可持续发展世界首脑会议实施计划》[8]，这一重要文件。该《计划》再次强调了PP10等原则，并主张促进形成政府、市场（私有经济部门）和公民社会之间形成良性互动关系，即公私合作伙伴关系(Public private Partnership,PPP)，推进环境善治进程。新PPP理念是对旧PPP（Polluter Pays Principle，污染者付费原则）理念的全面升级和更新，也标志着环境治理范式的日益成熟，并为推动全球环境治理取得更加积极的环境绩效发挥了更大的作用。
三、科学的环境治理观：环境治理内涵从传统到现代的变迁
尽管西方环境治理范式在中国环境决策理论研究与实际应用中起步较晚，落后于治理范式在政治学或公共管理学中的引入与发展，但是学者们已经开展了很多有意义的探索和本土化研究，并取得积极进展，特别是近年来得到环境制度理论界权威人士的认可、呼吁和推动。这预示着中国从传统环境治理到现代环境治理的变迁已经悄然兴起。2000年，夏光研究员在其博士论文《论环境制度创新》[9]和文章《论环境政策转型》[10]中讨论了环境政策创新的路径，即重新配置环境权益，从“政府直接控制型环境政策”迈向“社会制衡型环境政策”。这一研究代表着中国环境善治理论研究的雏形。2005年，笔者在博士学位论文《环境治理结构：机制与善治》[6]，以及《现代环境治理：圆明园整治的环境启示》[11](P19-23)和《TEMM：国际环境治理机制的案例分析》[12](P218-222)中，运用西方环境治理范式和新制度经济学分析工具，分别以草原治理、圆明园整治工程和“中一日一韩三国环境部长对话机制(TEMM)”为案例分析，构建了环境治理结构分析框架，将西方环境治理范式与中国环境治理实践相结合进行了有益的本土化和前沿性探索。2005年5月，陶传进博士在其《环境治理：以社区为基础》[13]一书中深入地探索了社区合作机制、激励机制和激励结构在环境治理的微观层面中的作用。这一研究开启了社区层面环境治理的大门。曲格平教授则呼吁，在经济全球化和环境全球化过程中，要创造良好的法律制度环境，进一步壮大产业界和民间环境保护力量，使公众、产业界和政府三种环境保护社会力量良性互动，形成政府管制、市场调节和社会调节相结合的环境保护综合机制[14]。毛如柏委员则预言，本世纪头20年环境保护进入政府调控、市场引导、公众参与的新阶段[15]。
事实上，在中文语境下的“环境治理”绝非是一个新名词，然而在现代国际社会里，“环境治理”却实实在在地被赋予了新的内涵，颇有“旧瓶装新酒”之意。从科学发展观的视角来审视，折射出环境治理理念从传统环境治理到现代环境治理的变迁，即形成科学的环境治理观。也就是说，在科学发展观视野里，环境治理从传统到现代的变迁正是与时俱进的“旧貌换新颜”。
本文中，“现代环境治理”[6](P22)系指英文语境下的Environmental Governance（环境治理）和 Good Environmental Governance（环境善治）；而传统的环境治理是指20世纪后半叶以来的环境污染或生态系统破坏的“末端治理”或源头治理与控制。后者例如，“‘三废’治理”、“淮河治理”、“污水治理”和“草原生态恢复治理”等等。现代环境治理同传统环境治理有着本质的差别：首先，从治理主体来看，现代环境治理的主体是由政府、市场 （经营者）和公民社会构成的环境利益群体集合，即三元环境治理结构；而传统环境治理则关注市场或（和）政府在环境治理中的作用，形成的是一元或二元的治理结构，对环境保护的公众参与或公民参与关注不足。其次，从环境治理的客体来看，现代环境治理重在对人们环境意识、环境观念和环境认识的主观世界的源头治理，即治理客体就是人们本身，侧重治理的社会属性，焦点在于人们对环境的认知、参与环境决策的权利、维护环境权益的制度保障和执行环境决策的绩效等方面；而传统环境治理则侧重治理的客观自然属性，焦点在于治理过程中环境要素发生的物理变化、化学变化或生物学变化。例如，在传统环境治理观念下，无论是流域水环境治理还是草原生态恢复的生态治理等，都在于自然环境的自然属性的变化或自然面貌的改善，而现代治理则强调环境福祉的所有利益相关者参与环境事务决策、执行环境决策并关注执行效果的全过程。总而言之，传统环境治理焦点在于环境问题产生的物质源头治理（如污染物“末端治理”或污染源的“源头治理”），而现代环境治理焦点则在于对导致环境问题产生的人们思想和行为的源头治理。
四、科学发展观的案例分析：环境元治理、环境善政和环境善治
科学发展观对现代环境治理的意义在于，从人们思想意识的源头树立科学认识环境的观念，并相应地将有关环境决策同经济、社会决策与实施相统筹，通过发展循环经济、构建资源节约型和环境友好型社会以实现经济绩效、环境绩效和社会绩效的最大化。科学发展观的提出，特别是《决定》的发布提出了一系列环境元政策和基本政策，意味着科学发展观是具有中国特色的环境元治理，也是“后约翰内斯堡时代”中国可持续发展实践对环境治理与善治理论的重要贡献。它不仅丰富了全球环境治理的理论，而且对其他发展中国家解决快速发展中经济、环境和社会之间的复杂矛盾和推进可持续发展进程具有可借鉴的方法论意义。尽管现代环境治理在中国兴起较晚、发展较慢但起点很高，其重要的标志就是科学发展观的提出和贯彻落实将环境善治推向了环境元治理层次，并且在元治理的“统领”下进行环境治理与善治。元治理(Metagover nance)的概念是英国政治学家鲍勃·杰索普(Bob Jessop)较早提出的[16](P69)，它是关于“治理的再治理”。元治理意味着为个体行为建立共同的世界观和制度安排[6](P25)[17]，规范主要治理主体参与的方向性、愿景和行为准则。科学发展观是关于在社会经济发展中如何进行经济、环境和社会综合决策的方法论，指导和规范政府部门、企业部门和公众部门的管理、生产与服务和消费等决策与行为。因此，科学发展观是关于“治理的治理”，即是环境元治理(Environmental Metagovernance)。
从西方环境治理范式视角透视科学发展观和《决定》的精神实质，可以清晰地看出元治理与善治的机制与路径。《决定》中第一句话的内涵就体现了现代环境治理的方法论、治理途径和治理目标愿景。“全面落实科学发展观”、以科学发展观统领经济社会全局是现代环境治理的方法论；“把环境保护摆在更加重要的战略位置”是元治理措施；而“加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会”则是环境治理的目标愿景。
《决定》的第一部分指出了传统环境治理失灵 (Environmental Governance Failure)的表现，环境问题“呈现结构型、复合型、压缩型的特点”。治理结构不合理，“公众参与水平有待提高”；治理机制不完善，“环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象较为突出”；治理能力欠缺，“监管能力”、“监测、信息、科技、宣传和综合评估”等“能力不足”。《决定》的第二部分则是元治理的基本原则，即“以科学发展观统领环境保护工作”。要求环境保护同经济发展、社会进步“协调发展，互惠共赢”；通过“强化法治，综合治理”、“依靠科技，创新机制”，“分类指导，突出重点”等，促进现代环境治理与传统环境治理的有机结合。而《决定》的第三部分进一步明确地提出了环境元治理机制，即一系列战略性的环境制度安排，例如，“促进地区经济与环境协调发展”、“大力发展循环经济”和“积极发展环保产业”等诸多“经济社会发展必须与环境保护相协调”的治理需求。《决定》的第四部分则主要是现代治理与传统环境治理的结合，包括处理好人与自然的关系、城市与农村以及水、气、土壤和放射性污染因子的污染整治。
《决定》的第五部分则是现代环境治理的重要实施机制，也是环境善治最核心的制度安排，包括环境制度创新、市场机制运用、科技进步、能力建设以及全球环境治理、国际环境治理等方方面面。环境制度方面包括环境法律、“法规和标准体系”、“环境管理体制”、“监管制度”和“健全社会监督机制”。在全球和国际环境治理方面，则通过“积极引进”（资金、技术和经验）、“积极宣传”（成绩和举措）和参与等良性互动机制，推进全球环境治理和国际环境治理，既“认真履行国际公约”，又树立负责任大国的“良好国际形象”。正如《可持续发展世界首脑会议实施计划》指出的那样，国内善治和国际善治是可持续发展不可或缺的组成部分，而国际层面的环境善治是实现（全球）可持续发展的基本条件。
《决定》的第六部分则关注在现代环境治理中政府如何以环境善政(Good Environmental Gov ernment)推动政府、企业和公民社会的良性互动，实现经济绩效、环境绩效和社会绩效最大化的治理目标。这也标志着环境善政的兴起。环境善政是指环境治理中政府以及政府职能部门环境管理制度安排和行使政府职能中的科学性和有效性。我国治理与善治理论政治学研究的权威人士之一的俞可平教授认为，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政[18](P140)。而且善政的政府应该是一个民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、优质政府、效益政府、专业政府和透明政府[18](P140)。《决定》第六部分突出反映出了环境善政的制度路径。第一，“落实环境保护领导责任制”强调政府及其公职人员，特别是领导干部的环境责任性。而干部的环境责任性是政府环境善政的基本前提和保障。第二，“科学评价发展与环境保护成果”是专业政府、优质政府的基本素质。其中， “绿色国民经济核算方法”是环境善政的重要机制，是政府发挥强大的政府资源影响企业经营者关注环境经济绩效，激励企业等生产和服务的供给者们企业社会责任(Corporate Social Responsibility,CSR)特别是企业环境责任的重要工具；“各级人民政府环境目标责任制”和“考核”制，是对行政人员环境责任性的约束和激励；“建立问责制”则更加凸现了“责任政府”的完整性。第三，“深入开展环境保护宣传教育”等有关内容反映了“透明政府”和“民主政府”等基本要素。同时，“加强环保人才培养，强化青少年环境教育，开展全民环保科普活动，提高全民保护环境的自觉性”等有利于公众参与环境保护，并形成独立的社会力量，完善现代环境治理结构。第四，“健全环境保护协调机制”，即在政府职能部门之间建立良好的伙伴关系，是环境善政的重要机制，也是《里约宣言》(1992)和《约翰内斯堡宣言》(2002)中强调的环境善治的重要原则。其中“统一管理”、 “分工负责”的“综合决策机制”和“部际联席会议”机制，同欧盟环境委员会倡导的“责任共担的伙伴关系”(Partnership and Shared Responsibility)有异曲同工之妙，说明中国环境治理机制同国际环境治理机制相接轨。
特别值得指出的是，作为“社会监督机制”之一的环境影响评价制度，即“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式听取公众意见”是中国现代环境治理的重要机制。2002年以来的“后约翰内斯堡”时代，中国环境治理进入兴起阶段。其重要标志就是 2002年10月28日通过、2003年9月1日正式生效施行的《环境影响评价法》的诞生。《环境影响评价法》(2002)第五条和第二十一条等有关规定为环境利益相关者的公众参与和完善现代治理结构第一次提供了明确的、法律层面的制度保障，为环境公民社会的兴起、环境公民社会组织(Civil Society Organizations,CSOs)和环境非政府组织 (NGOs)等参与环境治理提供了制度安排。2006年2月，《环境影响评价公众参与暂行办法》的颁布为环境公民社会的兴起发挥了更好的社会监督与实施机制作用，完善了制度环境领域的创新。
五、结语
尽管在理论上环境治理范式在中国尚未成为主流理论，甚至仍处于兴起阶段，但在实践上环境善治理论的思想精髓已经融入经济社会发展的主流中，并集中体现在以科学发展观为代表的环境元治理理论思想之中，呈现出“跳跃式”发展的态势。如果说西方环境治理范式的发展具有“自下而上”的特点，那么中国环境善治则是一种“自上而下”的发展动态。2003年，胡锦涛总书记提出了以“五统筹”为核心内容的“树立科学的发展观”等国家元治理方略和治理需求[6](P2)。2006年4月，温家宝总理在“第六次全国环境保护大会”上的《全面落实科学发展观加快建设环境友好型社会》[19]讲话中强调指出，全面落实科学发展观，“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。”在《决定》发布之后，2006年2月曾培炎副总理在其署名文章《全面贯彻落实科学发展观开创环境保护工作新局面》[20]中强调指出：贯彻科学发展观要坚持统筹兼顾；将环保工作融入经济社会发展全局，统筹经济社会发展与环境保护，统筹城乡和区域环境保护，努力实现经济、社会、环境的协调发展。从环境善治的视角分析，曾培炎副总理的文章反映了将环境主流化(Mainstreaming)、融入经济社会全局的环境元治理原则以及经济、社会、环境协调发展的治理目标。温家宝总理的讲话则反映了政府高层对促进实现“三个转变”的治理需求(Governing Need)和治理变迁(Governance Changes)。
总之，从西方环境治理范式透视科学发展观和《决定》，可以看出中国的环境治理与善治是全球环境治理与善治的重要组成部分。环境善治的社会是政府、企业和公民社会良性互动的社会，经济持续、环境友好、社会公平的和谐社会，也是物质文明、精神文明、政治文明和生态文明和谐与共的社会，这是现代环境治理的美好愿景。科学发展观的提出和《决定》的发布，为激励中国环境治理从传统治理模式向现代环境治理模式的跨越创造了良好的制度环境和治理机制。把握好这一历史机遇，从全球视角深刻认识《决定》的精神实质和要义，通过一系列的环境制度创新，落实好科学发展观，塑造环境善政并营造一个政府、企业和公民社会良性互动的制度环境、治理机制，必将迎来环境、经济与社会协调发展的和谐未来。
注释：
①事实上，日趋成熟的不仅仅是环境治理范式，而且还有经济治理范式、政治治理范式和社会治理范式(Social Governance)等等，因此可以说是治理范式的成熟并日益在诸多学科领域的渗透和拓展。治理范式在国内的研究中，政治学或公共管理学研究比较多；在经济治理方面，更多关注的是公司治理层面；而环境善治或可持续发展善治(Sustainable Development Governance)则相对地少有人涉足。
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