中小学教师劳动用工制度的完善——兼议中小学人事制度改革的问题与路径，本文主要内容关键词为：中小学论文,路径论文,中小学教师论文,人事制度改革论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40—011.8 文献标识码：A 文章编号：1004—633X（2007）08—0031—04
当前中小学教师管理使用教师聘任制，教师与学校之间的法律纠纷主要适用《劳动法》来调整。随着市场的介入，民营教育机构和混合制学校的出现，学校管理制度也发生了巨大的变革。学校与教师关系的变化导致教师的身份、劳动形式呈现出前所未有的多样性、复杂性和交叉性。当前中小学教师分为两类，一类是公立学校正规编制的教师（即以前的所谓公办教师），工资由政府财政支出；另一类是自由流动教师和代课教师，工资主要由学校举办者筹集支出。两类教师在管理实践上具有很大差别，却采用了同样的管理制度，从而助长了基础教育领域教师资源的不均衡状况，如何推进教师人事制度改革则成为当前迫切需要解决的问题。
一、中小学教师人事制度与劳动用工制度中存在的问题
（一）教师的法律地位与劳动用工制度之间的冲突
教师法颁布之前，我国教师的身份是国家干部，由国家统一分配、任命和管理。教育行政部门、学校与教师之间的关系被看作特别权利关系或内部行政法律关系，教师享受干部待遇。1993年《教师法》的颁布，改变了这种法律身份，由国家干部变为专业人员，并实行教师聘任制度。按照“专业人员”的性质，教师是雇佣劳动者。在此情况下，教师与学校之间形成了民法上的雇佣关系，双方的权利和义务都由合同来约定，类似于企业职工与企业之间的劳动法律关系[1]。这意味着教师作为专业技术人员与学校构成了劳动关系，从而应该适用《劳动法》调整范围。
但是中小学教师是否适用《劳动法》在理论上和司法实践上并不清晰。1994年制定《劳动法》时，立法者试图将所有用人单位及其劳动者纳入其适用范围，即调整除国家公务员外的其他劳动者与各类用人单位之间的劳动关系，目的在于减轻国家财政负担，同时促进市场主体建设和劳动力市场化进程。受当时劳动人事管理体制等因素的制约，调整范围限于企业、个体经济组织与劳动者之间的劳动关系及其在国家机关、事业组织、社会团体中订立劳动合同的工勤人员与其单位之间的劳动关系，教师队伍并没有纳入到《劳动法》的适用范围。
就教师聘任制的实施情况看，中小学教师中的公办教师（即正式教师，相对于当时还存在的民办教师和代课教师而言）或集体与市、区、县、乡教育主管部门签订劳动合同，或与学校签订劳动合同，或个人直接与学校签订劳动合同，各地的聘任形式不同。随着教育体制改革的深化和教师聘任制度的实行，教师流动加快，教师人事用工制度日趋复杂化，使得中小学教师聘任制的实施困难重重：（1）很多地方教师聘任制在1999年—2002年进行过一段时间后，要么陷入停顿状态，要么徒具虚名，要么校方说了算，缺乏合法程序。（2）落后地区师范毕业生实质上仍然实行纵向上的行政分配形式，尽管形式上还在填写劳动合同。（3）学校人事安排更加复杂化，教师处在多重人事关系中，调动与聘用夹杂，人事安排混乱，人事变动中权力寻租和行贿受贿行为屡禁不止。教育主管部门人事宏观调控能力降低，区域发展失衡严重。城乡和东西部之间教师待遇差别增大，一批具有高学历、高职称的教师从乡村流向县城，从县城流向城市，从西部流向东部，并且流失数量逐年呈上升趋势，于是就出现了如下的情况：城市、城镇、发达地区学校教师人数众多而农村、山区、少数民族地区学校教师缺乏；重点学校、示范学校、中心学校教师拥挤而一般学校、薄弱学校、边远地区学校教师缺编。
造成这种状况的原因比较复杂，中小学教师劳动用工制度无疑是影响因素之一。当前在劳动用工制度的多样化、学校和教师之间的法律关系还不明确的情况下，实行的教师聘任制似乎是对中小学人事制度作了简单化的处理。在笔者看来，基础教育阶段的教师与学校的关系主要应该由行政法调整。这是因为中小学教师从职业性质上来说肩负着国家的委托与重任，必须实现国家规定的目的。《教师法》第三条规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命，教师应当忠诚于人民的教育事业”。《教师法》第八条教师的义务第二款规定，教师要“贯彻教育方针……”。从这些规定可看出，中小学教师的职责更是履行国家公务，而有别于其他专业技术人员。教师的法律地位在公法与私法性质上存在一定程度的矛盾。①
西方国家大都把教师定位为公务员或公务雇员。法、德、日三国明确规定，公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是国家（或地方）公务员，纳入国家公务员行政管理系统中，适用本国的公务员法或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法。英、美两国公立中小学教师不是国家公务员，而是国家的公务雇员（Public Employee），由公立学校的责任团体（地方教育委员会或地方教育当局）采取雇佣合同的形式与教师签订工作协议，教师的雇佣和解雇不适用于一般的劳工关系法，也不适用于国家公务法律条款，而是由仅适用于学校雇员的法律明确规定[2]。
近年来学校与教师之间的纠纷日益增多，部分地方法院认为学校与教师之间是内部行政关系而拒绝受理，这表明教师适用《劳动法》时存在的问题与教师的法律地位有关。当然从调整教师劳动关系来看，《民法通则》、《教育法》、《教师法》等法律本身也不完善。如民商法中没有专门的人才培养条款；《教育法》、《教师法》中规定的教师的劳动用工制度与劳动法的规定不一致等等。这些问题造成教师在聘用和解聘时权利受到侵害的情况下救济适用法律困难。
（二）教师工作的特殊性与劳动用工制度之间的冲突
教师工作不同于企业员工的劳动。教师需要长期而系统地学习与更新基础知识和专业知识。以计时、计件或其他量化方式考核教师绩效，以此来计算教师报酬都存在问题。教师的劳动不像其他科技人员一样可直接转化为现实生产力或实实在在的物质产品，从而在市场中占有一席之地，并以价格显示其价值。这是教师劳动与其他人员劳动的根本区别。
1.教师劳动对象的复杂性。教育有别于行政人员的照章办事和工人对物质材料的机械加工，教师的劳动具有复杂性和创造性。由此决定了教师的价值在一定程度上难以量化和确定。
2.教师劳动过程的长期性和连续性。培养学生过程中耗费的教师劳动，从量上，如花费多少时间，有多大的劳动强度，难以计算；从质的方面来衡量，所培养的学生，是否达到合格水平，是否为拔尖人才，须到学生工作若干年以后他们的学术成果和工作成绩及其对社会的贡献为根据。学生的教育是众多教师合力教育的结果，往往很难辨别出某一教师劳动量的大小。人才是衡量教师劳动的质量标准，人才又必须通过实践来检验，这就使教师劳动的质量评价具有时间上的滞后性。
3.教师劳动时间的连续性和广延性。学生学习活动的时间和空间不仅仅限于学校，因此，班上、班下，校内、校外，都成为教师劳动存在的时间与空间。
4.教师专业的发展性。现代教师劳动的艰巨性和复杂性要求教师的专业成长是一个不断持续的过程，具有强烈的实践性和反思性，教师教育和专业发展贯穿于教师的整个教学生涯。教师专业发展体现了教师个人的努力，也是学校组织培养的结果，这使教师与学校在另一层面上构成了复杂的劳动关系。一个骨干教师的离开将对学校产生巨大的损失。学校教学具有强烈的计划性和系统性，教师在短时间内发生变动对于学校教学将会产生重大影响：一方面，新教师短时间内不了解课程内容、进度以及班级与学生的基本情况；另一方面学生难以适应新教师的教学方式方法，这都打乱了正常的教学秩序，影响到教学质量。
（三）《劳动法》的滞后性及其与其他法律的冲突
“没有对集体合同制度给予足够的重视；劳动合同终止情况下的经济补偿规定不合理，没有对劳动仲裁和监查制度作出安排；没有考虑劳动者的差别性……”[3]《劳动法》在许多方面只是一些原则性、纲领性规定，在具体操作中无法可依。《劳动法》在实施过程中常常出现无法调整或难以调整的尴尬局面。
代课教师和自由流动教师的劳动保障是目前最为突出的问题。代课教师广泛存在于边远落后地区的中小学，他们是教育领域的一类特殊的“劳动者”，其中有的任教多年，甚至几十年，但没有与学校签订劳动合同；自由市场经济和教师自由聘任制的实行，教师的自由流动是必然的。自由流动教师一般存在于城市学校或私立学校，他们由于受到户籍或其他原因没有进入正规编制，主要来自于落后边远地区学校教师或不想去条件较差地区的毕业学生。这是一种类似于私人企业与民工关系中的事实劳动关系。目前，以上两类教师的事实劳动存在不确定性，很难得到司法实践上的认同。
二、中小学教师人事制度改革思路及其立法建议
中小学教育属于基础教育，基础教育是公共产品，其中义务教育是纯公共产品[4]，它要求国家必须承担主要的责任。中小学教师的人事安排和人员流动必须在国家的宏观调控之下，必须以政府计划为主，市场调节为辅。公立中小学与民办或私立中小学校教师可实行分类管理，并且适用不同法律制度。公立中小学教师主要依据行政法法律制度，实行定期交流制度；民办学校教师、自由流动教师、代课教师规定为政府雇员，主要依据民法规范学校与教师的劳动关系。两类教师使用不同的管理制度，但是应该具有相同的法律地位，在工作环境、工资、福利待遇方面基本相同。
（一）公立中小学教师人事制度改革思路
1.建立中小学教师公务员聘任制度和定期交流制度
公立中小学人事制度改革的思路应该是实行教师公务员聘任制度和定期交流制度。人事任用和调节应该归属县、区教育行政主管部门，中小学教师身份应规定为国家公务员并且实行三年或者四年轮岗制度。原因是：（1）义务教育阶段的教师是代表政府办事，教师须由政府来任用管理。（2）我国教师工资目前也同国家公务员一样通过国家财政支付，并且法律规定教师工资不低于或高于公务员，从工资福利待遇上两者应该没有实质性差别。（3）专业技术人员的市场化自由竞争和聘任制不可能解决而只能加重我国教师资源地区差别过大的状况。国家公务员身份可以顺利推行教师定期交流制度，调节超编学校教师到缺编学校任教，引导城市超编教师到农村和边远地区任教，缓解农村缺乏合格教师的现状，从根本上解决城乡中小学教师资源均衡发展的问题。除此之外，任何实施平衡地区间教师资源的手段，如大幅度提高贫困地区教师的工资福利待遇、提高工作环境条件、改善校际间、家校间的交通状况等等规划都不现实；运用奖励激励政策鼓励人们去边远地区从教也只能是治标不治本。
2.公立中小学教师聘任制度的完善
公立中小学教师聘任制度改革应该结合公务员聘任制度的改革。公务员聘任制度改革并非改变国家与公务员本身的行政法律关系，而是改变国家管理公务员的方式方法，实行合同管理。教师聘用合同一方面类似于行政合同形式，因为教师与学校的人事关系一定程度带有行政管理关系，双方之间有一种指挥与服从的内部管理关系，具有隶属性、约定性和单方面性，这种关系不是教师与政府之间的普通的行政关系，而是一种特殊的行政关系；另一方面教师与学校的合同又具有民事关系的性质。民事合同以私法自治为原则，只要当事人不违反有关公共秩序和善良风俗的法律，就享有完全的契约自由。相对于民事合同，教师聘任合同的契约又具有不自由的特征，应受到行政法治原则和符合国家教育目的性原则的制约。
由于各用人单位千差万别，对工作内容、劳动报酬的规定差异很大，国家不宜制定统一的劳动合同标准文本。但是为了保证教师劳动合同的合法性，满足多样化学校的要求和对合同的规范管理，有必要制定一个教师聘用合同的基本文本。这样的合同可设计为由两个部分构成：第一部分可为教育行政部门制定的格式合同。其内容主要是学校的教学、科研及管理等事务，依据《劳动法》和其他法律明确规定学校和教师双方的权利和义务。第二部分可为学校自己在不违反国家法律法规的原则下制定的非格式合同，主要内容规定学校与教师的民事权利与义务，并且体现自己管理制度的特色。“这不仅符合教师聘任合同的特点，而且也与教师申诉及人事仲裁这些特殊的教师权利救济制度相符合。”[5]
（二）自由流动教师、民办、私立中小学教师聘任制度改革及其《劳动法》的完善
自由流动教师、民办学校、私立学校教师可规定为政府雇员。政府雇员有双层属性，既反映了教师完成国家公务和实现社会利益的性质，又体现了教师与学校的民事雇佣关系。民办学校、私立学校应该聘用具有教师资格的人员并上报区、县教育主管部门备案，政府可根据实际情况规定教师的工资、福利及其待遇并通过财政转移支付等形式进行调节。教师与学校的关系主要适用《劳动法》。《劳动法》是当前最需要完善的一个法律。从教育领域教师劳动保障方面看，当前《劳动法》需要从以下几个方面进行完善：
1.确立非书面形式订立的劳动合同的效力，承认事实劳动关系。
2.修改教师在解除合同的法律依据。由于教育市场的出现和学校之间的竞争加剧，有些学校为了图生存、出效益、求发展，不惜花重金聘请高职称或高水平教师，在这样的情况下允许教师单方任意解除劳动合同，势必损害学校的合法权益，加剧学校间师资力量的不平衡。
对于教师辞职而言，《劳动法》第三十一条“提前30天”通知学校的规定显然使得学校很被动。教师的教学工作以一学年至少半学年为一个周期。因此规定教师通知离开的时间应该长于一个月，并经与学校协商同意较为合理。
（三）加强对教师的依法管理
完善聘用合同制度，将民办学校、私立学校教师和代课教师纳入《劳动法》规范轨道，逐步提高国家对民办学校、私立学校教师和代课教师的资助水平，实行同工同酬。2003年6月，最高人民法院公布《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释［2003］13号），根据该《规定》，以后人事争议也将适用《劳动法》。《劳动法》的修订应当反映该变化，保障公立学校教师与私立学校教师、代课教师具有同样的工作环境，依据合同管理。
（四）加强法律救济制度的完善，建立健全与《劳动法》相配套的部门法规和制度
教育主管部门与劳动保障部门应严格规范用人单位的用工行为，加大对学校建立劳动关系不签订劳动合同行为的执法力度，全面推行教师聘用合同的签订，逐渐减少事实劳动关系。
建立健全教师劳动监督制度和教师劳动仲裁制度。当前劳动争议调解机构、监督机构、教师工会组织和教师专业组织等不健全。学校和教师一旦发生劳动纠纷则难以依据《劳动法》解决。设立劳动争议调解委员会，可以充分发挥工会调解和监督职能，以调解单位的劳动争议和对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。学校与教师发生劳动争议时，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。只有依法维护学校与教师双方的合法权益，才能保障学校的稳定和发展。
注释：
① 我国虽然没有公私法之称谓，但是根据法律调整的范围与适用上的不同，事实上理论上、司法实践上存在行政法、民法等方面的公私法区分。
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