中国公务员制度创新：公共选择分析，本文主要内容关键词为：中国论文,制度创新论文,公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代以来，中国社会改革的主导性方向被普遍地理解为制度的创新。与之相随，总体性的体制资源的开发与供给就构成社会长期发展的最稳定的驱动力量之一。这一新的变化既是十多年来改革所追求的目标，同时又意味着制度层面上的社会重建。在这一制度创新网络中，政府旨在加强自身整合度的公务员制度的创新不但成为一项具有战略意义的重大举措，而且也成为一项严肃的学术研究课题。本文拟依据公共选择基本理论，对中国公务员制度创新这一政治过程作一分析。
一
从不同的理论视角出发会对公务员制度有不同的描述。就本文的研究领域、目标及视角而言，立足于当今公共行政发展的立场，我们可以把具有功绩自致倾向的、以科层管理为基础的公务员制度给予新的描述：公务员制度是由社会中产权关系外部性要求决定的一种公共选择的结果。是为处理公共事务的角色（公务员）安排的一种规则体系，以使其最有效率的合作以完成公共事务。
本文认为，制度创新（innovation of institution）这一术语是新制度学派从创新者的利益收益立场来使用的。制度创新按“成本——收益”公式加以计算。我们可以把制度创新描述与规定为：能使创新者（而不仅是发明者）获得追加利益（潜在利益）的现存制度按照合法化程序的变迁。需要说明的是对于公务员制度创新而言，潜在利益既可以是物质的，也可以是权力、权威等政治资源。
将公务员制度创新看成政治体系对潜在利益追求的一种公共选择的结果，这是本文的理论命题，我们可以从产权理论和新制度学派的制度创新理论的合理推论中证明这一命题。
产权经济学权威人物罗纳德·科斯（R.H.Coase）的主要思想是著名的“科斯定律”，其内容是：明确产权关系（即财产权利结构）是竞争性市场交换的基础和条件，即产权的经济功能在于克服外部性，降低社会成本，从而在制度上保证资源配置的有效性。
所谓外部性，即从事生产活动的当事人给他人或社会带来的利益或负作用。外部性问题是当事各方相互作用的，因而解决方式不能简单的单方征税，而应在明确产权关系的基础上，引入市场价格机制，这就可以有效地确认相互影响程度以及相互负担的责任，就能消除外部性所带来的危害。科斯提出，在既定的财产权力结构下，为达到同样的结果，可以采取三种不同的制度安排形式：（1）企业制度。在一种明确的财产权力范围内，直接支配生产要素配置的组织形式，这一组织形式需要付出的只是管理成本，这种管理成本一般会比运用市场机制的交易成本低，但在特殊情况下，也可能高于市场交易成本。（2）市场制度。在某种既定的财产权力结构下，运用价格机制配置资源的组织形式。运用这一组织形式，需付出的是交易成本。假如运用企业制度的形式来解决利益冲突所付出的管理成本，高于运用市场制度的形式来解决利益冲突所付出的交易成本，则市场方式可能更为有效。（3）政府直接管制。由政府颁布条例，规定人们必须干什么，不能干什么，如政府对于污染问题，可颁布取消带来污染的生产项目的条例。
这一理论给我们的启示和逻辑推论是：（1）追求成本最小或收益最大的产权主体的外部性问题（公共物品的提供）选择政府制度解决最合算；（2）公共物品的供给构成政府的事权，并进而成为政府职能内容，或者说政府（公务员）对公共事务的处理权是经济当事人产权结构的一部分，是产权以委托与受托关系进行的制度性安排。政府的公共权力是各产权主体委托部分的总和，这部分权利是事先委托并以宪法形式确定，但政府会为着自身利益而超量增大公共权力，如果超出部分数量很大就会产生虚假公共权力，因虚假部分公共权力没有实际产权基础，政府便会以法定的权威从非委托产权中加以透支，形成腐败。（3）之所以将外部性问题（公共物品）交由政府提供是因为为此交纳的税收要比企业方式解决所用成本（管理成本）和市场方式解决所用成本（交易费用）要小得多，因此，公务员规模、政府职能规模的边界可以通过受托权的多少来裁定，若政府维持自身的管理成本大于以企业方式解决或以市场方式解决公共物品提供所花费的成本时，政府就出现合法性危机。
综上所述，在充分市场条件下，公务员制度是公共选择产生的公共物品，其功能在于解决经济的外部性问题，把握公务员制度的这一原在性，才能科学理解公务员制度。同时也成为中国政府人事行政体制向公务员制度创新的价值理由。
二
突破制度旧的均衡而转向收益更大的新的均衡是制度创新的动力。那么采用什么方式实现这一制度变迁才最有效率（成本最小且最可能）？这就是制度创新方式的选择问题。制度变迁理论认为有两种可供选择的创新方式：其一是诱致性制度变迁，其二是强制性制度变迁。在分析公务员制度创新的方式选择哪一种形式之前，我们先对这两种方式做一解析。
诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与些相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。诱致性变迁必须在由某种在原有制度安排下无法得到的获得机会而引起，强制性变迁即可以是为了获得创新的潜在利益收益，也可以纯粹因不同集团对现有收入进行再分配而发生。[①]
公务员制度创新方式首先与这一制度的社会属性有关。经济体制改革调整利益格局有两种特点：一是通过财富增量使尽可能多的人受益，这样便能削减利益格局的矛盾和摩擦；二是通过抽象的发动手段（政策、法律）重建体制，它只针对制度而不直接针对具体的个人，因此只要设计足够的诱因，就能动员大众的改革热情和主动性。政府体制改革调整利益格局则与此形成了鲜明的对照：它虽然也是制度重建，但首先是人的利益的损益；它不通过财富增量而是在财富总量不变的条件下进行，而且还要剪除种种非正当的地下收益，实质上是减少了既定财富总量。[②]因此，影响或决定公务员制度创新方式的主要变量在于政治体系中各利益集团的利益格局。具体而言，在我国公务员制度创新过程中，由于制度创新面临着旧有体制维系的利益格局，利益刚性决定了必须实行诱发式与强制式相结合的变革创新方式。
首先我们看诱致性变迁的理由。
旧体制下利益格局呈现的刚性特征主要有：（1）分配尺度的品位化。个人的资历、年功、学位，是一个人享受待遇、确定职务的主要依据。事实上的全额品位分类成了整个“干部”阶层核心结构（一种隐性的政治结构），支撑着旧人事体制的运行，也支撑着“人治”的格局。（2）“寻租”活动的普遍化。在权力行使没有规范化的明确边界而又掌握大量社会稀缺资源的条件下，无法避免以权谋私、权钱交易。归其所因，则和旧有体制的“人治”特征密不可分。（3）利益结构的非规范化。当某种利益分配是按照刚性的组织规范进行时，利益格局的重新调整要容易得多；当利益分配不是按刚性的组织规范而是依非正式的组织规范进行时，它的重新调整就会困难得多。
很显然，由旧体制所维系的这种利益格局，无论是用公正还是效率尺度来评价，都显出了不合理性。用公正尺度来衡量，普遍的品位结构违背了按劳分配的原则；“寻租”活动的非公平则是不言而喻的。用效率尺度来衡量，非规范的制度运转及其制度腐蚀诱因的存在，不仅使制度的自身维持缺少效率，而且在制度功能实现中，还会导致整个管理客体的非效率或低效率。旧体制维系的利益格局具有明显的刚性特征，就使得对它的重新调整变得异常困难，而它的存续具有强大的超稳惯性。[③]
但旧体制控制的资源总量与分享这一资源的人数都是很有限的，所以旧体制维系下的利益结构在客观上寻求自身的新出路，试图在既不付出较多代价又能获取新的收益的权衡中，旧的“干部”利益集团存在参与制度创新的动机。因为，在新的人事制度下，大多数干部可以从原来基本不清楚自己要做什么、自己的职责范围、权利义务、与社会或管理客体的关系怎样的状态下摆脱出来，从而明确自己的权利、义务以及利益大小、升迁途径等，换言之，明确了角色功能和增值的规则，这意味着有更多的潜在利益将获取。另外，从整个阶层利益来分析，公务员制度不但向人们展示其潜在的利益，而且对日趋发展的社会而言，公务员也有其职业象征性方面的吸引力。因此，诱致性创新有其基础。
诱致性变迁虽有其可能（即对获利机会增加的向往），但原有的制度毕竟存在利益刚性，要突破原有刚性获取更大利益，原有的干部阶层既无法为制度的转变支付庞大的费用，又缺乏合法性的基础。因此，由一个人和一群人去推动创新，则会因为交易费用的庞大以致无力承担而失去意义。
其次，我们再看公务员制度创新偏向于强制性的理由。强制变迁的理由在于政府自身的利益，既摆脱长期以来干部人事制度上的混乱，结束人事管理不规范的状态。因为只有在国家感觉到费用和效益（包括国家所得到的有助于巩固合法基础的象征资源增加）之比至少是大于零时，强制性制度变迁的方式才会被采用。现代国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排，国家的基本功能是提供法律和秩序，并保护产权以换取税收。国家作为垄断者可以比竞争性组织以低得多的费用提供制度性服务。对于处于经济增长期的社会而言，制度不均衡是必定会出现的，调整制度结构成为促进和维系经济增长的基本手段之一。而且，在经济增长期，社会也是最无序的，因此，政府为着权力、威望和财富，既会提供一套促进生产和贸易的产权和一套执行合约的执行程序，也会乐于对公务员制度变迁进行强制性推进。反映在西方国家，公务员的产生、稳步发展时期（1945～1968）、改革时期（1968～1992）都是在经济增长期发生的，而这一时期，官僚阶层和公务员个人也期待能从创新中获得更多利益，因为经济增长时期他们的福利总会呈相对下降趋势，而作为激励因素的官职荣誉也在无形中失去作用。这样，国家、官僚阶层和个体都愿意在博奕出对利益主体三方都有收益的方案后，支持公务员制度以强制性方式创新。反映在发展中国家，有没有一支良好的文官队伍是现代化发展程度的重要因素。经济的发展除了技术、资金、资源以外，制度的因素更为重要。为此，承担推进社会现代化的发展中国家政府更需进行行政扩张，选择与推进公务员制度。[④]因此，中国选择强制性变迁方式和诱致性变迁方式结合的策略，既以法令推进，又让个人自愿选择，成为干部人事制度向公务员制度变迁的根本方式。
一项制度创新方式的选定，还不代表制度创新的完成，制度新的均衡实现与否还会受其他因素影响，即除了对制度变迁进行利益分析外，还要进行条件分析。为此，至少我们还应对领导集团偏好、意识形态与知识存量等进行分析。（1）领导集团偏好和有界理性。应该说，我国的第三代领导集体是公务员制度创新的有益、有力推动者。早在1980年8月18日，邓小平同志就论及了党和国家制度改革的重要性和紧迫性，其后在党的十二届六中全会以后成立的政治体制改革研讨小组下，又专设干部人事制度改革分组，并提出建立国家公务员制度为政治体制改革的一项重要内容，“十三大”和“十四大”都正式将公务员制度作为政治体制改革的一项重要目标。1988年的全国七届人大一次会议决定成立人事部，其主要职能是负责公务员制度的推行及其管理。1993年8月14日，李鹏总理正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》。从上述过程可以看出，为建立我国的社会主义市场经济体制，第三代领导集体的制度选择偏好是很清楚的。就具体创新行为而言，1988年成立国家人事部后，以聘请专家，举办国际性研讨会及采取试点——推广的方式理性而规范地进行创新的动作。（2）意识形态刚性。这里所说的意识形态，既是指与一定的社会政治制度相一致的意识形态结构，当然也是指这一意识形态在政治管理中所具有的制度功能。具体而言，主要是中共十三大所界定的“一个中心，两个基本点”。这样的意识形态无疑是一种制度安排和权利界定，是一组正式的行为规范，是一组明言的或不明言的契约关系。公务员制度的推行与我国的意识形态并不相违背，因为它对意识形态效用的最大化是有益的，从而使中国成为第一个实行公务员制度的社会主义国家。有中国特色的公务员制度的创新只会增加意识形态的合法性而不存在相互间的冲突。（3）知识存量。这是我国公务员制度创新成功的薄弱环节之一。诸如对如何确定职位分类、如何制定培训制度、如何公开考试等都存在相当严重的规范缺失。这是对公务员制度创新成功最大的潜在威胁。
三
作为主要是偏向于理论分析与研究的本文，似乎还应对我国公务员制度创新做出直率的判断，以在经受实践检验中发展和完善自身。缘于此，本文尝试在前文讨论的基础上再给出自己的规范性研究，提出以下若干命题。
命题1 公有制产权的改革状况是公务员制度创新成功与否的最终决定力量。
社会主义所有制实现形式的改革是政治体制改革的基础。在中国选择了社会主义市场经济体制后，公有制的产权必然是按最有效率的方式予以安排，经济外部性问题的解决必须同步地以最有效率的方式进行。因此，以产权委托为合法性基础的现代政府只有选择公务员制度这一人事行政体制，才能提高政府体制的整体效率。但公有制产权最有效安排是一个假定，并且这一假定在制度结构中是根本性的决定力量，因此其他制度的创新程度只能成为这一假定的函数。
命题2 就公务员制度本身而言，由于意识形态刚性和知识存量的双重作用，制度的科学功能将受损害。
公有制的主导性地位是中国推行市场经济的法定性前题，由此而产生的特色社会主义的意识形态将是中国主流文明的重要内容，这是中国在效率与公平间寻求动态平稳的慎重选择，有其不可否认的正当性。但由于人们在公务员制度创新方面的知识存量的严重不足，往往会以意识形态刚性的单一思路理解公务员制度，“特色”的边界被扩大，其结果则是公务员制度自身的科学性受损，最终影响制度功能的良性发挥，使整个制度创新变得无效。制度创新成本由此而巨幅增长。
命题3 公务员制度创新方式是公共选择的结果，这不仅规定了新制度的向度与维度，而且也成为今后制度再选择的起点。
对任一政治体系而言，公务员制度及其具体的制度结构形式，都是政治体系中各利益集团公共选择的结果，这一暗含着利益格局的制度结构不仅表达着过去，而且也势必成为以后改革的基础。由于制度变迁的不可逆，所以最初的制度创新尤其应慎重。
命题4 公务员制度创新终会成为政府体制现代化、社会现代化和经济发展有力支点之一。
任何政治制度都有反作用。就中国公务员制度创新而言，虽然它会受到多重制约，但创新的收益也会在曲折中展现。在效率最大化和民主最大化的追求下，政府将从人事体制的改变上提高公共政策的能量和质量，提高政府公共管理的自觉性和有效性；进而在社会层面上，公民主体意识将会逐步逞强化趋势，公共行为理性化、民主化程度增加。整个制度的创新将整合出新的社会调控体制，社会资源将由此而渐趋优化支配，而反腐败也会因之获得制度化的发展。
注释：
[①]林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致变迁与强制性变迁》，见《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版。
[②][③]田培炎：《中国公务员制度理论与实践》，中国社会科学出版社1990年版。
[④][美]奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版。
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