拍卖“四荒”实践与思考——Prictice and thought on the auction of quot;four kinds wastelandquot;，本文主要内容关键词为：四荒论文,thought论文,Prictice论文,auction论文,kinds论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
山西省吕梁地区从1992年推出拍卖“四荒”使用权50至100 年不变的改革举措，至今短短2年多时间，就在全区普遍展开， 并取得巨大成效。到1995年6月底，总计拍卖18.65万hm[2]，参购农民近10万户，实现治理近10万hm[2]，分别占全区“四荒”可利用面积、总农户和拍卖总面积的58.48%、16%和53%。其推进治理速度之快、质量之高、 参加农户之多前所未有。
一、拍卖“四荒”后备资源产权制度变革，最充分地激励着广大农民群众的参与热情，他们在实践中不断探索着购荒治荒的有效途径
拍卖“四荒”对农村土地产权制度进行彻底改革，在原小流域承包治理已实现所有权与使用权分离的基础上，又将使用权商品化，通过有价出售，赋予土地使用权商品属性，使农民在一定期限内拥有对土地的占有、使用、收益和处分的权力，将农村最基本生产资料与劳动者紧密结合在一起，农民从心里真正把“四荒”当成自己的资产，由衷地滋生出搞好经营与开发的责任心和使命感。由于这一内力的驱动，广大农民购买、治理“四荒”的热情高、劲头足，在实践中不断总结探索，创造出更加科学有效的新模式。
首先，购治“四荒”主体由大户带头，向股份联合推进，形成以劳入股、股份合作购荒治荒新模式。吕梁地区拍卖“四荒”的兴起，始于购荒大户的启动。但是由于这种方式同多方客观条件不相适应，大户带头投资开发荒山在发展中出现不少难于解决的问题：一是规模过大，超越经营者管理能力，形成资金、劳力、资源等方面的浪费，影响着治理效益的形成和发挥。二是追加投资不足，完善和发展难度很大。大户治理“四荒”除少部分投入是自有资金外，主体投资是国家资金和贷款，大面积治理工程一旦完成，国家投资即失去立项条件。资金的极度困难，严重制约着后续性投入，进一步开发与推进受到极大影响。三是多数农民失去购荒机会，他们的愿望和热情受到挫伤，拍卖和治理“四荒”失去坚实基础，引发和潜伏着一系列尖锐的矛盾，给农村政治经济社会的稳定和发展带来极大威胁。为避免这些问题发生，中阳县城关镇万年饱村率先推出股份联合专业合作的购荒治荒新模式，实现了劳力、资金和资源的优化组合，将我区拍卖治理“四荒”推向一个新阶段。为全区股份合作购买治理“四荒”走出成功之路。同时股份合作制的优势在实践中逐步体现，上述各种矛盾和问题得到较好的解决。第一，公平与效率同时兼顾。股份制以劳力和资金取得使用权，村民权利均等，避免了资源的垄断占有；同时又实现资金劳力协调投入，家庭分散占有，投资量相对较小，后续性投入充分，“四荒”开发速度加快，质量提高。第二，集体与个人利益同时兼顾。合作社以贷款投资占有股份，收益后合作社除负责还贷外，还与个人股一起取得红利，农户家庭利益与集体利益得到合理分配。第三，个人富裕与共同富裕同时兼顾。农户以股份取得“四荒”使用权，自主治理，收益归己。
其次，农民购买“四荒”分户治理，集体提供服务，形成统分结合、双层开发新模式。拍卖“四荒”主要是向农民出售使用权。广大山区，尤其是大面积偏僻边远地区，“四荒”售价较低，一般农户可以承受。所以拍卖比较容易。但是，“四荒”治理开发投资比较巨大，而且初期投资更为密集，中期投资延续时间很长，后期投资难于预测，因此群众无力负担。为解决实践所提出的问题，柳林县成家庄镇采用集体统一投资提供服务，分户施工的办法，克服初期投资的困难，推进治理。其成功经验一是统一引进资金，镇政府走出去向社会广泛联系，取得省农牧厅支持，注入联合开发资金10万元；统一组织机械，提供油料，兴建基本农田，然后落实到户，开支各户负责偿还。二是建立“四荒”开发治理总公司，内设技术、信息、产品购销服务3个分公司。 技术服务公司负责工程规划、设计和技术传授；信息服务公司负责接收、检索、发布信息；产品购销公司负责物资的采购、运输和销售。
第三，集体投资，统一治理，个人购买，分户经营，形成先治后卖新模式。吕梁山区大面积“四荒”地形地貌复杂，不少是高山远沟，土壤贫瘠，治理难度很大，开发价值难于实现，群众不愿购买和治理。有远见的中阳县苏村乡， 很好地解决了这一问题。 这个乡有“四荒”地554hm[2]，其中60%远离村庄，分布在边远地带， 不少是土壤劣质的远沟瘦沟，多年来一直无人承包治理。拍卖“四荒”政策出台后，虽然有人产生过购买治理的愿望，但终因治理开发条件太差而无人要求购买。对此，苏村乡采用集体统一治理，然后出售农民经营的办法解决了这一老大难问题。这一举动极大地推动了大面积“四荒”地拍卖和治理，1994年底全乡累计拍卖407hm[2]，占可利用面积的83%， 完成治理220hm[2]， 占拍卖面积的47%。
第四，培育“四荒”流转一级市场，加快拍卖速度，提高治理质量，形成推进拍卖治理新模式。方山县大武镇把拍卖“四荒”做为长期性事业来办，认真研究和探索组建市场的路子，积极培育市场。镇里组建“四荒”开发治理服务中心，镇政府选派专职主任，吸收农经站、土地办、水保站、农牧站、林业站、法律服务站等单位参加，设立专门办公室。中心的主要职责是，做好发育“四荒”拍卖一级市场的各项服务：①宣传有关方针、政策、法律、法令和法规。②提供各种信息。③为购荒户办理手续、签定合同。④提供法律咨询、签署证据、出庭辩护做证。⑤管理“四荒”拍卖收入资金，实行村有镇管，并将其转化为镇农业发展基金，为治理“四荒”提供资金服务。⑥提供规划服务。⑦提供技术、供应苗木、调配优种及其他技术物资。⑧管理档案资料，有关拍卖“四荒”会议记录、工作记要、合同书、保证书、年度治理验收表、拍卖三联单据、资金台帐、花名登记表格、治理规划图、规划书、使用证审批表等都实行专人专管。大武镇的这些做法，极大地丰富和发展了“四荒”拍卖一级市场职能，为培育市场探索出新的路子。
二、“四荒”作为农地后备资源，同样具备社会福利性原则和商品性原则，因而拍卖必须坚持集体所有、农民购买、市场流转、长期不变的方向
首先，“四荒”属于农村最广阔的土地后备资源，所有权属于集体。拍卖“四荒”是实现农地后备资源的所有权同使用权有限期彻底分离，因此明确所有者是改革的第一要意。我国农村土地及其后备资源在所有权关系上，长期存在3个问题，一是所有者不具体，没有人格化， 集体所有无人负责，在行政上、经济上、法律上无人承担责任。二是地籍管理混乱，农地及其后备资源所有权所归属的集体，其形式范围模糊，无法律规范，更无契约协定，责权利关系不清。三是法人不合法，农地及其后备资源所有者法人，不是经济组织，而是党支部或村委会，更没有经工商部门依法备案发证，法人不承担任何法律责任。拍卖“四荒”的产权制度改革，就是要依法确定所有者及其法人代表。按照政策规定、农民意愿和历史习惯原则，“四荒”资源所有者可确定为三种类型：第一类以自然村或原生产队为单元的村民小组所形成的合作经济组织。第二类以行政村为单位的合作经济组织。第三类以乡镇为单位的合作经济组织。其全部法人必须履行法律手续，登记发证，接受法律监督，法人代表必须是该经济组织的第一责任人。依法界定所有者法人职权，是拍卖“四荒”实现其所有权同使用权有限期彻底分离的又一关键。依法为“四荒”地资源所有者界定所有权，就可以使农村各类区域性经济组织及其代表明确自己的责任、权力和利益，正确运用这些杠杆和机制，解决“四荒”拍卖治理和管理中的各种矛盾，保证这一改革沿着正确的方向健康发展，实现预定目标。所有权主要包括5 项：一为购买者转让“四荒”使用权的最终决定权；二为收益权；三为保证国家征用权；四为最终处分权；五为监督履行契约权。
第二，农民购买“四荒”地使用权，恢复和保证了“四荒”资源的商品性质，加速实现潜在生产力向现实生产力转化。
按照法律规定原则和精神，结合吕梁地区实际，对于“四荒”购买者的使用权，做出如下界定：使用权，即“四荒”购买者在协议期间对“四荒”地及其治理后所形成全部资产的占有权。其含义包括：第一层占有权，购买者对所购得四至范围内的“四荒”进行治理后所形成全部资产，在契约年限内享有占有权，不经使用者同意，任何人不得任意变动；在购买者失去经营能力或去世时，契约年限不到，其子女或其他法定继承人可以继承。第二层使用权，购买户按照土地使用证契约规定范围，可以自主使用土地，任何人不得随意干涉。第三层收益权，购买者购得“四荒”并经治理后的一切生产经营收入归购买者所有，任何人不得侵占。第四层处分权，在契约规定年限内，“四荒”购买者有权将荒地或治理后的土地及其它地上资产上市流转，包括出售、入股、抵押等交易行为。
第三，实现“四荒”资源市场流转，使“四荒”资源的拍卖治理更加卓有成效。在市场流转中，可以使“四荒”资源、劳力、资金和技术等各种相关因素更加优化地组合在一起，有效地加快治理和开发。坚持这一改革长期不变，一方面可以同党在现阶段的各项农村基本政策，特别是家庭联产承包责任制政策长期不变相适应。另一方面也与我国“四荒”、“五荒”资源面积广阔，拍卖治理并非短期内可以奏效的实际相适应。再一方面，坚持改革长期不变也同治理“四荒”受益周期较长的实际相适应。如果改革政策不稳定，短期化，必然打击生产，挫伤群众积极性，严重伤害生产力，造成损失将不可挽回。政策稳，人心稳，“四荒”拍卖治理开发就可以有效展开，实现预期效果就有可靠保证。
三、拍卖“四荒”的产权制度变革，是通过农地后备资源所有权与使用权的彻底分离，各自实现其应有的存在形式，以其最佳结构方式，最充分地发挥组织效应，推进农村经济发展
农村拍卖“四荒”资源产权制度变革就是要使分离后的两权在推进“四荒”资源走向市场中真正发挥应有作用，因此有必要进一步探索其在实践中的存在方式，组织方式，以实现所有权占有者的人格化，使用权与经营规模相适应。
首先，关于所有权占有者人格化方式。“四荒”资源所有权属于集体，即村民小组、村民委员会和乡镇集体经济组织。以股份制方式改造原有经济组织，产生“四荒”资源所有者法人。将本组织所属全部“四荒”作价，按计划内生育人口平均划分到户，以户换算股金，一次性发给股票，今后再不以人口增减而变动。同时明确规定，此股票只能获取红利，可以继承，但不得有任何形式转让。然后召开股东大会，成立股份合作组织，通过章程，选举法人代表。股份合作组织成立前和法人代表产生后，要履行法律手续，报经有关部门审批备案登记颁发证书。法人代表的主要职责，除章程规定的任务外，主要是代表本组织履行所有者五项职权，同时承诺失职所造成损失和应承担的行政、经济和民事责任。
经过所有权占有者人格化，为农村原有社区经济组织注入了活力，使其跻身于社会主义市场经济主体之中。（1 ）原有农村社区经济组织法人虚置问题得到解决。股份制改造，将全体村民共同占有的“四荒”资产产权量化给每个村民，使集体经济组织的每个成员、每个家庭成为各自占有“四荒”资产的主人，所有者法人实体化、人格化得到实现。保护“四荒”资产，开发利用“四荒”资源，真正变为集体经济组织中每个成员都关心的事情，并且可以通过合法程序有效行使管理权利。（2）农村社区经济组织得到规范。（3）农村社区经济发展纳入法制轨道。规范化的社区股份合作经济组织，完全按有关程序组建，内部管理体制和外部组织联系，都纳入法制轨道，其一切经营活动与行为，都受到法律的规范和监督。（4）法人代表就位。实行股份合作改造后， 法人代表依法选举，依法登记，依法行使职权，代表经济法人，独立承担经济法律责任。其产生和组织管理的严肃性，必然使法人代表产生出巨大责任感，认真负责地组织本区域“四荒”的开发和利用，高效率地推进经济发展。（5）农村人口发展受到经济的直接约束。 农户占有“四荒”资产原始股份，按计划内生育人口划定，并且以后不再因人口增减而变动。这样人均占有“四荒”原始资产的数量，由集体转入家庭进行分配，必然成为一种经济的影响力量，在一定程度上约束农村人口的盲目增长。
其次关于使用权占有形式。农民家庭是“四荒”资源使用权占有者主体，此外还有股份组织占有、国家和集体形式的占有。个人、集体和国家从“四荒”资源所有者手中购得这一商品后，就成为该商品的占有者，取得其使用权与经营权。为了实现购买目的，取得预期效益，必须构建新的经济实体，开展经营活动。因此在契约协议期内，这些新的经济实体又成为新的经济法人，“四荒”商品使用权占有者，又成为新的法人代表。这些新经济实体和法人代表，也必须在有关部门登记备案，履行法律手续，接受法律监督。
使用权个人占有形式：农民个人或其它社会自然人向集体购得“四荒”使用权，并签订契约，独立从事治理、开发和经营活动，所形成经济实体，为经济法人，本人即为法人代表。其治理、开发和经营的资金、劳力、技术与组织管理人员的使用，都不受这一形式的限制。
使用权股份制占有形式：农民个人之间、个人与集体或国家之间，集体与集体或国家之间，共同出资，划股联营，向集体购买“四荒”使用权，并签订契约，按照法律程序组建股份公司，产生组织管理机构，负责“四荒”治理开发和经营活动。股份公司为经济法人，董事长为法人代表，其一切经营管理活动，都严格按照法律规定进行。
在个人购买治理开发“四荒”中，接受国家投资而形成的规模经营大户，必须通过股份制改造重新明晰产权。一种是按照国家投资对集体实行无偿的政策，将这一投资转化为集体所有，集体再以股金使用形式划分给社区合作经济组织内的每个成员作为股份，同大户投资合股，形成股份合作。然后，按照法律程序，建立股份公司，开展治理开发与经营活动。另一种是以国家投资的县级政府主管部门为股东，同投资大户一起，组成股份公司，共同进行开发和经营活动。经营大户治理中形成的债务，在共同协商公平自愿的原则下，可由股份公司承担偿还。
使用权集体和国家占有形式：公有制企业或国家党政机关、事业单位各自出资，向集体购买“四荒”使用权，独立从事开发治理和经营活动，其所形成实体为经济法人，法人代表由购买者指定。
按照法律规范原则构造的所有权占有者人格化方式和使用权占有形式，为“四荒”资源所有者和使用者维护自己的权利，提供了法律和组织上的保证，必然推进“四荒”资源的治理开发高速度、高效益健康发展。
四、拍卖使所有权和使用权各自独立，“四荒”资源的商品属性得到实现，使用权在流转中寻求与其它资源优化组合，向发育和配置完备的市场体系发出呼唤
“四荒”的拍卖，实现了农地后备资源所有权同使用权的分离。实现两权分离后，作为“四荒”使用权，即具备了完全的商品性质。商品能够也必须进行流转，只有在流转中，才能实现“四荒”资源同资金、劳力、技术等资源的优化组合，完成“四荒”资源的高效益开发和利用。
首先，拓宽流转路子，发展流转方式。其最为基本的方式：一是拍卖与购买，所有者将一定方位一定面积一定质量的“四荒”使用权在一定年限内以一定价格出售，购买者与出售者经多方协商求得一致，达成协议或形成契约，支付价款，取得使用权。二是转卖，取得“四荒”使用权的购买者，将全部或部分使用权上市出售，以获取超额利润或换取资金，转而投资治理工程或开发其它产业等。三是抵押，为开发“四荒”或发展其它产业的经营活动筹集资金，需要进行长期贷款等重大信用行为，购买户将购买有效期内“四荒”使用权作价，作为抵押物。四是参股，购买户共同组织股份合作组织，或同其它产业与经营形式组成股份合作组织时，将“四荒”使用权作价以股金资本入股。
其次建设两级市场，完善流转服务，加速“四荒”资源流转，必须搞好市场建设，尽快形成职能清晰、体系完备、功能健全的市场体系。从理论和实践上分析，按照不同功能和职能划分，实现“四荒”资源流转，主要应当建设两个梯次的市场：一是建设“四荒”流转一级市场。这级市场的任务是作为卖方的“四荒”所有者，按照公开、公平、竞争原则，实行竞标拍卖。该市场主要是为“四荒”第一次拍卖提供场所、信息、技术、资金、签证等项服务，保证买卖双方公平交易，顺利成交，并且以最快的速度履行法律手续，签订契约，完成交换。在这一级市场建设中，乡镇行政承担着组织的重任，提供交易场所、发布政策信息、鉴定“四荒”质量、履行法律手续等都是政府行为，同时县级政府职能部门延伸到乡镇的工作机构齐全，以乡镇为单元组建“四荒”一级市场条件齐备。二是“四荒”流转二级市场。此市场亦称“四荒”转让市场，即“四荒”购买使用者，通过这一市场将“四荒”使用权再度转让给其他“四荒”使用者。转让期限不能超越购买时购买者与拍卖者协定的年限。转让对象可以是国家、集体、个人。可采用转手租赁、转手承包、投资入股、与人合资联营、向金融组织贷款抵押等转让方式。“四荒”资源二级市场行为，已进入又一个较高层次的市场行为，现实中虽然尚未大量展现，星点反映已现一斑，目前需要的是政策信息的引导。二级市场的运行是完全的市场行为，其交易场所、信息、技术、资金、中介、签证等服务手段和方式，全部按市场规范进行。
第三，科学定价，公平交易。“四荒”资源市场价格的评估确定，是一个极其繁杂的过程，特别是二级市场中交易价格的计算，要求十分严密，需要借助于现代技术手段完成。而在初始的一级市场交易中，也应以多种因素为参数，进行周密测算评估。这些因素主要是，一为区域因素，与经济发达区、欠发达区距离，与村民集居区距离，与交通要道距离，距沟川平地高度，整体海拔高度与无霜期长短；二为交通因素，交通便利程度，新开辟道路工程难易程度；三为质量因素，土地肥瘦程度，原始开发程度。主要参照相邻地区市场行情、本村群众平均富裕程度、村民购买“四荒”热情和参与人数。评估确定“四荒”资源市场价格须吸收本村或村民小组党政干部、经济组织负责人和有经验的村民参加，拍卖价格的最后决定者，是拥有“四荒”所有权的法人代表。
第四，培育服务体系，提供社会支持。“四荒”流转市场的发育和发展，离不开社会的整体支持和服务。应当积极培育和发展这些服务体系，以支持“四荒”流转市场尽快发育迅速成熟。培育和建立的主要服务体系有：（1）社区党政和经济组织的宣传、监督执行体系， 职能是宣传拍卖治理“四荒”的方针政策，监督拍卖“四荒”契约的执行，模范履行“四荒”所有者职能，积极执行契约所签订条款。（2 ）为“四荒”市场直接提供服务的体系，当前尤其是一级市场服务体系，尚需行政进行组织协调，对该体系中各因子系统所涉及部门单位，应将为市场直接提供服务的项目任务量化，列入工作目标，按完成任务实绩考核，将权责利紧密挂钩，严格兑现。（3）社会保障体系， 在国家社会保险体系逐步建立的同时，农村股份合作组织也需着手兴办这一事业，特别是失业和养老方面的保障等，为原购买治理者转让“四荒”经营权后，解决暂时不能就业或无能力再就业的生活问题，消除购荒者后顾之忧。国家和社会各方都应尽最大努力支持和保证“四荒”市场体系的尽快发育，迅速走向成熟。
五、拍卖“四荒”使用权，应以规范的管理与全方位科学技术服务，保证这一改革取得硕果
拍卖“四荒”使用权是经济行为，但管理却是政府职能。政府管理职能的主要内容是宏观指导和具体服务，建立和强化农村合作经济管理局势在必行。政府现行农村各工作管理部门的重要职能，都是服务于农业的生产技术，同“四荒”开发各项实施技术密切相关，但与拍卖“四荒”实现土地资源两权分离关系不大。因此，这些农村工作管理部门无一可承担对拍卖开发“四荒”的管理职能。农村合作经济的发展趋势展示，这一经济形式将覆盖全部农村和农业。吕梁地区独有的农业经济管理局是承担这一职能的理想部门。政府应当为其授权，为其明确职能，更改名称，从组织机构、领导力量及人力、物力、财力等各个方面加以完善、健全和强化，使其有较强实力承担政府对拍卖“四荒”的全部管理职能，不断推进农业和农村的现代化建设。
科技输入靠服务。政府应通过行政协调各农业技术管理和服务部门，积极为农民提供治理开发“四荒”的各项技术。政府的农村合作经济管理部门应将这些科学技术力量组织起来，逐步建立农村治理“四荒”的八大服务体系：（1）规划服务体系，包括测绘设计技术、 工程技术、生物技术、林果粮油菜畜禽药草生产及其制成品市场信息技术、农业会计核算技术；（2）工程实施技术服务体系， 包括土石工程实施技术、生物工程实施技术、水文气象工程实施技术；（3 ）工程机械实施服务体系，主要是推土机、拖拉机、农用汽车等；（4 ）种植技术实施服务体系，有用材林栽培技术、经济林栽培技术、粮食油料作物栽培技术和药材牧草栽培技术；（5）养殖技术服务体系；（6）禽兽医药技术服务体系；（7）加工实施技术服务体系；（8）经营管理技术服务体系。
农村供销社的特殊性质、地位与作用，决定它在为开发治理“四荒”输入科学技术的服务中处于组织者的地位。供销社应抓住机遇，发挥优势，积极组织有关技术部门，牵头各类服务体系，以多种形式，向“四荒”开发者提供服务。（1）商贷结合支持式，供销社、 信用社结合，利用自己财力、物力、人力优势，支持购买治理和开发；（2 ）商技结合服务式，农业管理部门各技术站（所）实行企业化管理，与供销社联合形成实体，提供服务；（3）商技结合开发式， 供销社与科研院校结合，开发新技术、新产品、新品种，建立商品生产加工基地；（4 ）商技结合承包式，供销社与农业部门、科技院校建立技术联合服务集团，大面积承包治理开发技术指导；（5）横向联合服务式， 供销社与农林牧部门，实行跨行业、跨地区联合，优势互补，为购荒治荒户提供服务；（6）贸工农联合带领式，供销社与外贸部门牵头， 采用“公司+农户”一体化经营形式，以信息和技术指导“四荒”治理户发展种植、养殖，并负责收购、加工和销售；（7）技物结合供给式， 供销社与农业技术部门联合，提供高新技术及其配套物资设备，支持购荒农民，积极发掘资源潜力，在治理开发“四荒”中不断取得新效益。
拍卖“四荒”作为开中国农地制度改革历史先河的重大变革，我们吕梁地区率先举步，在理论和实践上取得新突破。我们应当不断研究探索和推进这一改革，动员组织亿万农民群众，齐心协力治理“四荒”开发资源，为社会主义现代化出力，为山区农民脱贫致富奔小康做贡献。
来稿日期 1995年 8月
标签：治理理论论文; 农村改革论文; 拍卖程序论文; 个人管理论文; 国家部门论文; 三农论文; 农村论文; 法律论文; 经济学论文;