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一
不少的政治学说认为，政府是全社会利益的代表者，以追求社会利
益的最大化为目标，全社会的利益是界定政府职能的出发点。这无疑隐
含着这样一个假定前提：政府是万能的。政府万能的假定一旦成为界定
政府职能范围的逻辑起点，政府就会不断介入社会各个领域，干预各种
社会事务，扩大权力作用的范围和力度。全能型的政府职能在社会主义
国家的改革实践中已受到否定，因为全能型政府职能成为生产力发展的
障碍，企业没有作为独立法人应具有的权力，企业不能成为市场主体，
市场在资源配置中的作用极其微弱。
也有不少的改革的研究者和实际操作者，按照国家和社会、政府和
企业对立的思路来认识计划经济向市场经济的转变，认为这种转变表现
为政府职能边界不断收缩、力度不断弱化，而市场和企业更加自主随意
的过程。放权让利似乎可以成为这一观点的实证。客观地说，转轨时期
的政府职能的边界在适度范围收缩是有利于市场经济发展的。但是，如
果政府职能边界的收缩和力度的削弱超过了一定的度，那么未必是件好
政府职能的定位是以一国的经济体制、政治体制、发展阶段、发展
战略等具体国情为依据。自由放任是十九世纪资本主义经济的基本特征
。政府主要承担保护人身自由、财产安全以及交通、铁路、邮政为主的
职能。随着资本主义经济的迅速发展，原有狭小的政府职能框架显得难
以容纳，生产的外部性和市场的不确定性或信息的不对称性日益突出，
经济危机的缓解和短暂消除是以生产力的破坏为代价。
在二十世纪三十年代资本主义大危机之后，美国政府的新政，重新
界定、扩大政府职能，加大政府对经济干预的力度，政府负有越来越多
的经济和社会职能，为市场经济的发展起着不可替代的保护和推动作用
。第二次世界大战后，资本主义经济发展的速度和质量超过了任何时期
。从此意义上说，没有政府职能的变化和扩张就没有现代市场经济。相
当多的西方经济学家认为，当市场失效出现时，可以通过政府干预等非
市场性力量提高资源配置效率，或者在不降低效率的前提下实现诸如改
善收入分配等重要社会目标。西方公共选择理论认为，时代所面临的最
大困难和挑战，不是来自经济方面，而是来自制度和政治方面。不管从
什么角度认识政府职能，政府职能在经济发展尤其是转轨时期的作用是
极其重要的，不涉及政府职能来研究体制转轨、现代市场经济是毫无现
实意义的。
二
一定的政府职能适应一定的经济模式以及政治模式，那么在模式转
换时期的政府职能应如何认识呢？转轨时期的政府职能应当是强大的，
在推动改革和发展方面具有特别重要的作用。一是，政府凭借有效的体
制动员能力，把民众组织动员起来，在较短时间内形成改革和发展的共
识和合力，减少障碍；二是，政府能够运用政权力量把资源迅速配置起
来，以投入来推动经济增长，缩短经济起飞的过程；三是，政府通过制
度的创新和供给，维护市场秩序和公平竞争的原则，扼制垄断行为；四
是，政府以宏观经济政策为手段，促进产业结构优化，调节总供给与总
需求、社会再生产的比例关系，推动企业组织依据经济发展的需求重新
组合，弥补市场缺陷。当然实现上述政府职能的作用是有条件的，这主
要体现在以下几个方面：
其一，市场主体。只有在企业真正成为市场主体的条件下，政府才
能实现对其的间接宏观调控。若企业缺乏自我约束、自我发展的能力，
在政企关系上会出现两种情况，或者企业离不开政府的怀抱，缺乏活力
和动力；或者企业因缺乏政府指导，处于无序的竞争状态。
其二，市场开放。市场是国内区域之间、国内与国际之间经济联系
的纽带和桥梁，开放是市场的本质属性之一。如果实行区域封锁、自我
封闭，也就不能形成统一的全国市场，难以实现生产力合理布局。
其三，政府供给和创新的政策和体制，必须符合现代市场经济运行
的规律，维护市场主体的利益，政府职能要促进和保障市场在资源配置
中起基础性作用。
其四，政府具有较高的行政效率，官员勤政廉洁，政府职能的指向
是生产力这个中心，公共权力与私人利益之间没有换位的途径和通道。
中国现阶段还不具备或不充分具备上述四个方面的条件，政府不仅
要具有一般国家在经济转轨、经济起飞时期的政府职能，而且还要具有
创新本来应当具备的市场主体、市场开放、市场秩序、行政效率等条件
的政府职能。中国政府职能演变的轨迹表明，我国政府职能定位一直没
有找到恰当的座标点。虽然高度集权的总体性行政控制管理体制的确立
是落后国家政治经济发展的必然过程，具有客观必要性。但是，国家行
政权力在管理经济和社会事务方面的过分扩展，把本该由社会组织和经
济组织以及公民个人行使的职能和权利都集中于政府，造成了社会、经
济管理的低效和混乱。针对这一体制性弊端，我们试图通过的改革有所
突破，但是局限在“条”、“块”之间，仅仅是行政权力在高度集中的
行政体制内再分配，而不是重新界定政府职能的边界和指向的基础上实
行行政权力的重新组合，没有把原来就属于企业、社会和职能和权力物
既定经济模式下界定政府职能并不是十分艰难的事，难点在于转轨
时期，政府权力的出让和加强的界限比较模糊、合理和适度的界限难以
把握，并且实际操作受既得利益的牵制和制约，从而形成政府既应出让
权力又难以调控，既应加强权力又难以搞活的矛盾和格局。因而，要准
确定位转轨时期的政府职能，首先要正确把握应有的科学依据。
三
转轨时期政府职能定位的依据，主要体现在以下几个原则上：
（一）生产力标准的原则。现有的政府职能中留有比较浓厚的所有
制色彩，主要依靠对国有经济的调控实现宏观经济和社会政策的政府职
有。而事实上，近年来政府实施宏观调控政策之后，非国有经济仍保持
着超过国有经济的发展势头，国有经济在总体上并没有因为调控而走出
困境。我们在界定政府职能的调节对象时，必须要超越所有制的界限，
坚持生产力标准，以所有的经济成份为对象进行综合调节，扩大经济总
量，提高经济增长质量，并且整个政府管理体制和机构设置体系，都要
转移到对市场经济中所有经济成份实行调控管理的轨道上来，依据生产
力标准来定位转轨时期的政府职能具有最终决定意义。
（二）人民至上的原则。从最终意义上说，政府职能以公共利益和
维持政权为依归，不可能也不应该按照利润最大化的原则来运作。在中
国，政府职能的界定必须依据人民至上的原则。若是不坚持人民至上原
则，财富分配、国有资产的经营得不到人民在法律意义上的监督，公共
财富将非法流入私人腰包。这势必形成，政府从民间提取的财富越多，
对社会财富的浪费和流失就越多。传统计划经济政府职能是全权全能型
的，但经济发展状况与政府能力并不成正比。经济转轨时期利益分化、
利润多元格局已成定势，社会成员之间合法和非法的收入差距的悬殊虽
未成大势，但已经十分明显。为保持生产力发展具有合适持续的社会稳
定的环境和氛围，政府必须加强在调节二次分配、兼顾社会公平方面的
职能。政府职能的界定、政府能力的强化只能在一切权力属于人民的范
（三）市场经济的原则。现有政府职能中保持着对企业正常的生产
经营的干预权，政府权力越位的现象经常发生。资金作为中国最稀缺的
资源由政府进行配置，市场缺乏彼此之间能够展开平等竞争、充满生机
和活力的法人实体和市场主体。这表明分权让利式的改革仅仅是旧体制
框架内行政性分权和利税的让与。深层次的改革——政府职能转变、体
制创新必须遵循市场经济原则，政府职能的转变定位必须要按市场经济
的要求，建立起作为真正的法人实体和市场主体的企业、统一开放和竞
争有序的市场体系以及宏观调控体系等有机统一的社会主义市场经济体
（四）政府优先的原则。经济转轨的过程不仅是经济体制全面创新
过程，同时也是政府职能重新界定、定位的过程。政府作为体制、制度
的创新者，在转轨时期的作用比企业、市场应更为主动和积极。因为，
中国改革是在借助原来体制的力量条件下进行的。改革的成就固然要依
赖经济本身的能量，重要的是，在既定体制下，资源尤其是稀缺资源的
重新组合和配置主要在于政府行为，只不过这种政府行为必须要遵循市
场经济的规律。在市场主体缺位或不到位、市场信息不够畅通的情况下
，自由放任的市场竞争只会导致市场无序、交易费用的上升。中国面临
赶超发达国家的艰巨任务，需要政府通过较高程度的生产集中以获取规
模效益和超常规的发展。
转轨时期，遵循上述原则准确定位政府职能，会改变、创新现行的
改革思路，有利于政府职能的快速彻底转变，建立起符合中国国情的政
府主导型的市场经济新体制。
四
依据市场经济的要求和中国的国情，转轨时期的政府职能的定位应
包括以下三个方面的内容：
（一）公共政策的供给职能。转轨时期，政府是否具有有效的公共
政策的供给职能，是中国改革和发展的关键。
按照我国宪法规定，中央政府具有制定执行全国性的公共政策的权
力。中央政府供给和实现公共政策的职能主要是：1、 供给中长期经济
和社会发展的公共政策，协调社会的全面发展，防止和避免市场经济发
展中出现的副效应，引导经济社会的良性发展。2、 供给市场经济运行
的一般规则的公共政策及其法律规范，创造市场主体公平竞争和公平交
易的政策和法律环境和氛围。3、供给社会稳定、 社会协调的公共政策
。在坚持效率优先的前提下，兼顾社会公平，把贫富差距控制在一定的
范围内，平衡社会心理，保持社会稳定。
按中国现行的体制，地方政府也具有承担公共政策的职能。1、 保
证中央政府公共政策在本行政区域实施；2、 提供区域性公共产品和公
共政策；3、 通过地方性产业政策和地方性法规来促进和调控地方经济
的发展。在中国经济区域、产业布局的差别十分明显的情况下，优化地
方公共政策功能对最大限度挖掘地方经济增长的潜力有着特别重要意义
中国经济转轨时期，政府应特别注意强化政府公共政策在改革和调
节经济发展经济方面的职能。
（二）改革方面的职能。转轨时期，政府作为改革的领导者和组织
者应具有的职能是：1、政府提出正确的改革目标。 中国改革目标演变
过程就是改革深化的过程，由强调价值规律的作用，发展到计划经济为
主、市场调节为辅，又发展到有计划的商品经济，再发展到社会主义市
场经济。政府每确立并实现一个改革目标，向市场经济体制转变的改革
就发展到一个新阶段。2、政府确立改革策略。从中国国情出发， 强烈
的政府和发达的市场经济是改革的目标和内容。一是政府培养市场、完
善市场；二是政府提供市场规则，建立市场规范；三是政府监督和控制
市场。3、政府加强自身改革。一是扩大政府职能幅度， 实行宽幅管理
，让企业逐步发育成长为市场主体；二是创新政府组织人事，造就一支
素质优良、适应现代化建设要求的公务员队伍；三是强化政府能力，这
包括政府宏观调控的能力，即财政金融宏观调控能力、行政组织调控能
力；政府整体能力，即政府的权力能力、权威能力、信用能力、政策能
力、利益和财政的重新整合能力。
（三）调节经济发展经济的职能：1、 发挥政府作为公共产品的主
要投资者和规模经济组织者的作用。政府必须集中必要的资源，投资于
公共产品，高质量、高效益地认真抓好，更好地取得社会效益与经济效
益的统一。政府制定宏观经济政策，对亏损企业生产要素重新组织和优
化，扩大规模效益。2、实现经济稳定的目标。 经济稳定是一个相对平
衡的概念，包括社会总需求与社会总供给在总量上、主要结构上的平衡
、国际收支平衡、物价稳定。在模式转换时期，计划对经济活动的约束
已经逐渐弱化，而市场约束尚未形成，容易形成总量和结构失衡、国际
收支的失衡、通货膨胀、失业人口增加，政府应致力运用经济、法律、
行政的手段加以调控。3、实现经济增长的目标，模式转换时期， 经济
增长的市场动力机制尚未完全形成，这样，经济增长的动力就是二元的
，即行政动力和市场动力并存。因而，在充分肯定市场在资源配置中起
基础性作用的同时，政府在形成适度投资规模，优化产业结构，推动科
技进步，资源合理配置方面有着不可替代的功能和作用。
（作者单位：中共南通市委党校）
〔责任编辑：单育青〕（收稿日期：1996.5.6）＊