英国规制影响评价体制与启示，本文主要内容关键词为：英国论文,启示论文,规制论文,体制论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规制影响评价(Regulatory Impact Assessment，简称RIA)是对现有规制方案的影响(包括正面和负面的)以及拟议中的新规制措施的可能影响的一种系统评价方法，其目的主要是解释规制提案的目标、面临的风险以及实现目标的选项。[1]为此它应当明晰规制对于所涉及的不同集团的预期成本和收益，以及怎样服从规制选项是可靠的和可以执行的。规制影响评价应尽可能考虑经济、环境、社会和分配等影响，它既要确保规制能够达到战略性政策目标，也要确保政策是基于与利害关系者的充分咨询，并且选项的成本和收益是透明的。
1995年，《OECD理事会关于改善政府规制质量的建议》强调了规制影响评价制度，以确保最有效率和最有效果的政策选项能够被选择。[2]1997年的《OECD规制改革报告》推荐政府将规制影响评价结合在发展评论和规制改革当中。[3]英国是OECD成员国中最早系统使用RIA的国家。[4]经过多年的创新和改革，英国已经成为OECD成员国中在确保高质量规制方面最有经验的国家之一。相对于大多数OECD成员国，英国在机构、程序以及其他规制工具方面形成了一个有效的、透明的规制影响评价体系。因此，研究英国规制影响评价体制对中国政府规制体制的改革具有重要的借鉴意义。
一、英国规制影响评价的历史演进
1979年，英国政府开始了放松规制的改革活动。1985年的白皮书承诺，规制提案及其对企业可能的成本和影响要由起始的规制部门或机构详细审查，并且结论要由企业和放松规制小组(EDU)检查。规制部门必须为规制提案准备服从成本评价(Compliance Cost Assessment，简称CCA，这并不是全面的RIA)，而EDU特别小组则定期核查并做评论。[5]
这一方法在随后一段时间里得到了发展。在1986年，特别小组公布了程序上的指导方针及CCA模型。指导方针要求各规制部门阐述规制提案的起因和目的及对不同类型和规模企业可能的收益和影响，是否有其他替代方法来达到同样的目标，规制怎样执行以及它的成本是多少。1990、1992和1996年英国分别发布了服从成本评价的进一步指导细则，绝大多数服从成本评价都要求公布。在20世纪80年代，英国贸工部(DIT)负有提高规制质量的主要职责。1992年，英国加强和调整了主动放松规制，在内阁办公室中心小组的协调下成立了7个特别小组。
1996年，英国对规制影响评价的方法作了改变，明确和系统地考虑了规制收益。[6]完整和全面的RIA从1998年正式开始应用。规制影响小组(RIU)对确保规制质量负有主要职责，该小组隶属于内阁办公室，它围绕特定的主题划分(例如私人部门，欧洲等)来配备人员和组织。另外，每个部门都有一个部门规制影响小组(DRIU)，为政策官员起草RIA提供指导和支持。规制影响小组的主要工作职责为审查规制新提案和修正现有规制。规制影响小组通过审查RIA的质量和为起草RIA的政策官员提供帮助和支持来确保新规制对私人部门的影响是适当的。另外，由规制影响小组成员和部门规制影响小组官员组成的质量委员会通过审查随机选择的季度样本来事后评估RIA。RIU还将目光放在更广泛的规制改革上，评论现有规制的必要性，以及保证《政府规制改革行动计划》的执行。另外，RIU工作中一个不断增长的部分是确保任何影响公共部门的新规制的收益与成本相适应。RIU也要确定现有规制对特定领域的公共服务人员不会带来不必要的负担。英国规制影响评价体系中还设立了更好规制特别小组，该机构的特定工作就是支撑质量保证机制。而小企业服务局的工作则是引起政策制定者对中小企业特定需要的关注。
英国规制影响评价体制一个特殊和创新的地方是，每年都要由独立机构——国家审计署(NAO)评论一组RIA样本，并提出改进意见，这在欧盟国家中是比较罕见的。英国对企业、慈善机构或志愿组织有影响的任何政策提案(不管是一级规制还是二级规制)都要求进行规制影响评价。在实践中，这囊括了对私人部门有影响的几乎全部提案。另外，在2004年，规制影响评价也包括仅仅对公共部门造成影响的政策提案。如果要求内阁集体一致同意的提案没有进行规制影响评价，今后将不会再被内阁通过。
英国还会定期得到评论规制影响评价新体系的指导方针。1998年，更好规制小组草拟了第一个版本，接着的另两个版本分别是2000年的《制定好的政策：规制影响评价的一个指导》以及2003年的《更好的政策制定：规制影响评价的一个指导》。对规制影响评价体系的系统评论表明英国政府努力从经验中不断学习，每个版本都使得规制影响评价体系在总体上更加完善。最近这个版本的主要创新是竞争评估，每个规制选项里都需要履行竞争测试。处理欧盟立法提案的规制影响评价机制也得到了改善并且包含在新版本里。
规制影响评价的程序通常可分为三个不同的阶段，即初始RIA、不完全RIA和最终RIA。同时，多种规制选项被考虑，这同时表现在数量和质量上。RIA指导规定每个政策选项的所有的成本和收益都要考虑，包括环境和社会的成本和收益，以及分配影响，RIA还要考虑更广泛的竞争影响。成本和收益应当尽可能地量化，但评估技术的选择则可以随着具体的案例而不同。怎样确定贴现率问题则根据内阁办公室和各个部门的官方文件来处理，财政部网站上也有关于贴现率的信息和细则指导。在过去几年里，一些部门，特别是交通部，制作了关于不同评估技术性能的手册，这些评估技术包括多种原则和成本收益分析。当使用成本收益分析的时候，所有部门都要遵循财政部发布的指导。并且英国规定，所有规制咨询的程序也是强制的，公布咨询的时机通常要咨询一系列利益相关者。咨询文件应当清晰地表明规制提案是什么，谁可能受到影响，需要回答的问题以及反馈的时间表；同时也要声明什么时候、在哪里公布反馈的概要；另外也要解释一下根据收到的反馈怎样改进规制提案。各个部门应当对收到的反馈以及这个过程怎样影响政策做出反应。表1说明了英国规制影响评价的演进过程。[4][7]
二、英国规制影响评价的组织体系
为了使规制按计划运行，并且避免过度规制的重现，需要设置具有清晰责任和权限的规制机构。英国比较强调每个大臣对其权限范围内事务的责任，每个大臣对其权限范围内的规制改革政策负有正式的明确责任。但是当没有压力的时候，他们往往很难改善自己，而且有些影响广泛的改革需要维持一致性，需要用系统的理念和方法贯穿整个行政部门。基于这一考虑，英国设立了处于政府中心位置的一系列组织来评论规制影响，推进规制改革。
1.规制责任专门小组(the Panel for Regulatory Accountability)
这个专门小组由英国首相在1999年设立，以全面了解政府规制计划，并且确保“规制体系的必要改进和独立部门的绩效”。[8]这个专门小组通常每个月都要举行会议，并由内阁办公室大臣担任主席，其他成员有贸工大臣、财政首席大臣以及内阁办公室议会大臣。小企业服务局的首席执行者以及更好规制特别小组的主席也被邀请出席。大臣们应当报告其部门的规制行动和绩效、规制改革计划以及为代价特别高昂或有争议的提案辩护。内阁办公室规制影响小组担当这个专门小组的秘书处。
2.规制影响小组
规制影响小组是内阁办公室的一部分，它监控、汇报和支持政府规制改革的进展。具有这些职能的中心小组从1986年就已经存在，尽管它在不同时期有不同名字、不同职责以及不同隶属关系。这个小组根据国内法律和欧盟法律制定RIA指导并对RIA做评论，它管理政府规制改革政策的外部交流，制定实用的方案以最小化公共部门的规制负担。另外，这一小组也担当独立的更好规制特别小组的秘书处。规制影响小组由文职雇员组成。
3.部门规制影响小组
每个政府部门都设有部门规制影响小组，而规制影响小组就处在这一系统的中心。部门规制影响小组执行日常工作，协调规制活动以及为规制者提供建议。部门规制影响小组的职权仅限于其自己的部门，它们也担当了独立的过滤器这样一种角色，即剔除那些难以承担的规制以及低质量的成本评估。它们负责为部门寻求其他意见和遵循程序提供建议。部门规制影响小组的人员配备取决于各自领域有多少规制任务。
4.规制改革大臣
每个关键的规制部门都有一个特定的大臣对规制改革负责。它们负责清除过时的或难以负担的规制，并确保引入的新规制是必需的以及强加在企业上的成本是最小的。各个部门向内阁办公室报告规制情况，而规制改革大臣则向规制责任专门小组报告规制问题的进展，包括每个政府部门引入了多少新规制以及废除了多少旧规制。主管大臣可能是也可能不是相关部门的规制改革大臣。
5.小企业服务局(SBS)
SBS成立于2000年4月，其主要目标是为小企业提供强有力的声音，简化并且改善对小企业扶植的质量和连贯性，帮助小企业处理规制，并且确保小企业利益在尽可能早的时候被适当地考虑。SBS在规制程序中处于一个强有力的制度化的位置，比如它有权以自己的措词将见解记录在RIA中。
6.财政部
财政部并不正式地参与规制影响评价程序，也不直接参与监督规制影响评价的质量。财政部是通过部门规制影响小组和财政部财政支出科监控部门的开支来实现的。此外，财政部高级大臣还列席规制责任专门小组。通过对各部门和机构的绩效评估，财政部非正式地在评价现有规制和执行质量方面扮演着重要的角色。
7.议会协商办公室
议会协商办公室起草政府一级立法，也审查那些修正一级立法的所有二级立法。议会协商办公室雇有大约40名律师，这些律师专门研究政府法案的起草。办公室负责确保立法具有较高的质量，即与现有法律相一致，能够有效地执行政策。起草者并不负责设计政策，立法所要执行的政策由大臣和部门提供指导。议会协商办公室也在法案的议会操作方面为部门和大臣提供建议，并且在必要时还为议会提供法律建议。
8.更好规制特别小组(BRTU)
作为一个独立的顾问团体，更好规制特别小组设立于1997年。特别小组的成员和出版物对设定规制改革议程具有较强的影响力。特别小组受到内阁办公室规制影响小组成员的大力拥护。特别小组的一个主要成绩就是规划了《优良规制的原则》并为政府所接受，现在所有的政府规制都要求符合这些原则。更好规制特别小组从事特殊问题的研究，这些问题往往由特别小组自己选择，但在有些情况下则是根据政府的要求。特别小组往往吸收那些媒体密集讨论的问题。所有报告都要由整个特别小组认可，然后提交给相关的大臣，要求他们做出回应。首相指示大臣们在更好规制特别小组报告公布的60天之内必须做出反应。政府已经吸收并执行了更好规制特别小组建议的很大一部分。
9.议会委员会
议会中设有许多专门的委员会，其中法令文书联合委员会负责考虑大臣制定的所有法令文书(根据《规制改革法》制定的则例外)，这决定议会是否需要特别关注文书的一系列问题，包括法律基础、起草过失等等。委员会一年几次发布关于法律起草错误的报告，从形式和合法性的角度看，公众评论被认为是提高法案起草标准的有效方法。另外两个议会委员会——下议院的放松规制委员会以及上议院的授权和放松规制委员会根据1994年的《放松规制和不参与法》审查部门提案，而现在则根据2001年的《规制改革法》。另外，公共利益委员会有权要求大臣提供信息或亲自出席，竞选委员会则审查部门行为。
10.国家审计署(NAO)
国家审计署可以调查广泛的问题，并且具有决定怎样从事调查的判断力。国家审计署运用其判断力从事了一系列规制能力的评论，并在各个部门里实践，通过指出一些领域诸如公共部门、公用事业规制所面临的重要挑战，使得英国设立了一些规制改革机构。国家审计署已经引导了对规制影响评价的广泛评论。
三、英国规制影响评价的程序与原则
下面的流程图(图1)显示了政策制定从起步阶段到完全的议会议案或法案所要遵循的步骤。[9]规制影响评价也遵循这一程序，分为初始、不完全和完全三个阶段准备。当政策想法一经产生，就应当开始准备初始RIA。不完全RIA建立在初始RIA的基础上，应当优先进行咨询活动(这一阶段至少要12个星期)，不完全RIA必须伴随有咨询文件。完全RIA则包括公众咨询的结果以及大臣集体同意，并且最终RIA要由大臣签署以确认收益与成本是相适应的。在适当的时候还要提交给议会并且也要在部门网站上公布。RIA应当与可能的影响成比例。当成本与收益可能非常小时，RIA也可以很短。当影响可能相当大时，则需要提供大量的数据和分析，必要的时候可以使用附录的形式。从初始RIA到由相关大臣在文件上签署时为止的最终RIA，期间的时间跨度可能变化很大，主要领域的立法可能需要好几年，当只是做较小的改变时，需要的时间可能少于一年。[1]
每个RIA至少应当包括下列因素：一是规制提案目标的清楚陈述；二是关于规制提案措施的背景以及现有立法或规制框架的陈述；三是风险评估，即提案措施提到的问题规模的评估；四是选项的确定，包括一个“不作为”选项以及不依赖规制或立法来达到目标的替代手段；五是成本收益分析。确定受影响的部门，量化可能的成本和收益，成本应当包括服从成本以及环境和社会成本；六是对小企业和(或)志愿组织的影响；七是每个选项对竞争的影响；八是执行；九是公正和公平；十是监控怎样监控规制措施的影响，主要的新规制在实施后的三年里必须做一个评论。[7]
1998年，更好规制特别小组(BRTF)规划出一系列更好规制的原则，并在2000年做了一些微小的修正。现在，这些原则已经被政府接受，并且融入了《规制影响评价的政府指导》中。这些原则能够满足更好规制的要求，它们的实施能够确保规制是“必要的、公平的、有效的、可承受的以及享有高度的公众信心”。[10]总体上，更好规制特别小组有13个标准来检验规制，其中5个是基本原则：透明度——规制应当公开，简单易懂；责任感——针对大臣、议会以及使用者和广大公众；针对性——规制应当集中在问题上并使副作用最小；一致性——规制应当一致实施；适度性——规制措施相对风险程度应当适度。
更好规制特别小组的更好规制原则也描述了8个“更好规制以及消除缺陷的标准”，这些标准也应当应用到正式规制以及规制替代上。根据这8个标准，规制应当：具有广泛的政治支持；可执行；容易理解；应当平稳，避免造成猛烈的冲击；避免无意识的后果；平衡风险、成本和实际收益；寻求协调互相矛盾的政策目标；确定责任。[11]众多的检验标准清楚地指出当检验规制的时候，均衡考虑是一个重要的方面。当然，检验标准之间不可避免地具有折中的地方。当标准增加时，处理起来将更加复杂。
图1 RIA流程图
四、英国规制影响评价的主要经验
英国的规制影响评价颇有特色，经过多年的创新和发展，已经形成一套较为完整的规制影响评价体系。2002年，OECD在其关于英国规制改革的评论报告《确保高质量规制的政府能力》中，对英国规制影响评价的经验做了分析。[4]随后几年，英国在规制影响评价上还取得了一些新的进展。综合起来，英国在规制影响评价上的主要经验有以下几点：
1.坚守明确的政治承诺，谨慎地分配规制影响评价各部门的职责
规制影响评价的政治承诺应当来源于政府最高层。英国政府高度重视这个问题，并将其制度化，明晰规制影响评价的政治责任。政策要求所有提交给内阁或议会的法案和规制必须附有规制影响评价。RIA指导也要求在将规制或提案提交给议会之前，主管大臣需要亲自在影响评价上签字。最后，政府政策要求负有规制职责的大臣定期向规制责任专门小组报告。
同时，如果将职权完全下放给部门规制机构，或者过于集权，都会导致RIA的失败。为了确保部门规制机构的职权，同时确保规制影响评价的质量控制和连贯性，应当在部门规制机构和中心控制小组之间谨慎地分配职责。在英国，规制倡议部门负责准备RIA并且组织基于RIA的咨询。大臣个人对其部门的规制活动负责，大臣需要向规制责任专门小组报告其部门规制活动和绩效。另一方面，内阁办公室规制影响小组的审查团则全面负责监督、支持和改进RIA中的政策。规制影响小组里的专业人员负责评估部门RIA。实际审查的程度有所变化，主要取决于提案的性质以及规制影响小组关注的程度。规制影响小组对RIA的审查和评论主要通过倡议部门、部门规制影响小组、小企业服务局和规制影响小组审查团等部门的非正式的、连续的协调来完成。
2.培训规制者，让公众广泛地参与规制影响评价过程
规制者必须要有较高的技术来制作高质量的RIA。英国内阁办公室，以及一些其他部门如财政部和小企业服务局，已经制定了相当多数量的关于操作RIA的详细指导。这些指导包括操作RIA的程序、咨询、方法问题等。规制影响小组在2003年对指导做了修正。规制影响小组定期召开关于规制影响评价的研讨会、正式的培训会议以及研习班，这也包括针对新职员的。规制影响小组也通过民事服务学院的政策制定培训课程为官员提供培训。大体上，大多数参与规制过程的公务员都要熟悉RIA这一工具。
与此同时，公共咨询被认为是基本的质量控制和信息收集手段，并且它被视为规制影响评价成功的关键。内阁办公室指导建议将RIA以清晰和易于理解的风格放在部门网站上，并且链接到规制影响小组的网站。尽管没有正式指定时间，内阁办公室还是鼓励部门尽可能早地进行咨询活动。政府还发展了咨询网站，允许以电子邮件的方式进行咨询活动。这些创新处于OECD成员国规制影响评价实践的最前沿。
3.发展和执行数据收集战略，应用一致但有弹性的分析方法
规制影响评价对数据资料的可获得性要求较高，数据质量是影响规制评价的关键，规制影响评价要求评价机构具有较强的技术基础。在大多数OECD成员国，信息匮乏是规制影响评价质量问题的关键原因。创新并且成本更加有效的数据收集战略在改善分析质量方面扮演着重要的角色。英国在评估规制的成本和收益时并没有单一的方法，但RIA指导提供了需要考虑的基本概念和技术。此外，范围广泛的规制影响评价咨询还提供了关于潜在影响的一个清晰反馈。
OECD推荐了一个关键原则，那就是规制应当“在考虑到社会的分配效应时，产生与成本相适应的收益”。[12]考虑规制影响时，成本-收益分析是首选的方法，这是因为它力求制定满足“社会最优”(即福利最大化)标准的公共政策。英国的规制影响评价体系基本上服从这一标准。RIA指导强调了分析方法弹性的重要性以及花费在分析上的资源。它推荐成本和收益应当尽可能地用货币形式表示，但“使用的技术很大程度上取决于具体的情形……没有一个针对所有(RIA)分析的固定的公式”。[8]事实上，这一特别方法的认可意味着在数量分析的质量上会有显著差别，尤其是对于成本-收益分析，使得跨期和跨政府比较和监控RIA变得困难。然而，分析方法和分析质量也存在着特定的协调，所有的部门都要求使用财政部的《关于中央政府评价和评估的绿皮书》作为成本-收益分析的指导。
4.将规制影响评价融合在规制政策制定过程中
规制影响评价的资源应当配置于那些影响最大、最有可能改变规制结果的规制上，花费在规制分析上的时间和精力应当与规制所获得的改进相称。在英国，所有将对企业、慈善机构、志愿组织和公共服务造成不可忽视的影响的政府立法或规制都需要进行规制影响评价。规制影响评价由倡议部门实施，如果规制是意义重大的，则需要与规制影响小组在规制影响声明上达成一致。政府指导将“意义重大”定义为规制成本超过2000万英镑，或者规制负担具有不成比例的影响。[9]内阁办公室规制影响小组的审查团趋向于集中在那些对企业具有潜在的重大影响的RIA上。
另外，英国重点将规制影响评价结合在政策制定过程的早期阶段。内阁办公室指导建议部门在准备政策提案时准备一份关于可行的政策选项的初始RIA。内阁办公室的《政策制定者清单》则建议在确定了清晰的政策目标之后，应立即准备RIA。进一步地，不完全RIA必须服从“任何提案需要得到内阁、内阁委员会、首相办公室或其他有关的大臣的同意”这一原则。所有的完全RIA要附有主管大臣签署的声明，声明他/她“对成本与收益相适应表示满意”。政府政策要求所有一级立法、二级立法和欧盟立法提交给议会时，必须要附有规制影响评价。《规制改革法》也要求在评论现有立法时要应用类似于规制影响评价的程序。
总之，英国已经发展了规制影响评价标准，相对于大多数OECD成员国，它是全面的和透明的，英国经验为其他国家树立了榜样。
五、英国规制影响评价体制对中国的启示
从中国来看，除了在项目建设过程中要求进行环境影响评价之外，目前尚未形成明确的规制影响评价观念，对规制影响评价的对象、内容和方法的理解还缺乏统一、规范的认识，从总体上讲更未形成一套系统的规制影响评价体系。英国规制影响评价体系的描述和分析，对于进一步深化中国规制改革，建立中国的规制影响评价体系具有重要的启示意义。
1.转变观念，及早引入规范的规制影响评价理念[13]
在中国，规制影响评价的概念无论对于政府还是公众都是新鲜事物，人们对其理论和方法的理解还不深刻。增强规制影响评价意识是形成有效磋商、改进评估技术、提高规制能力的基础，是推进规制影响评价在中国应用的第一步。
2.制定相应的法律法规，确定规制影响评价的法律地位
规制影响评价法律地位的确定有助于确保对所有“重大”规制进行影响评价，法定的规制影响评价有助于保证规制影响评价实践的一致性。中国规制影响评价的应用要以相应的法律法规为依据，做到有法可依，有据可循。
3.充分考虑规制影响评价的制度约束
规制影响评价嵌入一国的文化、社会和历史之中，具有路径依赖性。而且，作为一种制度，它与一国“先天的制度条件”或者先存的立法、行政和司法制度安排密切相关。因此，中国推行规制影响评价时不能照搬照抄发达国家的原则与做法，而应考虑中国的具体国情和政治现实。稳定和发展是中国经济社会运行的首要目标，也是规制改革必须服从的总体目标。与英国以市场效率为核心的评价标准相比，中国规制影响评价的标准应更加广泛，要特别关注价格、就业和公平方面的影响。如有必要可实施“亲贫”规制影响评价，明确赋予减少贫困和帮助弱势群体等标准较高的权重。此外，缺乏对规制影响评价的长期承诺是中国目前严重的制度缺陷，政府决策行为的不规范容易导致规制影响评价被精英集团所俘虏。因此，应加强防范规制影响评价中的寻租现象。
4.扩大政府咨询和独立机构的研究。充分考虑公众意见，与利益相关者进行广泛、客观、及时的咨询是避免“规制俘虏”，保证产生和顺利实施良好规制政策的重要手段。在英国，作为公众参与政府管理活动的一条重要途径，向公众进行咨询已成为政府整个决策过程中不可或缺的一环。中国缺乏政府咨询的传统，独立的政策研究机构对规制影响评价的研究也尚未开始。总之，规制影响评价在中国是一个循序渐进的过程，它应该发展成为规制决策过程的一个有机部分。