“清末新政”通论，本文主要内容关键词为：通论论文,清末论文,新政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
戊戌政变后不到三年，承继百日维新事业并在某些方面走得更远的变革再次出现于京师，波及于全国。史家将这次变革称为“清末新政”。本文拟就1901～1905年的“清末新政”及相关问题，作一宽泛的讨论，并祈指教。
一 西太后的决心
众所周知，西太后是一个非常精明而又善于玩弄权术的宫廷贵妇。她之所以能在错综复杂、风云变幻的晚清宫廷斗争中获胜，主要得力于三要素。一是心狠手辣，“只问目的，不择手段”。任何因素构成了对她个人权势的威胁，她必不计后果痛下杀手，其黜恭王、幽光绪、毒死东太后、溺死珍妃，皆是极狠毒手段。唯此，她才能打击政敌、排斥异己，成为独揽大权的最高统治者。二是善于把握情势，当机立断，决不让机会错过。咸丰死后，政权握在顾命八大臣手中。当时的懿贵妃虽有揽权之心，却苦于肃顺等人不肯从命。当她觉察到恭亲王亦有尽翻朝局之意时，遂果断与奕訢结成同盟，发动“辛酉政变”，一举夺得垂帘听政的最高权力；光绪十年，她巧妙地利用了盛昱的劾疏，将恭亲王为首的军机大臣全班撤换，开清代政治史上史无前例的变局，其权力因此日益强固。三是善于利用各派利益集团之内的矛盾，达到居间操纵驾驭的目的。如“辛酉政变”后，恭亲王成为宫廷高层领导中唯一能与她抗衡的人物，西太后遂利用清流党的力量牵制恭亲王。及恭亲王被攻倒，她又打击清流，致使煊赫一时的清流党在短时间内摧折殆尽。有了如上三因素，再加既有的皇太后身份以及晚清官僚政治的腐败，足以使西太后从容玩弄大清帝国的权柄于手掌之中。
作为一个极有心计的权术家，西太后唯一理解的东西是权力而非政治。但作为一个相当精明的统治者，西太后对事物有较敏捷的反应能力。靠经验、感觉而不是理论学说的支配，她能够针对不同的形势在一定程度上调整统治政策。
19世纪60年代兴起的洋务运动，无疑得到了西太后的支持。正因为如此，各项洋务事业虽遭清流派与顽固派的多方抨击与围攻而从未中断，洋务派虽声名狼藉，却始终位居要津。李鸿章对西太后的变革意向甚为注意并有所透露。同治十三年十二月（1875年1月28日），他在致李宗羲的信中说：“廿二、三、六日，太后召见六次，悲伤迫切之中，大有励精图治之意。”光绪十一年（1885年），他在一封致曾国荃的信中，又披露说，“在京勾留两旬，召对五次，慈圣与醇邸，有意改革，诸臣墨守成规，不足振兴。”李宗羲和曾国荃均与李鸿章关系密切，李鸿章在给他们的私人信函中，尚不致于言不由衷作官样文章。值得注意的是西太后处理两件事情的方式：同文馆之争中，倭仁反对“奉夷人为师”的理由之一是“天下之士，不患无才，……何必师事夷人。”西太后顺水推舟，一方面着总理衙门在报考人员中认真考选，然后送入同文馆学习。另一方面令倭仁另保数员精通自然科学的中国教师，择地设馆进行教学，与洋教习对垒竞争。侈口大言的倭仁一旦动真格，便无计可施，狼狈败下阵来。中法战争中，清流派慷慨激昂，全面抨击洋务派的军事外交决策。西太后遂将清流派的主将张佩纶派往第一线，出任会办福建海疆大臣，让他以德胜力，以忠信笃敬敌大舰巨炮。其结果自然是可想而知，大大不妙。西太后的上述手法颇有以子之矛攻子之盾的意味，其倾向性也在不言之中。
和洋务运动的情形近似，甲午战争后蓬勃兴起的维新运动，一开始亦得到西太后的赞同。
金梁《四朝轶闻》记述说：戊戌变法期间，光绪帝因“慑于积威”，“事事请懿旨”，“太后方园居，厌其烦，遂谕帝但无违祖制，可自酌，帝稍稍得自行其志。”这说明对于光绪变法，西太后虽有告诫，但无反对之意。时任京官，与奕劻、荣禄关系密切的陈夔龙是变法的反对派，他在《梦蕉亭杂记》中却说：“光绪戊戌政变，言人人殊，实则孝钦并无仇新法之意，徒以利害切身，一闻警告，即刻由淀国还京。”这一说法显然也可作为西太后对待变法态度的佐证材料。
此外，西太后自己也曾作过表白。早在变法活动酝酿之初，她即对光绪表示：“变法乃素志，同治初即纳曾国藩议，派子弟出洋留学，造船制械，以图富强也。”[1]“荀可致富强者，儿自为之，吾不内制也。”[2]虽然在一般情况下自我表白作不得数，但印证其它有关记载并结合当时变法实施情况，很难说西太后之言为虚诳。
支持变法或在一定程度上默许与赞助变法的西太后之所以一夜间变脸，转而镇压变法，其原因看来只能有二：
其一，维新派“坚持扶此抑彼之策”，以除掉西太后为急务，权势和地位受到直接威胁的西太后，“徒以利害切身”，不得不采取断然举措，严厉镇压对她深怀敌意的维新派，摧毁力图摆脱傀儡地位的光绪。
其二，“百日维新失于激烈，过于急进”[3]，超出了社会的实际承受力，以致朝野上下一片恐慌。在满族贵族集团与整个官僚阶层的压力下，西太后作为清政府的实际最高统治者，不得不出面纠正因急剧推行新法而导致的政治失范。
如上两大基本原因，赋于戊戌政变复杂的意味，其间既包含保守势力对维新变法的抵拒，也包括统治集团内部的权力之争以及稳定大局、调整政策的需要。仅仅以反动、保守的概念去理解戊戌政变，似乎未能得其要谛。
然而，维新派虽然在戊戌维新期间卷入了帝党一派，百日维新的根本性目标却不在帝党的私利，而在解救中国落后于世界的困境，这一点也是清朝统治集团利益相关的共同要求以及西太后最初支持变法的基本原因。正因为如此，西太后不仅不可能在戊戌政变后全盘否定戊戌维新，而且必须在“百日维新”的基点上继续推进改革。否则，她将处于与甲午战后的强大变革潮流相对抗的不利地位。作为有多年统治经验的西太后，是断断不会走出这一步的。
于是，在戊戌政变后屠杀、捕拿维新派的政治恐怖气氛中，一道颇为重要的谕旨从深宫中发出：“前因中外积弊过深，不得不因时制宜，力加整顿。而宵小之徒，窃变法之说，为煽乱之谋。业经严拿惩治，以遏横流。至一切政治有关国计民生者，无论新旧，均须次第推行，不得因噎废食。……嗣后内外臣工，务当清白乃心，一化新旧之见。凡有建白，但期有稗时局，不得妄意揣摩，挟私攻讦。”[4]这里集中体现了西太后戊戌政变后的基本思路，也确立了清政府在此后一段时间内对待维新变革的基本态度。
基于百日维新的教训，也迫于清政府内保守主义的压力，西太后于戊戌政变后基本上采取政治变革滞后、经济变革优先的方针。八月二十九日，清廷颁发谕旨，指出：“国家振兴庶务，凡有益于国有便于民者，均应随时兴办，以植富强之基。前因商务为当今要图，特谕刘坤一、张之洞就沿江沿海一带先行试办。……务期中外流通，确有成效，不得徒师空言，致负朝廷力图振兴至意。”[5]十月二十五日，清廷准刘坤一所奏，宣布：“农商人等联络群情，考求物产”，“在所不禁”，但不准“妄议时政”。其基本精神大致可见。
然而，与政治变革相脱节的经济变革终难大有成效，保守主义高压的格局更使戊戌政变后的有限变革呈现一种萎缩状态。正当西太后为宫廷内外诸种矛盾所困扰，轰然而起的义和团运动吸引了清政府的全部注意力，西太后的有限变革实际上陷入全面停顿。
从光绪二十六年三月十八日（1900年4月17日）清政府正式承认义和团为合法团体，到七月二十日（8月14日）八国联军攻入北京，短短的几个月时间内，时局的变化令人眼花缭乱。七月二十一日清晨，西太后挟光绪帝仓皇“西狩”，构成了庚子事变的最后一幕。
逃出深宫微服出走的西太后不仅威严丧尽，而且饱尝颠沛流离之苦。难堪痛楚之余，不能不引出西太后对基本国策的反思：“自播迁以来，皇太后宵旰焦劳，朕尤痛自刻责，深念近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅，现在议和，一切政事尤须切实整顿，以斯渐图富强。”[6]虽然这一反省来得太迟，但其间包含的去陈图新的意向却是明显的。
光绪二十七年十二月初十日（1901年1月29日），西太后以光绪的名义在西安颁布了“预约变法”的上谕。上谕中尽管仍有“不易者三纲五常”一类老调，但真正值得注意之处并不在此。首先，上谕明令“军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现职情形，参酌中西政治，举凡朝章、国教、吏治、民生、学校、科举、军制、财政，当因当革，当省当并，……各举所知，各抒己见。”明确指出政治体制变革是此次变法的重点。其次，上谕批评洋务自强运动的变法模式“舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶？”表明了新政所求者将深于“皮毛”，直溯本源。与宣布“预约变法”相同时，西太后以一种从未有过的姿态表示变法决心说：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。”[7]无论西太后的决心是基于一种求生本能还是王朝自救意识，她的言论实质上否定了戊戌政变以来的基本国策，表现出对维新派变法思想和纲领的全面认同。历史在经过一个巨大的迂回之后又似乎回到了原来的起点，其间所包含的意味自是无穷。
二 “江楚会奏三疏”
光绪二十七年七月，逃亡西安近一年的西太后与光绪“回銮”京师。史载西太后“及辛丑回銮，则于《海国图志》、《瀛环志略》诸书展诵不缀，意谓可藉窥外人情事也。”[8]这样一种勤勉与认真与她在西安所表示的变法决心是两相符合的。
在“妥速议奏，实力奉行”的上谕召唤下，官僚阶层中意欲变法图强者纷纷应诏而议变法，其中又以后期洋务集团最为引人注目。
后期洋务派集团是一股介于守旧派与维新派之间相对独立的政治力量。他们既主张采用西学策应变法，但又反对维新派鼓吹民权、平等、昌言“全变”；既对维新派操切急遽的变法方式深致不满，又绝不同意守旧派恪守祖制，不逾雷池一步。基于此种立场，他们在戊戌维新运动中态度微妙。一方面，他们以种种方式表示对维新运动的支持；另一方面以《劝学篇》和其它文字言论批评维新派“全变”的变革纲领以及“遽变”的激进主张。戊戌政变发生后，他们虽然也谴责康有为“仇视皇太后”，但同时“对反动派保持着坚决的抗拒”[9]，并在可能的范围内保护维新运动的硕果。
庚子年的八国联军之役带来民族的巨大劫难，也导致政局发生重大改变。一方面，一大批守旧的王公、亲贵、官僚被杀被幽，顽固势力自此一蹶不振；另一方面，东南地区当权的洋务人物于北部中国陷入民族战争兵燹之时，陈兵自保，展示了足以与朝廷分庭抗礼的实力。当尘埃落定，“圣驾回銮”，洋务派人物重新进入王朝中枢成为题中应有之义。
经历了“庚子之变”震动的后期洋务派，远比统治阶层中的其他人物更为清醒地看到时局的危急和变革的紧迫性。早在西太后颁布“预约变法”的上谕之前，刘坤一就在给同僚的一封信中指出“新政势在必行”[10]。张之洞亦明确揭示说：“欲救中国残局，唯有变法一策。”当新政揭开序幕，张、刘二人郑重以待。他们往返电商，并参考张骞、沈曾植、汤寿潜等人的意见，“荟萃众说，断以己意，日撰一、二条，月余始就”，于光绪二十七年五、六月，联衔会奏《变通政治人才为先遵旨筹议折》、《遵旨筹议变法谨以整顿中法十二条折》和《遵旨筹议变法谨以采用西法十一条折》，史称“江楚会奏三疏”。
“江楚会奏三疏”是刘、张二人通观全局后提出的系统变革方案。第一疏论育才兴学，所言以教育制度改革为主，其大要为设文武学堂、酌改文科、停罢武科、奖励游学；第二疏论致治、致富、致强之道，所言以整顿变通中国成法为主，其要端为崇节俭、破常格、停捐纳、课宦重禄、去书吏、去差役、恤刑狱、改选法、筹八旗生计、裁屯卫、裁绿营、简文法；第三疏论采用西法，其“切要易行者”为广派游历、练外国操、广军实、修农政、劝工艺、定矿律路律、交涉刑律、用银元、行印花税、推行邮政、官收洋药、多译东西各国书籍。尽管刘坤一、张之洞一再声明他们的主张与维新派之“邪说谬论”“判然不同”，但“江楚会奏三疏”却不仅包容了自冯桂芬《校邠庐抗议》以来洋务派的改革意向，而且包含了改良派除民权、立宪之外的大部分主张。即使是对待西学、西政，刘、张二人的态度也有靠近维新派的重要变化。刘坤一在戊戌年“恶闻民权”，时隔三年，他变而承认西方国家的议会制度“意美法良”，是西法最善者。只因“事多阻格”，中国“未能照行”[11]。张之洞曾于戊戌维新期间斥民权与议院之说“无一益而有百害”，但在光绪二十七年二月十六日致刘坤一等8位封疆大吏的电文中他却声称：“变法有一紧要事，实为诸法之根，言之骇人耳。西法最善者，上下议院互相维持之法也。中国民智未开，外国大局茫然，中国全局、本省政事亦茫然，下议院此时断不可设，若上议院即可仿行。”[12]在《江楚会奏变法三疏》中，张、刘二人又一致指出，西方国家的“政体学术”，“大率皆累数百年之研究，经数千百人之修改，成效既彰，转相仿效，美洲则采之欧洲，东洋复采之西洋。”中国正可以此种行之有效的“政体学术”，“相我病症”。这些与维新派一脉相通的言论，既显示了时势转移传统的力量，也说明洋务派与维新派虽各立门户，彼此论争，但实为同根所生。他们在历史舞台上的交替登场，构成中国早期现代化波浪式前进的重要动力因素。
三 实绩与困境
“江楚会奏三折”上奏后，西太后认为“事多可行”。朝廷下诏：“刘坤一、张之洞会奏整顿中法以行西法各条，其中可行者，即著按照所练，随时设法，择要举办。各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。”[13]
以“江楚会奏三折”为范本，清政府通过一系列政令，发起了大规模的社会改革运动，其着重处在如下几方面：
军事改革 作为新政重要内容的军制改革，其要点在于编练新军。较之旧式湘淮勇营，新军之“新”主要表现在：第一，废戈矛土炮，代之以新式后膛炮、克虏伯大炮；第二，操法营规，“均参照德、日两国最新军制”；第三，建制和兵种分类接近于现代军队（其军、镇、协、标、营、队、排、棚即相当于后来的军、师、旅、团、营、连、排、班。近于后来独立师、独立旅的混成协则不仅统辖步兵，而且拥有马、炮、工程辎重等兵种）；第四，淘汰老弱和兵痞，补充新的成分，战斗力大为增强；第五，指挥多由军事学堂出身或赴国外学习军事归来者担任；第六，士兵文化水准显著提高。所有这一切，标志着淮军以来的军事现代化有了一个质的飞跃。
强化中央政府效能 经历了“庚子之变”沉重打击的清政府亟待恢复和强化中央政权的力量与权威，建立一个结构完整、运作有效的权力体系。为此，采取了四方面措施：
第一，改革行政机构，调整布局。首先是创设了一些新的政府部门，如设立外交部、商部、学部、巡警部（后改民政部）、邮传部，改刑部为法部；在各部之外设立大理院、审计院和资政院。同时撤并了一些有名无实或职能重复的部门，如撤通政使司，归并詹事府入翰林院，归并太常寺、光禄寺和鸿胪寺入礼部，合并兵部、练兵处和太仆寺为陆军部，合并户部和财政处为度支部。至此，隋唐以来的传统六部建置不复存在。在新建或改组的部门中，清政府实行单一领导制，废除了“数人共一职”的低效能管理方法。第二，整饬吏治。废除与腐败有密切联系的捐纳制度，简化各官署的公文形式，取消书吏。第三，削弱地方势力。其手段是将最具实力的封疆大吏袁世凯和张之洞调入中央任军机大臣，同时通过减少兼职的新规定，剥夺他们在地方上的权力。第四，加强财政与金融的集中与统一，结束多头财政的局面。
以上诸种措施不仅取得了一定的成效，而且意味着清政府已在某种程度上突破了相沿已久的“祖制”，不自觉地朝着现代化的国家建制推进。光绪三十一年（1905年）后的“预备立宪”，则将更深刻地触动传统政治体制中最保守的成分。
法制改革 清末新政中的法制改革亦具有重要意义。中国古代法律以“诸法合体”、“政刑不分”为特征，而这样一种法律传统与现代化进程在本质上是不相容的。刘坤一、张之洞的“会奏三疏”因而于法制改革一项列举甚详。光绪二十八年（1902年）四月初六日，清政府“着派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理。”[14]刑部左侍郎沈家本受命为修律大臣后，致力于传统法律改革，其主要活动大体为三个方面：
第一，主持修订法律馆，评介和研究东西各国法律，并整理中国法律旧籍。据沈氏光绪三十三年五月十八日奏称，修订法律馆自光绪三十年四月初一日开馆至当日，已先后译成法、德、俄、意大利、日本等国各种法律共26种，正在翻译而未完成者，共10种。[15]东西诸国法律并法律学论著以如此规模介绍到中国，使得比较各国法例，去芜存菁，转而应用于改造本国旧律和创立新法，成为可能。
第二，设立法律学堂，并由沈家本专赴日本，特聘日本法学专家来中国担任法律学堂教习。法律学堂的创办不仅与创制和施行新法相配合，构成当时法律改革中不可缺少的一环，而且开风气之先，成为中国近代法律教育和法学研究的开端。
第三，修订旧律，创立新法。宣统二年，由沈家本负责删修的《大清律例》以《大清现行刑律》之名正式颁行，作为新刑律颁布前的过渡性刑律。这部刑律是对中国法律数千年历史的重大革命。当然，《大清现行刑律》仅仅只是清末法律更新的开端。自光绪三十二年起，完全按照西方法律分类，编制的法典如刑法、民法、商法及刑律和民事诉讼法，均在准备和起草之中。其中，“折衷各国之良规，兼采近世最新之学说”的中国第一部现代法典《大清新刑律》于光绪三十四年告成。其它新法典至满清覆亡前夕亦大致有了雏形。与此同时，司法独立的有关条例也已制订出来。光绪三十三年，在法部的主持下，创设审判厅于东三省，并试办于直隶、江苏两省。中国之司法、行政分立自此而始。
吉尔伯特·罗兹曼在《中国的现代化》一书中谈及中国法律时指出：中国社会和政治结构具有一种早熟的特征，“清代中国却在法律制度上缺乏任何早熟性”。只是从清末新政开始，中国才迈出了法制现代化的最初一步。从而为早期现代化的制度资源增添了新的内容。
经济政策转轨 从压抑私人资本主义到奖励实业、扶植工商，是甲午战后清政府政策转轨的一个重要趋势。但在新政前的一段时间内，其势迟缓，颇多阻格，出台的政策亦不甚明朗。清政府“实业之有政策，以设立商部始。”[16]商部成立于光绪二十九年，其地位在清朝中央行政体制中仅次于外交部而居第二，可见清政府对振兴工商实业之重视。
商部的成立，以“保护开通”工商实业为宗旨。在一个长期奉农本商末为基本国策的国度，由政府扮演倡导、奖掖实业的角色，不能不说是一个具有历史性意义的转变。商部自成立后，即投入实际运作，其活动主要表现于三方面：
其一，制定、颁行一系列商律，如《公司律》、《破产律》、《公司注册试办章程》、《商标注册试办章程》、《矿务誓行章程》、《重订铁路简明章程》、《商人通例》、《商会简明章程》等等，以法律的形式承认工商业者的社会地位，保护其经营管理和其它方面的合法权益，为解决商事诉讼提供一定的法律依据。
其二，力革“耻言贸易”的旧观念，奖励在工商实业上有特殊贡献的工商业者。奖励分为二类：一是能制造轮船、火车、铁路桥、发电机及对探矿、冶炼、水利、垦植等有突出成绩者，奖励不同等级的商勋；二是凡有能办农工商矿、或独立经营、或集合公司且确有成效者，“即各从优奖励”。
其三，联络工商，劝办商会。其所拟订《商会简明章程》规定：凡属商务繁富之区，不论系省垣或系城埠，均应设立商务总会。商务稍次之地则设商务分会。为了牵动全国商界风气，商部主动派员向北京声望素孚的行业帮董“剀切劝告”，促成了京师商务总会于光绪三十年成立。
清政府在经济改革上的转轨，受到资产阶级的热烈欢迎。著名侨商张振勋肯定商部的实绩说：“商部设立以来，纲举目张，以保商为己任。”[17]苏州一带资产者也称清政府“实行保护商人，振兴实业政策，……诚富强之至计。”[18]“国人耳目”亦由是“崭然一新，凡朝野上下之所以视农工商，与农工商之所以自视，位置较重。”[19]观念的变化推动社会生活的转型，“民之投资于实业者若鹜”，从而构成早期现代化推进的强劲动力。
教育改革 现代化变革的深入，亟求大批新式人才，而这些人才又是传统教育体制所无法培养出来的。自洋务运动以来的早期现代化运动因而无一例外地试图变革教育传统，瓦解旧的教育制度。清末新政挟时势之力，终于在教育变革上取得决定性的突破。
最初的突破是科举制——隋唐以来沿袭一千多年的教育制度。光绪二十八年，清政府下令废除八股。3年后，又颁布上谕：“著即自丙午科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科举考试亦即停止。”[20]
科会制的废除如同科举制的产生一样是中国文化史上的重大事件。罗兹曼评价其“现实的和象征性的意义”说：“科举制度的改革代表着中国已与过去一刀两断，这大致相当于1861年沙俄废奴和1868年明治维新后不久的废藩。”[21]尽管罗兹曼的说法未必准确和妥切，但他从科举制的废除中看到新政时期的深刻和社会变动而不仅仅是教育制度的变化，却是令人赞叹的眼力。
与废八股、罢科举相同时，创办新式学堂与“派士人出洋游学”的活动也以相当规模展开。据学部统计，光绪三十年，学堂总数4222所，学生总数92169人。4年后，学堂总数增长为52348所，学生总数扩展到1560270名，其发展速度相当惊人。同样的情形也表现在出洋留学上。由于清政府以积极姿态推动官费与自费留学，同时对学成回国经过考核的留学生分别赐给进士、举人、贡生等项出身，予以任用，留学海外一时蔚为热潮。和洋务时期留学欧美的方向不同，新政时期留学的主要方向是日本。光绪二十七年底，留学日本的学生尚只有280名，到光绪三十年底，留日学生数大约有8000至10000人。
清末新政的教育变革，还产生了中国最早的学制《钦定学堂章程》（“壬寅学制”）和《奏定学堂章程》（“癸卯学制”）。它们以日本为模式，规定学堂正规教育分为初、中、高三级。高等学堂之上还有分科大学及最高一级的通儒院。从高小毕业到大学毕业分别授予附生、贡生、举人、进士的功名。中国现代教育因此而奠定了第一块基石。
清末新政在政治、经济、军事、法制、社会、文化生活等领域展开的广泛变革，其广度与深度超过洋务运动和戊戌维新：官制改革在客观上推动了国家体制的现代化；教育改革奠定了中国现代化教育的基础；军事改革推进了中国军事的现代化；法律改革开了中国法制现代化的先河；奖励实业直接促成了创办实业的高潮。这些实绩所构造的宏伟场景皆为洋务运动和百日维新所无法企及。与有形的实绩并存，改革中社会结构的分化程度、社会各阶层的政治参与程度、社会流动性和社会动员的程度以及社会思潮的多元化程度，亦较过去有了引人瞩目的进展，而这些因素都是现代化的基本变量。
清末新政的发生明显地具有王朝自我挽救的意味，其主持者又多是一批曾仇视变革或与变革为敌的人们，时论因此通常把清末新政称为“假维新”。这一传统论断实际上大有问题。所谓“假维新”的含义应该是侈口昌言维新变法，实质上无所行动，甚至背道而驰。而清政府在新政期间确确实实地在推进变革，并取得远较百日维新实在的成效，其言与其行大体一致，实无相悖之处。从清政府推行新政的动机来说明它的欺骗性和反动性，同样乏于逻辑的力量。事实上，历史上没有一个主持变革的统治者不是自私地希望通过变革的成果来巩固和加强自己统治地位的合法性。以“动机”论历史，所表述的不过是泛道德主义的偏狭思维。更何况，现代化运动和社会政治变迁本来就包含非革命的发展方式，亦即传统统治集团以传统政治权威的合法性为基础，运用传统的官僚行政组织手段，自上而下地进行政策创新，在保持既存秩序的历史连续性的基础上，渐进地推进社会变迁和政治结构的自我更新，并最终完成从传统社会向现代社会的转变。而清末新政实际上便体现了这样一种历史发展内容。
然而，清末新政毕竟是一场来得太晚的变革。在日本和俄国，与新政具有相似性的全面性的现代性变革早于19世纪60年代便已展开。现代化的历史经验表明，现代化后起国家的问题，不仅不同于先行国家，而且后起越晚，形势越为复杂。由于西太后主持下的清政府把现代化特别是政治现代化的任务一直拖到20世纪初，国内关于现代化的要求越来越强烈，国际上现代化的影响和示范效应也急剧加大，这种情形与其它因素相结合，决定了新政一旦推行，便陷入进退两难的困境。
首先，传统君主制下的有效变革，以拥有充分集中的政治权威以及享有这种权威的合法性为前提。后起国家现代化的发展逻辑也要求在现代化的早期阶段运用国家机器的强大力量，将极为有限的现代化基础条件动员和集中起来，施展于现代化的最关键环节。但是，鸦片战争以来清政府在拯救民族危机上所表现出来的软弱无能，清廷高层领导面对变革浪潮的满腹疑虑、犹豫不决以及盛行于各级官僚机构的贪污腐败，已经极大地损害了清政府的权威地位，从而导致普遍的信任危机与政治民主化情绪的高涨。在现代化过程中，强化中央政权与政治民主化是突出的一对矛盾。强化中央政权意味着政治资源的集中，民主化则意味着政治资源的分散。清政府在这一对矛盾中左右冲突，进退两难，最终无力解脱困境，走向崩溃。
其次，新政所推行的种种变革措施，无论是编练新军、奖励实业、废除科举制，还是政治体制的有限变革与法制变革，都必然从根本上动摇传统的社会与政治整合机制。然而，推动这一变革的清政府却无力以一种新的社会整合机制来吸附和制衡旧体制瓦解后大量出现的疏离分子和新型人才，其结果只能导致严重的社会秩序和社会整合危机。例如，传统科举制既是维系王朝与社会精英关系的重要纽带，又与成千上万的士人举子“性命相依”。当科举制作为现代化的梗阻被废除，不仅清王朝陡然失去原有的社会支持基础，中断了与士绅阶层的联系，而且在原来以举业为生活目标的士子阶层中，离心倾向也越来越强烈，反叛情绪普遍酝酿。同样深刻的矛盾发生在其它方面的变革中：清政府因“人才之贫”而广为创办新式学堂与“多派士人出洋留学”，然而，现存政治体制和意识形态全然无法吸引和整合在这一过程中产生出来的新型知识分子；清政府为稳固正在动摇中的统治秩序而扩编新军，军队成分的变化和士兵知识化程度的提高却使新军对传统政治深致不满，转而向相反方向演化；清政府在“帑项奇绌”、“库储一空如洗”的困境中讲求商务，奖励实业，却导致了“资产阶级利益、知识分子利益与专制制度的冲突越来越大”。而清政府在新政启动之后，既无力阻止变革的运行和深化，回归到传统统治秩序中，又无法应付现代化变革中出现的种种问题和矛盾，将新政中出现的新鲜事物与新的社会力量纳入传统集权政治的轨道，其结果只能是进退维谷，举步维艰，最终被由变革引发的各种合力所推翻。
注释：
[1][2]费行简：《慈禧传信录》，《戊戌变法》（一）第464页。
[3]《李提摩太传》，《戊戌变法》（四）第234页。
[4][5][13]《光绪朝东华录》第4册第4224、4224、4771页。
[6]《义和团》（四）第81～82页。
[7]《义和团档案史料》（下）第1327～1328页。
[8]徐珂：《清稗类钞》第1册第394页。
[9]马士：《中华帝国对外关系史》第3卷第246页。
[10]盛宣怀：《愚斋存稿》卷48《刘岘帅来电》（光绪二十六年十一月九日）、卷54《刘岘帅来电》（光绪二十七年二月十七日）。
[12]《张文襄公全集》电牍，卷50。
[14]《删除法例内重法折》，《寄簃文折》卷1。
[15]《清末筹备立宪档案史料》下册。
[16][19]《中国政治通览》，《东方杂志》第9卷第7期。
[17]《光绪朝东华录》第5册第5253页。
[18]《苏州商会档案》第391卷第15页。
[20]舒新城编：《中国近代教育史资料》（上）第66页，人民教育出版社1961年版。
[21]罗兹曼：《中国的现代化》第635页，江苏人民出版社1988年版。
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