发达国家农业的国家干预，本文主要内容关键词为：发达国家论文,农业论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发达国家农业的运行在国家干预下由市场调节。由于市场的调节不能保证农产品价格和农民收入的稳定、农产品供求平衡以及私人厂商提供农业运行所需要的基础设施，因而政府就对农业的运行进行干预以弥补市场调节的不足。发达国家在这些方面的做法及取得的成效，为我国提供了启示。
一、农业运行的市场环境
发达资本主义国家如美国、日本和欧共体各国实行的是财产私有制基础之上的市场经济制度，国家对经济运行施加了不同方式、不同程度的干预，农业经济的运行在国家适度干预下由市场调节。农业具有以下特征：(1)经营主体是以家庭为基础的农场（美、欧）或农户（日本），农场或农户拥有全部或部分土地和其他生产资料，劳动力主要是家庭成员（一般只雇佣1-2个劳动力），根据市场价格和供求状况进行生产什么、生产多少和如何生产的经营决策，从事农业生产，取得适当的收入。1987年，美国家庭农场总数为217.6万，其中，87.3%为个人或夫妇经营的独资家庭农场，10%为合伙农场，2.7%为公司农场，绝大多数合伙农场和公司农场委托家庭经营，农场平均经营规模为460.7英亩。1991日本共有农户293.6万户，其中专业农户46万户，占总农户的15.6%；兼业农户247.6万户，占总农户的84.4%。(2)竞争性农产品市场，农产品市场类似于完全竞争市场，单个农场主只是价格的接受者，无论作为生产者销售农产品，还是购买生产要素，也不论其生产规模多大，都不能通过增加或减少供给量和需求量来影响价格。而且，农业中的资本和劳动转移容易，进入退出门槛很低。农产品需求者是分散的消费者，他们人数众多，对农产品的需求主要由收入、嗜好及价格决定。农产品的现货市场和期货市场发达。(3)社会保障健全，除城市中的人寿、医疗、失业、保险已延伸至农村地区以外，农作物、牲畜、灾害保险制度也已建立。如日本政府对水稻、小麦等粮食作物实行法定保险，与此同时，还举办自愿保险，以弥补强制保险范围和保险金额的不足。美国国会1980年通过了农作物保险修正法案，将联邦农作物保险公司的股金增加两倍多，承保范围几乎覆盖了所有的粮食作物。(4)农业运行的法律制度健全。(5)国家对价格、收入和供求等进行适度调控，以弥补市场运行的不足。
二、干预目的及措施
市场的调节能保证农业运行的效率，但不能保证农业运行的公平，国家的干预在于弥补市场调节的不足，努力实现农业运行的公平。
1.稳定农产品价格。包括生产者价格和消费者价格，前者指农民收到的农产品价格不能低于某一水平，否则将导致农产品供给的波动；后者指消费者支付的农产品价格不能高于某一水平，否收将导致收入再分配和社会不稳定。由于农业生产具有自然风险和社会风险，在完全由市场调节时，农产品产量和价格容易形成蛛网模型式的波动，政府应克服市场的不足，稳定农产品价格。
美国自本世纪30年代起，政府就实行目标价格调控。农产品信贷公司进入市场，通过吞吐农产品来保证价格的相对稳定。欧共体依据其最大的产粮区法国奥尔姆的粮食生产成本制定出干预价格，当市场价格低到这一水平时，政府便以此价格收购。同一质量的同种粮食各地区的干预价格水平相同。欧共体还规定了季节差价，即以新粮收获后的第1个月为基价，以后每月上升1%，9个月为一个周期，其目的在于鼓励粮食生产者尽可能自储粮食，推迟流通上市的时间，避免粮食过于集中而影响粮食市价。日本则采取每年一度的“政府米”协商定价制度，“自主流通米”的价格也参照“政府米”的价格制定。日本政府还规定，当价格降至最低价格之下时，政府按规定的最低价格将农产品全部购入，这是日本国内米价一般高于国际市场米价6-8倍的一个重要原因。法国规定市场价格低于保证价格的部分由政府予以补贴，在出口时，政府补足国内市价与国际市场的差价部分。法国每年稳定价格的开支约90亿法郎，相当于谷物产值的一半以上，占政府农业预算的23%。加拿大政府根据“草原谷物预算法”在大麦和小麦生产计划确定后预付给农民下一年度初始价格款，一般占预付价格的80%，谷物出售后，再由小麦局与农民进行结算，如最终价格高于初始价格，其高出部分返给农民，如最终价格低于初始价格，政府给予补贴，粮食则归政府所有。
各国政府还努力稳定农产品销售价格。美、欧、日都实施粮食消费补贴政策。日本每出售1吨大米，政府补贴10-15万日元，总额平均每年高达1万亿日元，日本还对中小学生实行低价供应午餐制，政府每年在这方面的补贴达2000亿日元。美国以食物券形式为部分消费者提供补贴，每年的支出为50亿美元。欧共体也采取一定形式的政府补贴消费者，同美国一样补贴项目主要是小麦和玉米。
2.稳定和提高与非农业工人收入相比的农民收入。在市场调节下农产品价格的波动容易导致农民收入的剧烈波动，政府努力保证农民收入的稳定。
为提高农民收入，美国政府直接对低收入农场补贴，80年代的政府补贴占农场纯收入的20-40%，日本为保证农民一定的相对收入，在确定农产品（如水稻）的价格时，人工成本按工人的工资水平计算。加拿大政府在实际价格低于保证价格时，通过财政补贴保证农业生产者收入的相对稳定。1982-1984年，美国、日本、欧共体（9国）和韩国的PSE（生产补贴值）分别达22%、72%、33%和60%（印度尼西亚、苏丹和印度的PSE分别为-13%、-11%和-19%）。近年来，发达国家农业补贴数额日益增加，1989年经济合作与发展组织国家农业补贴总额达2511亿美元，其中，美国672亿美元，欧共体975亿美元，日本578亿美元，国家合计占该组织补贴款的88.6%。
3.促进农产品供求平衡。在不同的国家，这一目标的表现不尽相同，美国和欧共体国家因农产品供过于求，目标在于减少供给和扩大需求；日本因耕地少，农产品供不应求，除大米可完全自给补，小麦和饮料用粮的自给率很低，政府力求通过生产的发展，增加农产品的供给。发达国家的具体做法有：
(1)限制生产。美国为减少农产品供给，实行土地休耕计划，限制小麦、玉米、棉花等农作物的播种面积。具体做法是，在农作物种植前，由农业调整局制定作物耕作面积计划，并通知农场主，当农场主签署“加入农场计划”意向书后，就可得到相应的补助款和津贴。1957年，土地休耕计划的实行使2140万英亩土地退出耕作，1960年增加到2870万英亩，1962年为6500万英亩，里根政府1983年实施的“实物补贴计划”共减少小麦、棉、谷物、玉米和高梁种植面积7800万英亩。欧共体实行粮食最高保障数量限制。欧共体的《农业稳定法》规定，目前的最高保障量为每年1.6亿吨。在最高保障量内，欧共体提供保护价格，否则，不但不提供保障价格，而且粮食生产者必须交纳共负生产税。日本为了防止大米生产过剩，从1969年起对水稻种植面积进行控制。政府对放弃水田生产或改种旱地作物的农户进行补贴。1970年控制面积的费用为810亿日元，1975年为1060亿日元，1980年为3040亿日元。
(2)直接吞吐农产品。美国通过农产品信贷公司吞吐农产品以调节市场供求，当供大于求、价格下跌时，农产品信贷公司从市场上收购农产品，当市场上求大于供，价格上涨到一定水平时，就抛售农产品，增加市场供给量。美国农产品信贷公司1986-1988年平均每年贮存小麦1182万吨，占小麦总储备量的35.2%；玉米2196万吨，占玉米总储量的23.4%。美国还通过政府商品信贷公司运用无追索权贷款处理剩余农产品，做法是，农场主把生长中的农作物抵押给商品信贷公司，按规定的贷款利率，从公司取得贷款，作物收获后，若市场价高于单位商品的贷款本息，生产者可在市场上公开销售农产品，然后支付贷款本息，若市场价格低于单位商品的贷款本息，生产者将农产品交给商品信贷公司以抵押贷款。商品信贷公司将储存的农产品向国内外处理。
(3)扩大农产品的国内需求。首先是将农产品加工成食油、糖桨和酒精等进行加工转化以增加国内消费；其次实行食物分配计划，美国实施在校儿童早餐计划、午餐计划，暑假食物供应计划，特别牛奶计划，妇幼儿童食物补充计划，食物券计划以及其他食物赠与计划。
(4)扩大农产品出口。美国政府通过对农产品生产者、出口商实行出口补贴，向进口国提供短期和中期贷款以扩大农产品出口。美国于1985年开始实施“出口促进计划”，1988年又将其列入“商品贸易法案”，该计划旨在提高美国粮食在世界市场上的竞争能力，扩大粮食出口和抵消由于其他竞争对手的出口补贴政策及其它所谓不公平贸易以及汇率波动等因素对美国粮食出口所产生的不利影响，夺回美国的粮食市场份额，“出口促进计划”规定有具体的执行程序、需要补贴的粮食品种及其出口的目标国家。美国农产品的1/3用于出口。加拿大通过商品出口、信贷出口和双边或多边出口外销了30-50%的粮食。
4.提供农业运行的基础设施。如水利灌溉设施、道路、通讯设施。这些设施在使用过程中因不能排除其他消费者的搭便车行为，私人（市场）不能自发提供，属公共品，只能由政府投资兴建。
美国政府对农业技术、基础设施建设、农业教育科研和技术推广、土地开发和利用等进行大量投资，投资额在不断增加，战前每年约10亿美元，50年代约50亿美元，70年代末增加到近百亿美元，80年代在100亿美元以上，1985-1989年分别为257.7亿、341.8亿、306.7亿元、208.8亿和218.9亿美元，如将联邦、州的农业开支加在一起，农业预算仅次于国防开支。澳大利亚政府直接对水土保持、动植物良种培育，病虫害控制、技术推广、水利建设等进行投资。日本政府以各种补贴直接投资土地改良、水利建设和品种改良。中央政府直接投资兴建大型的水利工程，对于小型工程，政府提供全部费用80%的补贴，政府还为农民负担的部分提供贷款；补贴农地整治，包括土地改良、农田扩并与整形，农用地开发等。政府农业投资占农业总投资的比重1960年为26%，1970年为46%，1980年为61%，政府投资占土地基础设施的比重1960年为93%，1970年为91%，1980年为98%。
欧共体规定凡购置大型农业机械、土地改良、兴修水利工程等，欧共体提供25%的资金，各国提供75%，英国政府对建设与农业有关的工程设施和公用设施如水利工程、供电网和农场之间的交通网等及土地改良、田间排水供水等给予财政补贴。1945年的农业法即规定，凡修建农场建筑物、道路、堤坝、供电系统等费用的2/3由国家给予补助。法国每年都以补贴和贷款的形式投资于农业生产、土地合并与农业结构改善、农业科技与技术推广事业、农村电气化与农村道路建设和农村环境保护等。政府发放的农村工程补贴一般占工程费用总款的25%以上，如灌溉占60%、土地合并占80%，建筑占25-50%，电气化占33-40%，农村道路占25%、排水占15-33%、农业财政预算的8%用于农业环境治理与保护。
三、政府干预的效果评价
1.“稳定价格”效果评价。
总的来看，美国稳定农产品价格的效果还是比较显著的，支持价格明显提高了市场价格，主要农产品价格都呈上升趋势，在支持政策开始之前，市场价格大约只等于1909-1914年平价水平的一半左右。实施支持政策后，市场价格逐步上升，1970年为平价水平的70%。1987-1989年小麦和玉米的平均目标价格分别高出农场主销售平均价格的26.9%和27.9%。
从相对价格（农民收到的价格指数与农民支付的价格指数之比）来看，日本稳定价格的效果要比美国明显得多。美国在1975年以前相对价格大于1，1980年以后小于1并呈下降趋势，日本在1980年以前相对价格小于1，1985年以后大于1并呈上升趋势，这表明，日本农民的贸易地位更有利。
2.“提高收入”效果评价。
提高农民收入政策的效果不够理想，与非农业工人工资相比，农民的收入较低。1989年美国农民的收入为制造业工人工资的90%、为采矿业的69%、为建筑业的64%、为邮电运输业的56%；英国农民的收入为非农业工人工资的85%；澳大利亚农民收入为制造业工人工资的76.9%、为采矿业的51.35%、为建筑业的65.9%、为邮电运输业的71.0%。
3.“平衡供求”效果评价。
发达国家在稳定农产品供求方面尽管取得了一定的成绩，但效果并不十分显著。美国限制生产的措施起到一定的作用，如果没有土地使用限制，投入充足的话，与1980年相比，1990年粮食可增长31%、水稻30%、玉米33%、牛肉15%、棉花37%，但实际上，农产品总产出仅增长15.4%、粮食减少9.5%、饲料仅增长9.2%、畜产品仅增长10.2%。日本除在减少大米供给和增加砂糖供给方面效果较好以外，提高其他农产品自给率的效果并不理想。1965年至1991年期间，热量供给自给率由73%降至46%，食用谷物自给率由80%降至65%，食用农产品综合自给率由86%降至65%。因遇激烈的市场竞争，发达国家在开拓国际市场方面的效果也不佳。
4.“进行农业基础设施投资”效果评价。
发达国家对农业基础设施的长期大量投资已形成发达健全的交通、水利、农业科技教育和技术推广设施，这些健全的基础设施为农业的高效运转提供了保证。
四、对我国的启示
发达国家对农业干预的经验也为我国提供了重要的启示。1978年以来，农业的市场化改革过程之中，我国对农业的干预出现了偏差：一是目标偏差，没将增加收入、稳定价格和增加基础设施的投资，放在与提高农产品供给同等重要的地位，致使农民收入下降，农产品价格与农用生产资料的比价骤跌，基础设施投资不足，技术推广应用滞缓和农产品的结构性过剩；二是手段偏差，没将行政手段转换为经济手段，市场农业的调控机构尚未建立，原有机构职能未转变，以至力不从心，干预乏力。我国应借鉴美国经验，更新干预目标，将增加农民的相对收入、稳定价格、平衡供求和增加基础设施投资放在同等地位，不可偏废；在干预手段方面，政府要以与众多市场主体平等的身份，运用经济手段，如在农产品市场购销农产品等方式进行调控，采取行政性措施时要增加透明度。只有这样，方能保证农业的市场化改革中和农业市场体制建立之后，农业经济运行的效率与公平的同时实现。