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清朝是由少数民族满族统治中国的最后一个封建王朝。从1644年清军入关建都北京至1840年鸦片战争前夕，一百九十余年的文书和档案立法活动，基本上是我国封建主义档案管理活动的延续，主要继承了唐以来特别是明朝制定的档案法规。从1840年鸦片战争至辛亥革命，由于西方列强相继入侵，中国开始沦为半殖民地半封建国家，一方面顽强地保留了档案法制建设方面优秀的民族遗产；另一方面，也开始吸收资本主义国家在档案管理、保护诸方面先进的制度，实行一定程度的改良。
一、文书和档案立法概况
清朝的文书和档案立法活动与整个国家立法活动相适应，可分四个阶段：
第一个阶段，以《大清律例》的编纂、修订、颁行为核心，从顺治至乾隆历时近百年。满族入关取代明政权后，旧法律已经不能满足统治全国的需要。因此，清政府很快进行了法律的编纂工作。
顺治元年六月，摄政王多尔衮下令：“自后问刑，准依明法”①。因此，清最初治国是沿用明律。不久江南道御史杨四重等奏称：“一代之兴，有一代之制”，亟宜“创制立法，见诸施行”。同时他们又建议：“但取清律、明律，订其同异，删其冗繁”② 作为立法的标准，杨四重等的建议得到清最高统治者的赞同。
至顺治三年五月，清朝第一部完整的成文法典颁行，定名为《大清律集解附例》，后经康熙、雍正两朝修订，并于乾隆五年完成，最后定名为《大清律例》。
《大清律例》中有关弃毁制书、印信；盗制书、官文书；诈为制书、诏书、诈为各衙门文书；增减官文书；官文书稽程；驿使稽程等律文或条例均为文书和档案方面的法规。
第二阶段，以雍正对书吏的整治和文书档案改革为主要内容。康熙晚年政宽事省，无为而治，致使书吏把持政务，日渐腐败。雍正初即位，就连续下达了多道手谕，要求内阁、都察院等革除书吏专权和文案管理方面的陋习。实行吏治，规定书吏人选条件、职责权限、任期；加强文书档案的管理，建立档案副本、上缴朱批奏折等制度。
第三阶段，以行政立法为线索，以编纂历朝会典为主要内容，从康熙至嘉庆历时一百二十余年，共修会典四部，若再加上光绪朝修的一部，后世称清五会典。清会典中也有许多关于文书和档案方面的法规和制度。
第四阶段，是以慈禧太后为代表的清政府实行的预备立宪。为了拯救风雨飘摇的清王朝，1901年，慈禧太后宣布预备立宪，实行新政。新政的主要内容有废除科举设学校、改革官制等。改革官制的一项重要措施是“裁冗员”，涉及到改革档案工作和清厘积案活动。
二、文书和档案法规
《大清律例》、《清会典》、《清实录》、《清史稿》等文献可以重现清朝的文书档案立法活动。清朝所制定的文书档案法规主要有以下一些内容：
(一)文书程限
为了提高文书处理效率，清朝与清以前历朝一样，也实行文书程限制度。清《吏律公式》规定：“内外衙门公事小事五日程，中事十日程，大事二十日程，并要限内完结，若事干外郡官司关追会审，或踏勘田土者不拘常限”。③
另外，事件涉及各个衙门，需要联合办署的，又当别论。清《吏律公式》规定：“凡各部事件在本部题结者，吏、礼、兵、工等部及各衙门俱定限二十日，户、刑部定限三十日；行查会稿系吏、礼、兵、工部及各衙门主稿者，定限四十日；户、刑二部定限五十日；内所会各衙门各限五日；户、刑二部各限十日。”④
和明朝相比较，清朝的公事程限相对宽松，小事宽限2天，大事宽限10天，每件公事若能在程限内完成，衙门的办事效率仍很高。但事实上，清朝的文书程限流于形式，在许多部门成为一纸空文，各级衙门办事推诿、稽迟、公事久议不决，在清中叶和晚期已成恶习。
(二)驿站递送公文书制度
清朝幅员辽阔，内外诸衙门远的相距数千里，在当时交通并不发达的条件下，传递公文主要由遍布全国各地的驿站完成。为了使文书在限内安全递送，清朝制定了驿站递送公文制度。《兵律邮驿》规定“凡铺兵递送公文昼夜须行三百里”。并要求铺兵不许磨擦、破坏公文封皮，不许沉匿、拆动公文原封。同时规定各省驿站所递公文，必须盖有衙门印信，“无印信文字不许入递”。还规定了公文递送的具体手续：“递送公文令管站官各立印信号簿，上站号簿用下站官印，于每月底，彼此移明查考。”“其各县铺长专一于暨管分往事巡视，提调官每月一次亲临各铺刷勘。”检举公文有否稽程、沉匿，封皮有否破损，内容有否被人偷看等情况。
《兵律邮驿》对驿站递送公文制度作了详细的规定，明确了铺兵、铺长、驿站巡视提调官等的责任，上下铺递送公文的交接手续等，并制定了相应的违法处罚措施。该制度为清朝公文递送过程中的安全和及时提供了法律上的保障。
(三)上缴朱批奏折制度
从雍正朝开始，回缴朱批奏折就成了朱批奏折档案管理的定制，所缴朱批奏折由内奏处统一保存。上缴朱批奏折制度为朱批奏折的集中保管提供了法律上的依据，使康熙至宣统二百余年数十万件朱批奏折免遭破坏，得以大部分保存流传至今，成为我们今天研究清朝的重要档案史料。
(四)吏典、官员役满离任文卷交接制度
为了防止吏典及官员在离任时任意销毁或私自带走档案，造成泄密和遗失档案，清朝专门制定了吏典役满和官员离任文卷交接制度。
对于管卷吏典在离任时的要求，清《吏律公式》规定：“具各衙门吏典役满替代者，明立案验，将原管文卷交付接管之人，违者(而不立案交付)杖八十，首领官吏不候交割扶同给照例(起送离役)者，罪亦如之”。⑤ 鉴于衙门稽查引据全以旧档为凭，此固一代之典册，六官之掌故不得视为具文也，收贮卷案，封禁虽严，而翻阅查对不能脱书吏之手。为防书吏盗取文移，易改字迹，百弊丛生，莫可究诘。
雍正元年辛巳谕部院各衙门：“嗣后司官迁转将所掌卷案新旧交盘，各具甘结，说堂存案。如有疏失换易等弊，一经发觉，与受同罪。尔各部院衙门急宜查核清楚，设法封贮，永杜弊端。不得因卷案浩繁畏难退沮”⑥。
对于州县官员离任的交代，州县官员在任内形成的有关户婚、税赋、债务等档案，离任时都要及时交割，清《吏律公式》规定：“凡直省州县交代时，将任内自行审理户婚、田土、钱债等项案件，粘连宗卷，钤盖印信，造入交盘册内，仍汇录印簿，摘取事由，照依年月编号，登记注明经承姓名，随同卷宗交代，并将历任递交之案一并检齐加具，并无藏匿抽改，甘结交代接任之员，报明上司查核，”⑦
对于按察使、道府厅员离任的交代，清《吏律公式》规定：“各省臬司交代，无论正署离任时，将一应卷宗及自理词讼，无论已结未结，俱造册钤印封固，一体移交，其接任臬司将交代清楚情由，自行陈奏，一面具结详明督抚报部，并将在班书吏加紧防闲，不许藉端出署，如有迟延朦混，即行严究，如因离任事故不及亲办者，责成首领官关防造册，封卷呈办。其道府厅员一切卷宗，各照州县钤印造册交代，例报明上司存案。”⑧
上述法律和条例，详细地规定了吏典和其他州县道府等官员在离任时文卷交接的种类、程序和方法。这一制度在当时是相当妥善和严密的，对于维护档案的安全和完整，积累和丰富起到了良好的作用。
(五)建立档案副本制度
雍正七年十月初一夜，吏部文选司失火，烧毁房屋十余间，吏部大量档案焚毁。为了避免今后发生类似档案焚毁事件，造成档案无处查考，书吏乘机作弊。雍正七年十月乙巳谕：“其所毁档案于号簿内查明，行文内外各衙门，将原档造册送部，得旨吏部近来诸事肃清，官吏人等亦无可作之弊，所失档案，仍可于他处查取校对。胥役妄冀舞文弄法，事亦难行，该部堂官总理大纲，岂能时刻稽查，不必交部察议，堂月司官及值宿书办著交部照例归结。嗣后各部院衙门存贮档案之处，应委笔帖式等官轮班值宿巡查，至内阁本章及各衙门档案，皆应于正本外，立一副本，另行收存，如本章系正本红字批发，副本则批墨笔存案，其他档案副本或另用钤记以分别之……各省督抚题奏事件，例有副本送通政司。嗣后应令一并送阁。俟奉旨后，内阁将副本遵照红本用墨笔批录，另贮皇史宬，其在京各部院覆奏本章，亦照此办理。——又各部院一切档案，应另立一册，将全案备录，印信钤盖，挨次编号，其存贮之所，亦酌派笔帖式值宿巡查。”⑨
清朝雍正开始，对本章和各衙门档案制作副本，本章副本存皇史宬，其他档案另处收存。这一制度，一方面使得档案能此毁彼存，最大限度地保证了档案的安全；另一方面可以杜绝奸胥猾吏隐藏改换之弊。副本制度是清朝保护档案的一项有效制度。
(六)文书及档案违法处罚制度
清朝文书和档案违法的种类基本与明朝相同，只是在违法处罚的轻重上有所区别。在清朝，以下几种行为被视为违法行为，要受到刑法不同程度的惩罚。
1、关于盗制书、官文书及信印的处罚。盗制书及各衙门印信不管从首皆斩，盗官文书杖一百，有所规避处罚从重，事关军机或钱粮皆绞。清《刑律贼盗》规定：“凡盗制书者(若非御宝原书，止抄行者，以官文书论)皆斩，不分首从。盗各衙门官文书，杖一百，刺字；若有所规避者从重论；事干军机，钱粮者皆绞(监候不分首从)。”⑩
清《刑律盗贼》规定：“凡盗各衙门印信者不分首从皆斩，盗关防印记者杖一百，刺字。(11)
2、关于诈为制书、诏书，诈传诏旨，诈为官文书及伪造印信的处罚。诈为制书及增减者斩，伪造各衙门印信者斩，诈为制书未实施者绞。清《刑律诈伪》规定：“凡诈为制书及增减者皆斩，未施行者绞，传写失错者杖一百。诈为六部、都察院、将军督提镇守御紧要隘口衙门文书，套画押字，盗用印信及将空纸用印者绞。诈为察院布政司，按察司府州县衙门文书印信者，为首杖一百，流三千里。诈为其余衙门印信文书者，为首杖一百，徒三年，为从者减一等，未施行者各分首从，减一等。若有规避事重者从重论，当该官司知而听行，各与同罪。”(12)
例如雍正四年，查获贝勒苏努、七十将圣祖朱批奏折任意涂改，按照清《刑律诈伪》“诈为制书及增减者皆斩”。苏努得罪后，雍正降谕其子孙不得聚在一起，被分别送往河南、山东、山西、苏州、浙江等处交督抚于衙门内禁锢；七十子孙也遭株连。
3、关于弃毁、遗失制书，官文书及印信的处罚。清《吏律公式》规定：“凡故意弃毁制及各衙门印信者斩。若弃毁官文书者杖一百，有所规避者从重论，事干军机、钱粮者绞。当该官吏知而不举与儿犯人同罪，不知不坐，误毁者各减三等，其因水火盗贼毁失有显迹者不坐。若遗失制书，圣旨，印信者，杖九十，徒二年半。若官文书杖七十，事干军机，粮者杖九十，徒二年半，俱停俸责寻，三十日得见者免罪。若主守官物遗失簿书，以致钱粮数目错乱者，杖八十，限内得见者，亦免罪”。(13)
4、关于增减官文书的处罚。清《吏律职制》规定：“凡增减官文书者，杖六十，若有所规避而增减者，杖罪以上，各加本罪二等，罪止杖一百，流三千里，未施行者，各减一等，规避死罪者，依常律。其当该官吏有所避增减文案者罪同，若增减以避迟错者笞四十。若行移文书误将军马钱粮弄名重事紧关字样传写失错而洗者，以增减官文书论，未施行者各减一等。因而失误军机者，无问故失并斩。”(14)
5、关于漏使印信的处罚。清朝十分重视印信的凭证作用，各级衙门文书，必须加盖相应的印信，以行移，不加盖即行移，就属违法，要受处罚。文书漏使印信，首领官、吏典和承发各杖六十，事关军需、钱粮杖一百，失误军机斩。清《吏律公式》规定：“凡各衙门行移出外文书漏使印信者，当该吏典对同首领官，并承发各杖六十，全不用印者，各杖八十。干调拨军马供给边防军需钱粮者，各杖一百，因而失误军机者斩。”(15)
又规定：“各部院稿案有应行添改之处，俱用印钤盖，如有疏忽，照例参处”。(16)
清《吏律公式》还规定：“奏销册内钱粮总数遗漏印信及有洗补添注字样，造册之员交部议处，缮书册吏按律治罪”。(17)
同样衙门印信也不能用于官员私书，若在私书上加盖，也属违法。清律规定：“凡各省文武大小官员有管印用于私得照违”。(18)
另外，对于官员任满后也有收缴印信的规定，如雍正八年命海澄公缴回印信。当时福建世袭海澄公黄应缵向因管辖兵马，支销钱粮，因给与印信。后军伍裁汰，印信未缴。其亲戚族人请托于求，滥给印信文书，混行于文武各衙门，因命其将信交于该督缴部查销。(19)
6、关于邀取实封公文的处罚。为了加强对全国的统治，清朝历代皇帝都在全国各地培埴、安插亲信、耳目，了解掌握各地消息。这些耳目、亲信常将打听到的消息以实封公文的形式通过驿站传递给清皇帝。因此清王朝十分重视对实封公文的保护。上司从各驿站中截取给皇帝公文，斩；铺司铺兵容隐不报，杖一百。清《兵律邮驿》规定：“凡在外大小衙门，但有入递呈实公文至御前，而上司官令人于中途急递铺邀截取回者，不拘远近，从本铺铺司铺兵赴所在官司告举，随即申呈上司转达该部奏闻追究得实，斩；其铺司铺兵容隐不告举者，各杖一百，若已告举而官司不即受理施行者，罪亦如之；若邀取实封至六部察院公文者，各减二等。”(20)
7、关于官文书稽程，驿站稽程的处罚。清《吏律公式》规定：“凡官文书稽程者，一日吏典笞一十，三日加一等，罪止笞四十，首领官各减一等。若各衙门遇有所属申禀公事随即详议，可否明白定夺，批示回报，若当该上司官吏不与果决，含糊行移，互相推诿，以致耽误公事者，杖八十，其所属将可行事不行区处，而作疑申禀者，罪亦如之”。(21)
对于驿站在递送公文时耽搁时间，不能及时送达的处罚，清《兵律邮驿》规定：“凡出使驰驿违限，常事一日笞二十，每三日加一等，因而失误军机者斩。若各驿官故将好马藏匿，推故不即应付以致违限者，对问明白，罪坐驿官，其小涨路道阻 经行者不坐。若驿使承受官司文书误不依题写去处，错去他所而违限者减二等，事干军务者不减。若由公文题写错者，罪坐题写之人，驿使不坐”。(22)
三、历史地位
清朝的档案立法活动以1840年鸦片战争为分界线，可以划分为两个不同的历史阶段，具有明显的不同特点。第一阶段即从清军入关在北京建都到鸦片战争前夕，此时清朝的档案立法代表我国封建社会档案立法的最高水平；第二阶段即从鸦片战争开始到清亡，中国的封建主义档案立法逐步瓦解，半封建、半殖民地档案立法开始出现。
(一)清代的档案立法代表中国封建社会档案立法的最高水平
我国封建社会发展的历史存在着“汉承秦制”、“唐承汉律”、“宋承唐制”、“明承宋制”等历史足迹。清朝统治阶级也基本上沿袭了中国历代封建王朝制定的制度及明朝的一些合理成规，档案领域进行的立法活动也是如此。清朝继承了明朝及明以前制定的公文程式、公文程限、文书和档案处罚等优秀的档案法律和法规，并在此基础上予以进一步的发展和提高。在法制建设等方面也有一些建树。例如清朝制定的上缴朱批奏制度、档案缮修制度，尤其重视人为因素，重视吏治和档案整理方案等均代表了我国封建社会最优秀的档案立法标准。
1、重视人的因素，加强对文书档案人员的整治。清朝统治阶级比清以前历代都重视档案人员在公文制作、传递、和案卷保护管理中的作用。清初雍正朝和清末光绪朝曾大规模进行整顿吏治、裁汰书吏的运动。清朝历代其他统治者也都曾就书吏、司官等文书档案人员的人选和职责诸方面作过谕旨。雍正朝对书吏的治理，提高了各级衙门公文处理效率，有效地制止了胥吏舞文弄墨、把持政务的恶习，使清朝在雍乾年代又一次地达到了封建社会的盛世。
光绪朝裁汰书吏，也曾取得一定的效果，只是此时清朝已是腐败透顶，行将崩溃，靠治理书吏难以挽救清朝灭亡的命运。
2、制定档案整理、分类方案
清以前没有档案整理方法见诸于文献，古人只采用了简单的打包结捆清理档案。
嘉庆年间，清内阁典籍厅负责整理东大库档案，面对东大库日积月累、杂乱无章的近九万件的档案，那种简单的打包结捆已担负不起整理的任务。于是典籍厅有关书吏编制了《清理东大库分类目录》，对全部档案进行了一次系统的分类和整理。尽管该分类方案突出以清统治阶级为中心，极力维护封建伦理，但它毕竟是我国封建社会最完整、最早出现的一个分类整理方案，也标志着清朝的档案整理是中国封建社会历史上最具代表性和最进步的。
3、清朝对文书档案违法行为的处罚比历代封建王朝都残酷。在中国历史上，明朝的法律有重典严法之称，而清的法律更是有过之而无不及。明律例中凌迟罪十二条，清律在全部承袭明律的基础上又增加九条十三罪，判了死罪的囚犯，即使在行刑前自然死亡，仍须戮尸、枭首。(23) 其疯狂和残酷令人不寒而栗。
(二)封建社会档案法规逐步开始瓦解，半封建半殖民地档案法规不断产生
第二阶段从1840年第一次鸦片战争失败之后至1911年辛亥革命胜利，外国列强迫使清政府签订了一系列丧权辱国的不平等条约。延续二千多年的封建社会制度从此开始解体，作为上层建筑内容之一的档案立法和法规，也跟着发生了变化。
1、文书程式发生了新的变化。外交文书程式如照会、申陈、章程、条约等大量出现，清政府对外不能自称天朝，对西方各国不能提书夷字，满文和汉字在对外交往中被降到了次要的地位。《中英南京条约》(1840年签订)第11款议定：“英国驻中国之总管大员，与中国大臣无论京内、京外者，有文书往来，用照会字样。英国属员用申陈字样，大臣批复用签行字样。两国属员往来，必当平行照会。”又如《中英天津条约》(1858年签订)第51款规定：“嗣后各式公文，无论京内外，叙大英国官民，不得提书夷字。”《中法天津条约》第3款规定：“凡大法国大宪、领事等官，有公文照会中国大宪及地方官员，均用大法国字样。”各国都有类似规定：“遇有文词辩论之处，总以英文或法文等作为正义。”
从此，外文文书日益增多，公文文种、公文形式、称谓、行文关系都体现了半殖民地的性质，并通过强加在中国人民头上的一系列不平等条约固定下来，逐渐法制化。
2、总理各国事务衙门、总税务司署等机构成立。总理各国事务衙门是清政府为洋务和外交事务而设立的中央机构，于咸丰十一年(1861年)二月初一日正式成立。负责和洋人谈判签约、外交协商、通商贸易以及铁路、邮电、海防等。总理各国事务衙门内设司务厅和清档房两个文书档案机构，司务厅负责印钥、递折、收掌等事务；清档房负责修辑、校对等事务。制定了“清档”、“办稿”等制度。
总税务司署，是负责全国海关关税和行政事务的一个政府机构，也成立于1861年，一直由外国人掌握，总税务司一职长期由英国人担任。税务司署内设有机要科和汉文科负责档案管理，并由洋人制订完全西化的档案管理制度和方法。
3、在刊物上公布档案，出现了近代利用档案的新事物。在西方资本主义思想的影响下，社会要求公布档案的呼声已经出现。清政府开始接受臣僚的奏议，于1907年创办了刊布折件的《政治官报》，并制定了官报章程。这是清朝末年对档案利用工作的一次重大改革，档案从过去仅仅为少数统治阶级服务逐步扩大到为一般的臣民档案，是中国历史上从未有过的开明、进步的事。
注释：
①清世祖实录卷五
②清世宗实录卷十六
③④大清律例卷七.官文书程限
⑤⑦⑧大清律例卷七.弃毁制书印信
⑥清实录世宗实录第五卷
⑨清实录第八册.世宗实录卷八七
⑩大清律例卷二十三.盗制书
(11)大清律例卷二十三.盗印信
(12)大清律例卷三十二.诈伪
(13)大清律例卷三十二.伪造印信时宪书等
(14)大清律例卷七.增减官文书
(15)(16)(17)大清律例卷七.漏使印信
(18)大清律例会通新纂卷六
(19)清史编年第四册雍正朝
(20)大清律例卷二十二.邀取实封公文
(21)大清律例卷七.官文书稽程
(22)大清律例卷二十二.驿使稽程
(23)戴逸：《简明清史》第一册