中国税收可持续增长问题研究，本文主要内容关键词为：可持续论文,中国论文,税收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1002—8102(2012)05—0018—09
1994年财税体制改革以来，中国税收收入连年快速增长，保证了各项改革的顺利推进，促进了经济社会的快速发展，也提高了人民群众的生活水平。但是20世纪90年代中期以后，税收增速一直高于GDP增速，引发税负是否过重的质疑。许多学者对此进行了分析，提出了许多独到的见解，这对于准确把握中国税收与经济的关系十分必要。但是，现有研究少有从实现中国税收可持续增长的角度进行系统论述。笔者认为，税收可持续增长问题是一个十分重要且不可回避的问题，准确地把握支撑1994年以来中国税收持续快速增长的基本原因，冷静地分析“十二五”期间税收可持续增长面临的挑战，全面地提出促进税收经济协调发展和税收收入可持续增长的对策建议，对于实现“十二五”规划目标以及全面建设小康社会、推动科学发展、构建和谐社会，意义十分重大。
本文即对中国税收为什么实现持续快速增长，以及如何促进“十二五”时期税收可持续增长问题进行研究。全文分为五个部分：一是概述1994年以来中国税收持续快速增长的基本特征；二是剖析推动中国税收持续快速增长的基本原因；三是分析“十二五”时期中国税收可持续增长面临的挑战；四是就促进“十二五”时期中国税收可持续增长提出若干对策建议；最后，做一小结。
一、1994年以来中国税收持续快速增长的基本特征
研究税收可持续增长问题，首先要对过去一段时期里中国税收增长的基本态势进行把握，对其基本特征进行分析。这里以1994—2010年这一时期中国税收收入情况为对象进行分析和总结。
(一)税收总量特征：税收快速增长与税负持续提高
自1994—2010年，中国税收收入①总量从5071亿元增长到77394亿元，增长了14.3倍，年均增速达到18.6％。在这样的增长背景下，中国宏观税负由1994年的10.5％，经短暂下降(1995年和2008年比上年略有下降)后提高到2010年的19.4％，年均提高0.56个百分点；从税收收入浮动率②(按现价计算)来看，年均达到1.36(意味着GDP每增长一个百分点，税收收入增长1.36个百分点)。③
(二)税类结构特征：间接税与直接税④比重此消彼长
从1994—2010年，中国税收收入中间接税由4079亿元增长到51677亿元，增长11.7倍，年均增速为17.2％；间接税占全部税收的比重由80.4％下降为66.8％。同期，直接税由992亿元增长到25717亿元，增长24.9倍，年均增速达到22.8％，比间接税的平均增速快5.4个百分点；直接税占全部税收的比重由19.6％上升到33.3％。
(三)地区分布特征：东中西部速度与比重增减互见
从中国东部、中部、西部三大区域来看，1994年东、中、西部税收总额分别是3108亿元、1007亿元和956亿元，三者比重是61∶20∶19。2010年三大区域税收总额分别是53341亿元、12002亿元和12051亿元，三者比重是69∶15∶16。1994—2010年，三大区域税收平均增速分别是19.4％、16.8％和17.2％；总体上看，税收收入向东部地区集中。但是2003年以来，三大区域税收平均增速分别为20.3％、21.3％和23.6％，西部地区相对最快，东部地区相对较缓，其变动趋势与前有别。
(四)行业分布特征：产业结构优化与部分行业突显
从三次产业看，自2001—2010年，第一产业税收总额由14亿元增长到78亿元，一产负税很少；第二产业税收总额由8489亿元增长到40615亿元，年均增长19.0％，占比由56.9％下降到52.5％；第三产业税收总额由6407亿元增长到36701亿元，年均增长21.4％(三产增速比二产快2.4个百分点)，占比由43.0％提高到47.4％。
从主要行业看，从2001—2010年，三产当中税收平均增速最快的是房地产业(35.4％)，金融业(26.1％)、批发零售业(21.4％)也表现不俗；二产当中的建筑业(23.8％)和采矿业(21.3％)则高于所有行业税收的平均增速(20.1％)。
(五)收入级次特征：税收收入集权度的变化
从中央与地方政府税收入库分享⑤来看，1994—2010年，中央级税收平均增速18.9％，略高于地方级的18.1％；就所占比重观察，以2002年实行所得税分享体制改革为界，之前中央级占比在57％左右，不超过60％；之后占62％左右；近年来维持在中央与地方62：38的水平上。
二、1994年以来中国税收持续快速增长的基本原因
研究税收增长可持续性问题，不能仅仅从技术层面分析影响税收收入增长的具体因素，而要深入到税收增长的经济基础，并结合体制制度演进和管理机制变化，全面地剖析1994年以来中国税收持续快速增长的基本原因。
(一)中国税收持续快速增长的经济基础
改革开放30多年来，特别是1992年党的十四大确立社会主义市场经济发展目标以后，通过1994年以财税体制改革为主要任务之一的一系列市场经济体制改革，中国经济实现了飞速发展，经济规模不断扩大，经济结构不断升级，市场化、工业化、城镇化和国际化程度不断提高，从而为中国税收持续快速增长创造了充足的源泉。具体地说，表现在以下几个方面：
1.经济规模的不断扩大，保证了税基的稳定增长。1994—2010年，中国GDP由48198亿元增长到401202亿元，按现价年均增长14.2％(按不变价年均增长11.5％)；人均GDP由4044元(469美元)提高到29992元(4431美元)，年均增长13.3％(按现价计算)⑥。从国际经验来看，根据所谓“瓦格纳法则”，政府收入规模随着经济增长呈相对扩大趋势，亦即宏观税负水平会趋向提高。正是在中国国民经济持续快速增长的前提下，如前所述，中国税收收入同期实现了年均18.6％的增长。⑦
2.产业结构的逐步升级，带动了税收的累进增长。1994—2010年，中国GDP中一、二、三产增加值的比重由19.9∶46.6∶33.5转变为10.1∶46.7∶43.1。其中最明显的是一产比重下降9.8个百分点，三产比重相应上升。由于一产很少负担税收，因此三产比重的上升将带动整个税收的加速增长。就产业内部来看，批发零售业以外的其他三产以及二产中的建筑业，属于营业税征收范围，要就其营业额全额征收营业税。建筑业以外的二产(特别是工业)，2009年以前(除部分地区以外)按生产型增值税征收，固定资产投资进项增值税不能抵扣，中国经济又是投资驱动型经济，因而固定资产投资的快速增长，必然带来税收以更快速度增长。总之，产业结构的升级、可税GDP与不可税GDP结构上的变化，促进了税收收入以累进速度实现增长。
3.对外贸易的迅速发展，拉动了进口税收的不断跃升。按前述税收收入口径，一般贸易进口构成税基，而国民经济核算中只将净出口计入GDP。1994—2010年，中国外贸进出口总值由2366.2亿美元增长到29727.6亿美元，年均增长17.1％。进口贸易(特别是一般贸易进口)的持续大幅度增长，为进口环节增值税和消费税创造了持续快速增长的税源。1994—2010年，进口环节两税收入由336亿元增长到10533亿元，年均增长24.0％，比全部税收增速快5.4个百分点；其占全部税收收入的比重由6.6％增长到13.6％；进口环节税收增长对全部税收增长的贡献率达到14.1％。
4.城镇化的迅速推进，拓展了税收增长新的空间。城镇化加速是近一时期中国发展的突出特征。1994—2010年，中国城镇化率由28.5％提高到49.7％。根据2010年的统计，农民与城镇居民每转换一人，人均消费性支出将增加9090元，因此城镇化率的提高带动消费支出大幅增长，从而提供充足的税源。城镇化过程伴随着房地产业的飞速发展，并带动一系列相关产业的发展。从商品房销售额来看，1994—2010年这一指标由1019亿元提高到52721亿元，增长50.7倍，年均增速28.0％。反映到房地产业税收上，2001—2010年该行业税收由497亿元增长到6855亿元，年均增速33.9％。
5.市场的加速深化，进一步催生和扩大了即期税源。中国经济的发展伴随着市场的不断扩大和深化，不仅体现在传统的商品市场上，更体现在土地、资本等生产要素市场上。土地使用权的转让、证券市场的发展、资本的大范围流动、存量资产日益增多的重组，在不断增进经济效率的同时，也带来市场交易量的几何级放大、企业经济效益的提高，为增值税、营业税、契税和企业所得税等税收的提高创造了税源。与过去不可同日而语的是，由于市场的价值发现功能的凸显，不但社会上存量资产的经济价值，而且大量有形资产和无形资产的未来价值在即期都得到货币化体现。这就使税收的增长获得了过去不曾有过的由远期转化为即期的税源。看到这一点，对于认识中国税收快速增长的阶段特征也是十分重要的。
(二)中国税收持续快速增长的制度体制保障
1.税制改革奠定了经济税源转化为税收收入的制度基础。1994年以来的税制改革，着力建设一套适应社会主义市场经济发展初期阶段的税制体系框架。按照统一税法、公平税负的原则，实行比较统一、规范的增值税(包括出口退税)、企业所得税、个人所得税制度，取消农业税，使中国税制较好地适应了工业化进程和财富创造与分配的格局。税收制度设计中的累进特征以及一定程度上的重复征税，促使中国税制具有较高的收入弹性。个人所得税的累进税率、企业所得税的分档税率、土地增值税的超率累进税率等税制设计，以及企业税后利润分配征收个人所得税、2009年以前的生产型增值税抵扣不足、消费税在增值税基础上的叠加、增值税营业税并列以及营业税按营业额全额征收造成的重复征税等，都是增加税收弹性的税制因素。在这样的税制设计之下，随着工业化的快速发展、国民财富的快速增长，税收收入以更快的速度增长。
2.分税制改革奠定了税收收入增长的保障体制。1993年以前的财政包干体制，不论是总额分成包干，还是比例分成包干，对于地方政府都没有形成内在激励机制。因此，地方政府作为理性的“经济人”，总是倾向于藏富于民、留利于地方企业，而不愿意加大征收力度增加税收收入。其实际结果则是，财政收入占GDP比重与中央财政占全国财政收入的比重(所谓“两个比重”)连年下降，中央财政甚至不得不靠向富裕省份借钱度日。1994年分税制财政体制改革，虽然也以一定的形式(以1993年税收收入为基数进行税收返还等)承认了地方的既得利益，但是一举打破了财政包干体制，在税制改革基础上按税种划分收入、主体税种(增值税)共享税收收入；并进一步于2002年打破企业隶属关系，将企业所得税列为共享收入，在稳定中央和地方收入预期的前提下，充分调动了中央和地方政府征收税款的积极性。同时，中央政府通过集中税政管理权限、尤其是将减免税权限上收至国务院，杜绝了1993年以前的由地方政府(税务机关)随意减免税的现象，在保证税制完整性、统一性的同时，更是堵住了地方政府通过随意减免税来侵蚀税基的渠道，使经济发展创造的税源得以转化为现实的税收收入。
3.地方政府博弈行为强化了税收收入增长的外部力量。在以GDP与财税收入增长速度作为地方党政官员政绩主要考核指标的情况下，同级地方政府(特别是市县两级政府)之间的政绩竞争，促使党政领导高度关注税收征收工作，也使得税务机关面临来自政府的强大压力。就现实情况看，来自党政部门的影响虽然总体上有利于加大税收征管努力程度，税收增收也是来自于现实税源的，但是在个别地方、少数年份，也开始出现“收过头税”、“虚收”、“空转”的现象。
另外，值得特别注意的是近些年来地方政府出现的“土地财政”现象。工业化、城镇化发展的过程，必然伴随着土地资源价值的提升以及土地资源的重新配置。在现行土地管理体制之下，地方政府无论是为了加快本地发展、凸显以GDP增长为代表的政绩，还是为了摆脱现行财政体制之下市县财政出现的困难，都有着强烈的动机，充分利用手中的土地资源配置权，征用土地、招商引资、“经营城市”、开发房地产。这一行为不仅在预算体制之外另辟了新的可为地方政府自由支配的财源——“土地财政”，而且也直接带动了工业项目的扩张、房地产业的兴起(曹广忠等，2007)，如前所述，间接地带动了预算内税收收入(增值税、营业税、企业所得税等)的快速增长。
(三)中国税收持续快速增长的征管实现机制
1.集权式税务征收机构改革保证了中央政府的收入控制权。为配合分税制改革，国家自1994年起将税务机构分设为国税局、地税局两套税务机构，确立了中央税、共享税由国税局征收，地方税由地税局征收的基本格局；此后，随着税制改革的进展并针对税收征管的实际，国家税务总局几次对国地税机构征管范围进行调整，但总体上趋向于强化中央政府对税款征收的控制权。同时，为推进依法治税、规范征收机构行为，国家致力于税收执法监督体系建设，审计署、财政专员办分别对全国各地税收执法情况进行检查。这样一套控制、监督体系，对于保证税制的规范运行起到了积极作用，其实际结果就是税收收入随着国民经济而持续快速增长。
2.税收征管能力建设有力地提升了税收征管工作的效率。过去的十几年，不仅是中国税制改革发展的重要阶段，也是税收征管能力提升的重要阶段。首先是税收征管法律体系逐步健全，以《税收征管法》为核心的一整套税收征管法律、法规、规章体系逐步建立，使各项税收征管行为有法可依。其次是税收征管模式与时俱进，对于申报、征收、管理、稽查、服务各个环节、各个流程进行规范，并建立起内部制约机制。再次是税收征管方式不断创新，强调科学化、精细化、专业化管理，不断推进增值税、企业所得税等分税种，分不同规模纳税人的分类管理。最后是税收征管信息化大力推进，尤其是金税一期、二期工程的实施，强化了增值税的管理能力，推进了纳税申报、征收、缴款等涉税行为的电子化，在节约征纳成本的同时，更为重要的是通过电子手段规范了征纳双方的行为，也为涉税信息的挖掘利用创造了条件。当然，整个税务系统人员素质水平的不断提高，更是税收征管能力提升的基础和根本。据学者研究，在1997—2007年间，中国税收征管效率整体呈现线性上升趋势，平均每年增速2.28％(乔宝云等，2009)。
综合起来分析，市场经济发展提供了充足的税源基础，财税体制改革提供了持续的增长动力，征管机制改革和素质能力提升提供了实现机制，三者共同作用，决定了20世纪90年代中期以来中国税收收入持续快速增长的基本态势。
三、“十二五”时期中国税收可持续增长面临的挑战
“十二五”时期，人民群众对于社会公共服务的要求更高，政府在失业、基本养老、基本医疗、保障性住房以及教育、环境、公共卫生等公共产品方面的支出将加速增长，维护社会稳定、承担国际责任等方面的开支也将不断增加，这些都需要税收收入的有力支撑。因此，保持税收可持续增长是实现“十二五”规划目标、保持中国经济社会持续稳定发展的必然要求。为了完成这一任务，我们必须清醒地认识到税收可持续增长面临的挑战，唯此才能有针对性地寻求对策。
(一)税收可持续增长面临未来我国经济税源增速放缓的挑战
从国际上看，全球经济尚未完全走出国际金融危机的阴影，欧洲债务危机又进一步雪上加霜，世界经济增长动力减弱、全球经济再平衡需待时日，中国经济发展的外需拉动作用将会减弱。从国内来看，我国经济长期积累下来的结构性矛盾日益突出，国民收入分配不合理和社会保障程度低下导致的居民消费需求不足正在拖累经济增长和结构转型，环境资源对于经济发展的约束愈加严重，科技创新的整体能力较为低下，加之人口老龄化加速、人口红利即将结束，中国经济增长将会进入一个中速阶段。因此，“十二五”时期，经济税源虽然仍将保持较快的增长，但相对于前期而言，增长的速度将明显放缓。
(二)税收可持续增长面临税制建设不适应经济社会发展要求的挑战
大力构建和谐社会，要求充分发挥税收调节收入分配职能，减轻中低收入者税收负担，加大对高收入者调节力度；加快经济发展方式转变，要求更加重视环境资源税制的现代化建设，更加重视税收对科技创新的激励作用；扩大国内需求、保持经济持续增长，要求税收更好地激发经济内生增长力量，鼓励自主创业，扶持小微企业、民营经济蓬勃发展；深度融入经济全球化、提高对外开放的层次和水平，要求税收鼓励中国企业“走出去”，促进跨国贸易投资转型优化，参与国际税收规则制定以维护中国国际税收权益；继续发挥中央地方两个积极性，要求健全完善地方税收体系，稳步推进以房地产税为中心的财产税制改革，等等。针对中国经济社会发展新阶段对税制改革提出的新要求，如果税制改革能够及时推进、正确实施，将有力地促进“十二五”时期国民经济的持续稳定增长和经济发展方式的适时转变，否则将阻碍经济的可持续发展，反过来影响税源的适时培育。
(三)税收可持续增长面临财政体制与管理制度改革滞后的挑战
首先，从政府间财政体制来看，省以下分税制改革没有及时推进，财政转移支付力度不足、结构不合理，导致地方政府特别是市县政府事权责任远高于财权(财力)，长期积累下来，严重扭曲了地方政府的行为，地方政府既对税收征管予以非正常干预，更是另辟蹊径生出“土地财政”等预算外收入。
其次，从政府收入分配格局来看，现行政府收入体系混乱，非税收入规模不断膨胀，政府性基金散落于各个部门，国有资本税后利润长期难破1994年以来基本在国企内部的自我循环，不给公共财政作出贡献(或者极少贡献)，社会保障基金多年难能全国统筹，国家统一预算事实上被严重肢解；由此导致我国宏观税负虽然低于发达国家甚至发展中国家的平均水平，但是我国企业居民的总体负担却居高不下，削弱了全社会对于政府征税合法性的认同。
再次，从政府财政支出来看，财政支出结构不合理，行政管理经费占比过高、增长过快，投资性支出占比虽然略有下降但仍然徘徊在较高水平，而社会保障、教育、医疗卫生、环境保护等民生方面的支出虽然有所上升但占比仍然很低，整个财政支出“重经济发展和基建投资、轻社会发展和人力资本投资”的特征依旧明显(中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组，2010)。另外，财政支出效果有待提高，一方面财政支出的决策过程不够公开、透明，民众参与程度不高、知情权没有得到充分的保障；另一方面，财政支出绩效管理能力不足，财政资金支出效率不高，民众实际享受的、实际感受的公共财政支出效益没有得到凸显。财政支出方面存在的这些问题，削弱了政府征税合法性与合理性的民意基础，在外部环境上不利于加大征管力度、保证税收正常增长。
(四)税收可持续增长面临税收征管能力建设瓶颈制约的挑战
从税务管理的外部环境来看，必须看到，社会上对于政府课税的合理性、税收负担的合适度的认同感相对于过去大为降低。也应当看到，依法治国方略的实施依然任重道远，税收法治环境并没有根本性改观，来自各方面对于税收执法的干预屡见不鲜。政府相关部门综合治税、协税护税的机制建设仍未取得实质性进展，税务部门无法及时、充分地获取第三方信息依然是困扰税收征管工作的最大难题。整个社会的治税环境和整个政府的综合治税机制，成为“十二五”时期税收可持续增长的一个关键制约条件。
税务部门自身的征管能力也面临极大挑战。从税收管理对象来看，纳税人经营规模不断扩大、经营活动日益复杂，跨区域、跨行业经营日益普遍，企业并购、资产重组频繁发生，这些都要求税收管理提高科学化、专业化水平。从税收管辖范围来看，随着我国经济全球化的深入，跨国贸易投资规模不断扩大，国内企业“走出去”步伐不断提速，加强国际税源监控、跨境税收管理，维护国家税收权益的任务日益繁重。从税收管理方式来看，企业生产经营和财务核算的信息化程度不断提高，整个社会信息资源的积聚也为税收征管创造新的条件，提高涉税信息的获取、处理和分析能力，对税务部门信息化水平提出非常急迫的挑战。如前所述，虽然说20世纪90年代以来中国税收征管效率水平不断提升，但如今已进入一个平台期，如果税收征管机制不能与时俱进，税收征管能力不能及时提升，既有的税源也难以转化为税收收入，税收可持续增长就难以保证。
四、“十二五”时期促进中国税收可持续增长的对策思考
实现“十二五”税收可持续增长，从根本上讲有赖于“十二五”规划当中各项经济社会发展目标的圆满实现。这里针对影响税收可持续增长的问题，就建立健全促进税收可持续增长的财税制度体制和税收征管机制，提出若干对策建议。
(一)实施结构性减税政策、健全现代化税收制度，不断培育和壮大经济税源基础
1.着眼于转变经济发展方式，建立有利于科学发展的税收制度。要积极开展营业税改征增值税改革试点和推广工作，保持适度较低的税负水平，以促进服务业发展，推动制造业升级。要进一步完善企业所得税制，加大科技创新的税收支持力度，完善支持战略性新兴产业和高新技术产业的税收政策，以增强我国经济发展的主导权。要全面推进资源税改革，合理扩大征收范围、调整计税依据、确定税负水平，以充分反映资源短缺程度。要加快环境税制建设，将主要污染物由征收排污费改征环境保护税，支持环保技术的开发和应用，以形成有利于生态环境保护的生产方式和消费方式。
2.着眼于调节收入分配关系，建立有利于中低收入者消费能力提高的税收制度。要尽快实施综合与分类相结合的个人所得税制改革，优化税率设计，合理确定费用扣除范围与标准，建立动态调整机制，加大对非劳动所得和消极所得的调节力度。要进一步完善扶持就业再就业的税收政策，将高校毕业生、农民工等就业重点群体涵盖进来。要适度降低基本生活必需品的增值税率，减轻低收入群体的生活成本。要完善消费税制，优化税率结构，适时取消已经成为基本生活必需品的消费税目，将新的高档消费品及高档消费行为纳入调节范围。要以房地产税制改革为核心，建立健全现代化的财产税制体系，加大对财产富有者的税收调节力度，防止收入分配两极分化。
3.着眼于提升对外开放水平，建立有利于我国企业参与国际竞争与合作的税收制度。要根据国内产业政策要求和资源环境承载能力，适时调整完善进出口税收制度，促进对外贸易转型升级。要结合增值税扩围改革，完善国内服务出口的退税制度。要完善“走出去”企业税收政策支持体系，鼓励开拓国际市场、跨国并购投资和收购技术品牌以及带动国内商品劳务出口。要健全非居民税收制度，在增加投资税收便利的同时，加强国家税收权益的保障力度。
4.着眼于激发经济增长活力，建立有利于小微企业发展的税收环境。要建立提高增值税(营业税)起征点的动态机制，并将起征点改为免征额。要进一步降低小微企业所得税率(比如15％)，提高小微企业认定标准(比如由3万元提高到10万元)；适度调整个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得的个人所得税税率级距，使之与改革后的企业所得税负担相称。通过制定有利于小微企业发展的税收政策，在全社会大力鼓励自主创业，激发经济增长的活力，培育税收增长的源泉。
(二)统一规范政府收入体系、深化财政体制与管理制度改革，有效化解公共支出增长的压力
1.着眼于规范政府收入分配方式，进一步推进税费改革。要按照“正税清费”的原则，结合房产税、资源税、环境保护税改革，统筹推进城镇建设和房地产开发有关税费改革，取消资源类收费和环保类收费；要严格规范收费项目设定权限，严格清理现有收费项目，对于已经过时的收费一律予以取消，防止“死而复生”。只有在税费改革的基础上，配套实施以结构性减税为特征的税制改革，才能达到既不增加企业居民总体负担，又能规范政府收入分配方式，而且宏观税负水平还能逐步提高、税收分配的主导地位还能真正确立的目的。
2.着眼于建立完整的政府预算体系，进一步深化预算制度改革。1994年的财税体制改革，将重点放在税制改革和中央地方财政体制改革上面，而将统一预算体系的任务暂时搁置。当前，针对国家财源分散而公共财政保障乏力的困局，必须切实将政府预算体系改革摆上议事日程。要健全公共财政预算，分类建立政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算，取消预算外资金，逐步建立起统一的、完整的大政府预算体系，将政府所有财力涵盖进来、集中起来，才能为构建和谐社会提供必需
的公共财政支撑。如果政府财力不能集中、政府预算依旧肢解，那么改善民生所需财力过分依赖于税收，税收必将出现独木难支的局面。
3.着眼于调动中央地方各级政府积极性，深入推进分税制财政体制改革。要合理界定中央与地方各级政府之间的事权与支出责任，逐步通过法律形式予以明确，近一时期力争首先在义务教育、公共卫生、公共保障和公共安全等基本公共服务领域求得突破。要结合税制改革，进一步健全地方税收体系，按照税种属性、经济效率原则，兼顾宏观调控需要，合理划分政府间税收收入。要尽快完善中央对省、省对省以下政府的财政转移支付制度，尽可能压缩专项转移支付、扩大一般性转移支付，增加地方政府用于基本公共服务的可支配财力。通过上述改革，以健全的财政体制充分调动中央与地方多级政府的积极性，强化税款征收的体制保障。
4.着眼于提高公共财政社会认同感，大力改革财政支出结构，强化财政支出绩效管理。要合理界定政府职能，以满足社会公共需要为主要方向，缩减经济建设方面的政府投资，削减行政管理方面的支出，加大对“三农”、义务教育、基本医疗和公共卫生、社会保障方面的投入，增加基础设施和社会弱势群体的补助与扶持力度，使社会民众更加切实地感受到公共服务水平与质量的提高。要建立健全财政预算绩效管理制度，完善公共财政治理机制，提高财政支出决策透明度，加强人大对财政预算决算的监督、审查与问责；当前，要以“三公”经费信息公开为切入口，变被动为主动，积极回应社会关切的热点问题，增强民众对公共财政的认同感。由此，切实推进公共财政制度建设，实现税收“取之于民，用之于民”的终极目的，为税收持续增长创造良好的社会氛围。
(三)优化税收法治环境、实现政府综合治税，加强税收征管机制与能力建设
1.着眼于优化税收法治环境，转变治税理念，推进依法治税。牢固树立“依法治税，重在治官，重在治权”的理念。要规范地方政府涉税行为，改变以税收优惠政策吸引投资、以税收增速考核业绩的不合法、不科学做法，防止随意干预税收执法和税款征收，保持税收与经济协调增长。要切实保障纳税人合法权利，创造条件让纳税人参与税收立法、监督税收执法、实现税收司法救济。税务机关内部要建立健全税收行政立法、税收执法各环节的监督机制，同时强化审计、财政对税收执法工作的外部监督，要创新纳税服务的方式与途径，提高纳税人满意度。通过不同层面的工作，在全社会创造一个良好的税收法治环境。
2.着眼于构建综合治税机制，加强部门协作，整合管理资源。要构建政府统一领导、税务部门主导、各个部门共同参与的综合治税机制。要完善立法、健全制度，在依法为纳税人保密的前提下，保证税务部门及时获取第三方信息，与相关管理部门共享涉税信息(包括企业组织结构、生产经营、资产重组和个人收入、支出、财产等方面信息)，切实解决税务机关与纳税人之间信息严重不对称的问题。要在税收执法的过程中，发挥不同部门的优势，建立协税护税机制，形成管理合力。
3.着眼于构建税收征管现代格局，全面加强税收征管基础建设。从法律保障上，要全面修订税收征管法及其配套法规规章制度。从组织机构建设上，要完善国税、地税两套机构管理职能，巩固不同级次税款征收机制，不可轻言两税合并。从内部职能设置上，要适应税收管理信息化专业化需要，再造征管流程，重组职能配置，强化税收征管与纳税服务的针对性与有效性。从技术手段上，要加快“金税三期”工程建设进度，建立科学实用的税收征管操作系统和税收决策支持系统。从干部队伍建设上，要提高广大税务干部的职业素质，着力培养专业化税收管理人才。
4.着眼于提升税收征管能力水平，大力推进税收管理科学化、专业化和信息化。要推进税收科学化管理，掌握行业经营规律，制定行业税收管理指南，提供行业指导咨询。要强化信息管税，依托“金税三期”工程建设，规范采集涉税信息，全面提升经济税源分析、税收风险分析、政策效应分析和管理绩效分析能力。要加强风险管理，研究纳税人行为特征，实施风险识别、风险分析、风险排序、风险处理和绩效评估，降低税收流失率和征纳成本。要开展分类管理，针对不同规模、类别的纳税人，根据不同税种的管理要求，实施专门化管理。要探索分级管理，面向不同区域涉税事项，在不同层级重组管理职责、配置管理资源。要强化国际税收管理，加强国际税源监控，完善国际税收征管协作机制，增强中国在国际税收规则制定中的话语权，等等。
五、结束语
概括全文，笔者在分析1994—2010年中国税收快速增长基本特征的基础上指出，经济税源持续快速增长为税收增长提供了充沛源泉，财政体制税收制度改革为税收增长提供了体制保障，税收征管机制建设为税收增长提供了实现机制。“十二五”期间，中国社会经济发展对国家公共财力提出了更多、更高的要求，而税收可持续增长也面临着经济税源增速放缓、财税体制改革相对滞后、征管机制能力建设受到瓶颈制约的严峻挑战。实现“十二五”时期中国税收可持续增长，需要实行有减有增、总体减负的结构性税制改革，推动经济稳定持续增长和发展方式转变，以壮大税收可持续增长所必需的经济税源；推进税费改革、统一规范政府预算、深化分税制体制改革、优化财政支出结构，以巩固税收可持续增长的财税体制；推进全社会依法治税、实施政府综合治税、提升税务部门征管能力、优化征管资源配置，以强化税收可持续增长的征管实现机制。
注释：
①税收收入的口径为：全部税收收入合计，但不含关税、船舶吨税、耕地占用税和契税及其他农业税收，未扣除出口退税。如未特别说明，以下均为这一口径。
②按照国际通行的定义，税收收入浮动率指的是税收收入增长率与国内生产总值增长率的比值。国内一些文献没有区别税收收入浮动率与税收弹性系数这两个概念。
③本文引用的税收数据，如未特别注明，均来自国家税务总局收入规划核算司、《中国税务年鉴》。
④间接税包括：增值税(含进口环节)、消费税(含进口环节)、营业税、资源税、城建税、关税(含船舶吨税)。直接税包括：企业所得税(内资、外资)、个人所得税；另外也包括财产类税收：车辆购置税、契税、耕地占用税、印花税、烟叶税、房产税、车船税、城镇土地使用税、土地增值税、固定资产投资方向调节税(刘佐，2008)。
⑤这里还没有考虑通过税收返还、一般性或专项转移支付手段而由中央财政向地方财政转移的收入，仅仅从税款征收环节入库的级次来考虑。
⑥本文引用的经济数据，如未特别注明，均引自《中国统计年鉴》。
⑦根据作者的计算，如果扣除1999年实行的车辆购置附加费和2009年实行的燃油消费税，1994—2010年税收收入年均增长率则为18.2％。
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