中国宏观经济政策的反思及今后的取向，本文主要内容关键词为：取向论文,政策论文,中国宏观经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国宏观经济政策：指导思想及其影响
亚洲金融危机后，中国经济一直处于十分困难的境地，各种社会经济矛盾一下突显出来。尽管政府采取了多种措施力图摆脱困境，但结果始终是事倍功半，远未收到预期的成效。与此同时，世界经济正加快全球化的步伐，国与国之间的竞争日益激烈。因此，中国能否迅速摆脱国内经济的窘境，以一个充满生机活力的形象出现在国际竞争的大舞台上：，实现二十一世纪中华民族的伟大复兴，是中国面临的一个严峻现实。面对中国经济当前的窘境，我们应该彻底反思其形成的原因，并在指导思想上及时作出相应的调整。
尽管中国已进行了长达20年市场化取向的改革，并在十四大上确立了实现社会主义市场经济的战略目标，但政府力图在经济发展中实行“大包大揽”的指导思想却一直没有根本改变。在这种思想的支配下，政府“有形的手”一直居于经济发展的主导地位，而市场“看不见的手”则居于从属地位。其主要表现是，政府对市场持不信任态度，经常突破其与市场的边界。如，对市场实行家长式的管制、政府代替市场作出选择、力图用国有经济控制整个国民经济、宏观调控承担很多本不应承担的任务，等等。
政府主导经济发展的本意是纠正所谓市场失效，促进经济健康发展。然而事实证明，很多时候，这种良好的愿望不仅没有达到，结果还走向了它的反面。无论过去还是现在，困扰中国经济的主要问题，几乎都同政府主导型经济发展战略有着直接的关系。第一，国有企业大量亏损、下岗失业现象严重。既然是政府主导经济发展，政府当然就会大量投资兴办国有企业，但国有企业的严重亏损不仅成为中国经济内在矛盾的症结，而且某种意义上已成为政府的一个大包袱。如，财政每年要投入技改资金、国企拖欠银行的巨额债务已成为金融危机的一个重大隐患、各级政府除了忙于国有企业扭亏增盈外几乎无暇它顾、很多改革措施由于要顾及国企职工的承受能力而难以推行、国企职工生老病死都需要政府来负担，等等。相反，政府对民营企业就完全没有这种责任。政府与民营企业之间由于没有任何“血缘”关系，一切都可以按照市场规则来处理，市场风险完全由个人来承担。第二，当前的“有效需求不足”。正如后面要进一步分析的，目前有效需求不足的主要表现是大量短缺和无效供给同时并存，是政府垄断和体制障碍下供给和需求双向不吻合的结果。第三，大量重复建设造成经济结构扭曲，以及地方保护主义盛行。由于政府主导经济发展，各级政府就争相攀比进行投资，大搞重复建设和地方保护主义，造成市场割据、地区经济缺乏分工、大量无效供给、资源浪费等现象，影响了生产力水平的提高。第四，政府垄断妨碍市场自由公平的竞争。政府部门既制定规则，又参与游戏，当然会利用手中的权力进行垄断，不愿放开其所管制的市场，以限制其所在行业的竞争。这种垄断必然会大大提高社会交易成本，造成经济扭曲和效率低下。第五，腐败盛行。如果政府承担过多的“分配资源”的职能及干预经济的权力，同时权力又缺乏有效的监督和制约，就必然会滋生大量的腐败。官员的廉洁和高效不能仅靠号召和良心来维持，他们也不过是追求自身利益的普通人。只有削减官员不适当的权力，并建立起制度性的约束机制，才能从根本上减少腐败。此外，更严重的是，政府力图对经济发展大包大揽，实际上是将很大一部分风险集中到了自己身上，成为社会稳定的重大隐患。
这种政府过多干预经济的作法，本质上是对市场不信任的表现。但改革开放二十年来中国经济所以飞速发展，恰恰是因为推行市场取向改革的结果。我们可以看到，什么行业只要政府解除管制，什么行业就马上出现繁荣。在计划经济下，农产品供应短缺，但农村改革后，农产品生产和流通引入了市场机制，供应很快就变得丰富起来。工业品的供应也是如此，只要是政府放手让市场自由发展的，无不得到迅速发展。
世界各国在对待市场的态度上，也走过了一条曲折的道路。三十年代大危机之后，西方国家普遍采用了凯恩斯主义的作法，这以美国罗斯福新政和英国的国有化最为典型。尽管这种国家干预在当时起到了较好效果，但却是一种饮鸩止渴的作法。70年代史无前例的“滞胀”后，凯恩斯主义理论走到了尽头。与此同时，苏联政府主导工业化模式取得相对成功后，很多发展中国家也奉行了这一发展模式。但是，苏东剧变及亚洲金融危机的爆发，却宣告了这种发展战略长期的失败。现今发达的市场经济国家，无一不奉行自由主义的经济政策。美国经济所以有今天的繁荣，也正是因为里根总统重新大力推行自由主义经济政策奠定了坚实的基础。
二、政府与市场：边界如何划定？
毋容置疑，政府在经济发展中能起到巨大的作用，这种作用决非完全自由放任的市场可以替代的。历史上，各国政府在强大的内外竞争压力下进行的制度创新，往往成为经济发展的巨大推动力。尽管明确界定政府与市场的界线几乎是一件不可能的事情，但我们还是可以确定一些基本的原则。在市场经济条件下，政府与市场本质上是一种交换关系，即政府为公民提供各种服务，如国防、治安、法律、仲裁及公共品等，主要用于保护公民的人身和财产安全、制定公正的竞争规则等，而公民则用税收的形式购买政府的服务。这些服务所以要政府来提供，是因为由私人单独运作成本太大，而政府出面则成本相对较小。这是为什么经济发展离不开政府的主要原因。
但是，这种作用是在政府充分强调市场作用的前提下实现的。布坎南、诺斯和温格斯特等人认为，政府对宪制规则可信的承诺是经济发展的关键，它是扼制机会主义行为和减少交易费用的条件。在这种可信的承诺下，理性国家不仅为公民提供各种服务，而且国家本身也由法律进行统治，私人企业的自由登记制度取代了审批制和政府对企业的垄断。随着社会的日益发展，政府也被赋予了一些新的职能，其对经济发展的作用也越来越大，但这种交换关系及其节省交易费用的功能本质上并没有改变。因此，政府的职能主要是作“市场做不了或不愿做”的事，只有这样才能使整体经济获得最高的效率。这种原则的确定，不是根据某种先验的道德标准和社会理想，而是经济发展内在规律的要求。
但是，由于国家掌握着国家机器，具有强大的暴力潜能，国家权力也就能轻易地越出界线，政府很容易走向“大包大揽”的角色。诺贝尔奖得主诺思说，经济发展没有国家是万万不行的，但国家又往往成为经济发展的祸害，即著名的“诺思悖论”。这里的关键是界定国家与市场的边界，以及如何用一套宪制规则来控制“控制者”即国家权力的问题。否则，国家机会主义行为的盛行就会成为经济发展的障碍。根据奥尔森的经验研究，国家间经济发展的差距，除了文化、历史等原因外，主要就是制度的好坏。一个好的制度可以激发人们努力工作，而一个不好的制度则使人们不思进取及产生经济的扭曲。衡量制度好坏的一个重要方面，就是看政府机会主义行为产生的内生交易费用的高低。
在中国，我们可以看到，政府与市场之间的边界就没有一个明确的原则。这个边界划定权随意地掌握在政府部门手中。对于任何市场行为，政府只要想干预，都可以随时下达一纸禁令。比如，政府对一些重要的市场进行强制垄断，如电信、出版、医疗、教育、汽车等；对企业间的正常价格竞争，主管部门如果想干预，则称之为恶性竞争；对于老百姓介入电信市场的行为，主管部门称之为违法并加以取缔；对于不符合“高技术”标准的企业，主管部门以不符合产业政策为名而关闭；对于一些“五小企业”，主管部门以浪费资源为借口强行关闭；对于一个刚刚起步的新兴市场，主管部门会突然规定，今后凡是要进入该行业的企业或从业人员都需经过该主管部门特别批准。
这些现象在中国比比皆是，实质上是政府对私人产权的随意侵犯。我们要问：政府对经济于预的权力是天赋的还是公民后天赋予的？主管部门对市场的干预有没有一个原则？比如，是不是主管工业的部门就可以对任何与企业有关的行为进行干预？是不是主管物价的部门就可以对任何与价格有关的事情进行干预？中国正向法治国家迈进，但这种政府对市场的随意干预有没有法理依据？如果没有一个原则或原则可以随意破坏，我们就不能指望会有一个公平竞争的市场秩序。这些作法实际上都与政府职能相去太远，它依据的并不是市场效率的原则，更多地是官员们以政府暴力潜能为胁迫追求部门利益的结果。正是这种随意侵犯私人产权的政府机会主义行为，影响了人们的自由创业和自由竞争，影响了中国经济增长的活力。
三、决定中国景气循环的因素：政府还是市场？
这种政府主导经济发展的思想表现在宏观调控上，就是政府希图通过干预使经济始终保持高速平稳增长。人们过去一直认为，经济周期是市场失败的产物，但无论是西方还是改革后的中国，都无法消除规律性景气循环和失业。这就使我们不得不思考，经济周期和周期性失业难道真是市场的失败吗？如果真是一种失败的话，为什么人们倾其所能也不能对其进行有效矫正？只有前苏联等国家，才用中央计划方法避免了景气循环和周期失业，但代价却是人均收入的长期增长远远落后于实行自由市场制度的国家。景气周期和周期失业现象是工业革命后在发达市场国家出现的，它不同于工业革命前由于自然条件的变化而产生的非规律现象。同一般人的结论正相反，杨小凯和黄有光的宏观经济模型证明，景气循环不仅不是市场的失败，反而恰恰是市场的成功。这种理论证明，中国改革后形成的景气循环正好是市场化的结果，与前苏联式的没有景气循环但却有耐用商品长期缺乏的模式比起来是一个大的进步。中国改革开放前，中央政府利用计划经济选择了长期短缺的模式，而改革后，市场更倾向于有一定景气循环和生产能力过剩的模式。市场选择的景气循环模式，绝对比计划经济选择的长期短缺模式更有效。因此，即使我们不了解景气循环产生的机制，也可能个人感情上不喜欢它，但绝不要轻易断言这是市场的失败，更不要试图用政府或其它垄断性力量去“纠正”它。
但是，中国还不是一个真正的市场经济，上述分析还不能完全用来分析中国经济的周期性波动。就中国的国情而言，历次出现的“过热”或“过冷”现象，基本上都不是一个正常的景气循环问题，因为中国的景气循环与“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”混在一起。中国的经济周期在改革前是由政治周期引起的，不管是1959年的“大跃进”还是1962年的经济调整都是如此。改革开放以来，中国每一次经济周期的变化，都以政府的发动为起点，以政府的紧缩为终结，经济波动直接受政府行为的主导，并不是一种纯经济现象。中国一些人喜欢直接运用西方的宏观经济学，在经济增长快速时建议政府采用西方式的紧缩政策，而在经济增长放缓时增发国债和扩大货币发行量刺激经济。这种作法的有效性是十分值得怀疑的。西方的宏观经济学连自己的景气周期现象都难以解释，我们当然不能用它来解释有完全不同体制的中国经济现象？影响中国经济运行的变量，要比市场机制完善的西方国家复杂得多。
中国的景气循环与西方自由市场经济国家的一个很大差别是，中国大部分资产是国有的，投资决策人对国有企业投资后果不负责任，所谓软预算约束可能使经济过热。这种过热与西方国家有效率的景气循环不同。以中国特有的集团消费为例，西方国家公司的财务开支最终都由公司所有者支付，所以这类开支不会无限膨胀。而中国国有企业的集团消费和投资则可以无限制膨胀，因为哪怕是失败的投资，投资决策人也可以不负责任。这种大锅饭制度可能产生真正的经济危机。而在没有私有财产权约束的条件下，对这种行为进行有效的行政管制是这种经济制度得以正常运行的条件。中国改革开放后私人和非国有经济发展很快，开始有了正常市场经济下的景气循环，但由于中国在21世纪最初20年都将处在经济起飞期，所以在没有改革周期造成的波动时，景气周期应该不会很明显，正如台湾在1960年至1980年经济起飞时景气周期不明显一样。
中国国有企业效率低下是问题的根源所在。改革开放后，非国有经济迅速发展，带动了中国经济的迅速增长。但同时，国有企业的问题却一直得不到根本解决。国有企业没有真老板，也没有科尔奈所说的硬预算约束，一直不是真正意义上的企业。因此，每当政府放松对国有企业投资和集团消费的计划控制时，国有企业就热衷于上新项目、进行大规模固定资产投资、生产大量存货、修建楼堂馆所、公款购买汽车、修建超标准住房、滥发奖金等等。这种大规模的投资和消费当然会带动经济增长，但这种增长是非常低效和粗放的，总是带来严重的通货膨胀和经济过热，即所调“一放就乱”。经济一乱，政府接着就“急刹车”，进行大量的“清理”、“整顿”，严格控制投资和集团消费，好的坏的都一棍子打死。“一乱就收”的结果是经济“一收就死”。经济增长一停滞，政府接着“一死就放”，国有企业就又故伎重演。如此循环不已，形成所谓的景气周期。可见，中国所谓的景气周期，其实“总开关”主要是由政府而不是由市场控制着，并不是西方市场经济下正常的景气循环。
四、近期宏观经济政策：为什么事倍功半？
但亚洲金融危机后，这种“景气循环”的模式似乎突然失灵了。由于净出口突然下降，中国经济长期积累的内在矛盾一下暴露出来，经济陷入了所谓有效需求不足和通货紧缩的泥潭。于是，政府听从一些专家的意见，实施中国特色的“罗斯福新政”，发了上千亿元的国债投资基础设施，银行利息一降再降，但无奈经济却总是迟迟不见起色。为什么这些政策总是事倍功半？原因在于，这些措施并没有真正抓住中国经济的“病因”。对当前有效需求不足及其它种种经济困难的原因，人们众说纷纭，但其中很多解释都难以完全令人信服。这些观点可以大致归纳如下：
（一）有效需求不足是受中国全面向买方市场转变的影响。可是我们要问，美国这样的国家不也是处于买方市场条件下吗？为什么它没有因此而出现有效需求不足？况且，中国真的是全面进入了买方市场吗？尽管一般工业品出现了买方市场的某些特征，但我们在电信、医疗、教育、交通、服务、住房、汽车、新闻、出版等诸多领域却仍然十分短缺。如果企业根据市场需求提供这方面的供给，还会有所谓有效需求不足的问题吗？是什么原因妨碍了这些产业的发展呢？
（二）受居民消费结构升级换代迟缓的影响。可是，从来都是企业根据消费者的需求（偏好）来组织生产，企业生产的东西卖不出去怎么能够反过来怪消费结构呢？福特当年正是根据美国人的收入水平开发他们买得起的经济轿车，才成就了他构建汽车王国的事业。况且，消费结构也应是一个被解释的变量，它取决于人们的收入水平，而收入水平又取决于生产力水平，生产力水平的提高则是一个经济增长问题。这样，岂不意味着中国经济的增长在达到一定水平之前，有效需求不足问题一直不可能得到解决？正如贝克尔所说，我们不能求助于消费者偏好的变化来解释经济现象，而要在给定人们偏好的条件下，用人与人自利决策以及需求供给之间的交互作用来解释经济现象。
（三）农村市场的不发达影响了国内有效需求不足。人们指望通过提高农民收入水平来解决当前有效需求不足是不现实的，因为农民收入水平提高是一个农村工业化即经济增长的问题，它同解决有效需求不足问题是两个不同的概念。就算农民收入水平有了提高，可这部分收入也会产生相应的供给，现在卖不出去的产品照样卖不出去；或者，即使这些产品能被农民消费掉，但农民收入提高产生的那部分供给又会过剩。我们不能将供给和需求割裂开来进行分析。在农民的需求中，只有那些因为供求不能直接见面（如交通、商品流通等原因）而产生的需求，才能用来解决一部分人们目前所说的有效需求不足问题。
（四）认为是前几年政府宏观调控过紧的结果。如果真是这样的话，为什么之后连续两年政府一样调低利率、增发国债也不见成效呢？这种说法显然也难以令人信服，并且会对今后政策取向产生一定的误导。
（五）由于各项改革如医疗、教育、住房等措施的出台，提高了人们的风险预期，使人们不敢消费。但是，这更多地只是说明人们对保险、医疗、教育和住房等有着强大的需求。如果这种需求得到满足的话，不正是解决有效需求不足的一种好机会吗？怎么反过来成了有效需求不足的原因？真正的问题在于，是什么原因妨碍了这些产业的自由发展？如果要说改革对有效需求不足问题的形成有责任的话，那就是目前的改革还不够彻底。
（六）人民币汇率高估影响出口造成的影响。这种说法不无道理，但是，经济学家根据计量模型来代替市场决定汇率，并进而推断其对进出口的影响，是一件很有争议的事情。至少有一点可以明确，一个国家的经济增长不可能长期靠大量净出口来带动，就象中国前几年一样。贸易总量扩大带来国际分工水平的提高，才是国际贸易之于经济增长最根本的好处。
（七）企业微观主体效益下降导致了有效需求不足和通货紧缩。将中国经济的问题归结到微观主体，这种分析方向是对的。但我们还可以进一步地追问，是什么导致企业主体不健全进而效益下降呢？况且，在市场竞争日益激烈的条件下。企业利润率下降是一个必然的趋势。因此，就企业论企业的观点是不够深入的。我们必须进一步探讨企业主体不健全背后的原因。
（八）通货紧缩的影响。这种观点几乎已被人们普通接受，但同样是难以令人信服的。正如我们后面要分析的，中国当前的通货紧缩同西方有很大的区别，它更多的是当前有效需求不足的一个结果，而不是导致有效需求不足的原因。它对中国经济实际的影响，远没有人们想象的那么可怕。况且，当今全球性的通货紧缩为什么却同时伴随着经济的良好增长？可见，人们过去对通货紧缩的定义、原因以及影响的认识都未免失之简单。
可见，上述各种说法尽管都有一定的解释力，但却没有更进一步触及问题的实质。当前的有效需求不足是国有体制下供给和需求双向不吻合的结果，中国经济矛盾是长期实施政府主导经济发展战略的产物，问题的根子出在政府和国有企业行为上。到目前为止，中国经济的矛盾仍然没有摆脱上述中国特色的“景气循环”模式。只不过，政府和企业的行为在新的条件下发生了变化，问题背后的内在机理同过去仍然是没有区别。我们来看看在国有体制下政府、企业和银行不同行为产生的不同后果。
过去政府对经济一启就热，原因在于国有企业多是将银行贷款拿去生产存货和攀比着上新项目。现在政府意识到重复建设造成经济结构扭曲后果的严重性（这种现象又正是现行体制下国有企业行为模式的必然结果），下决心制止重复建设，大力调整经济结构，故对国有企业的新建项目投资实行严格控制。国有企业在扩大固定资产投资等道路被堵死的情况下，对市场需求又不敏感，不知道根据市场选择项目，很多就只能停产半停产甚至关闭。
国有经济上不去的同时，非国有经济为什么也上不去呢？原因无外乎如下几点：第一，很多非国有企业本身就是靠为国有企业提供中间产品或服务而生存的，国有企业不景气，非国有企业当然也受连累，分工水平就下降。第二，大量行业不对非国有经济开放，民间资本“有钱不让投”，分工水平的提高受到限制。如，政府规定36种国家计划商品的批发业务以及41种重要工业品生产资料的零售业务，如钢材、生铁、煤炭、木材、水泥、轮胎等，不准私营商业企业和个体工商户经营；航空和铁路运输、电讯、石油、卷烟、金融、保险、出版、汽车等许多行业也不准个体和私营企业经营。同时，非国有企业缺乏相应的融资渠道，很多好项目也“无钱可投”。第三，经过二十年的高速增长，现有体制下的经济增长潜力已越来越小。由于大量无原则的政府干预使私人产权得不到有效保护，政府机会主义行为产生的内生交易费用太大。要使经济增长进入起飞阶段，必须进行深层次的体制改革，为非国有经济的发展开辟更大的空间。
与此同时，由于有了亚洲金融危机的教训，中国政府担心国有银行的巨额不良债务会触发金融危机，所以严令银行不准随意贷款而形成新的不良债务，国有银行又由过去的随意贷款转向“惜贷”。这样，银行再降息或者再增发货币，钱都没有流向实质经济，当然就会出现通货紧缩。可见，通货紧缩更多的是上述病因下的一个症状，而不是导致经济萧条的原因。
在人们大谈有效需求不足和通货紧缩的同时，以民营经济为主体的温州等地，经济却是一派繁荣，这正好验证了上面的道理。因此，政府企图通过采用加大货币政策和财政政策的力度来使经济走出低谷，并解决通货紧缩问题，当然是“药不对症”，或者至少是事倍功半。这就是为什么连续下调利率和发行巨额国债也不能将中国经济拖出有效需求不足和通货紧缩泥潭的原因。
但是，在出台一系列“强有力”的宏观调控措施而又没有收到预期的效果后，人们不去思考这些措施是否正对了中国经济的“病因”，反而认为是“药力还不够猛”的缘故，很多人于是极力主张继续大量增发国债、调低银行利率。这种政策主张成了当前主流的声音。这种作法的长期后果，可能是为今后的经济发展埋下更大的隐患，使经济增长陷入长期停滞的境地，而且同时伴随着严重通货膨胀及种种经济扭曲。如，银行一再降息可能使金融市场投机盛行，地下金融活动重新抬头；赤字财政除可能产生长期通货膨胀外，还必然会增加企业税负，影响企业活力和经济增长，从而形成恶性循环。同时，大量财政资金进入一些本可以由民间资本进入的领域，不仅会影响民间资本的效率，还会因为政府过多地介入“资源分配”而滋生大量腐败。
解决问题的根本在于，中国不再对经济发展实行“大包大揽”，国有经济全面从竞争性领域撤退，将政府垄断的市场对民间资本开放，建立自由资本市场和自由创业制度。如果能实现上述转变，以中国二十年改革开放奠定的良好基础，经济起飞应该是指日可待，从而可以避免改革循环而回到正常的景气循环。可以预料，在中国市场化改革取得进一步发展后，景气周期将会出现以下特点。第一，市场化和经济增长会使与西方类似的景气循环变得愈来愈明显。这种趋势是加强经济周期的幅度。第二，中国已于1990年左右进入起飞期，由于中国市场广大，劳动分工演进和商业化潜力巨大，模仿港台工业化模式的潜力也大；所以大约会有20至30年强劲的经济增长。这种起飞的动能可以大大削弱景气循环的幅度，使之变得不明显。第三，民营企业发展的进度对改革周期会有决定性影响。民营企业发展愈快，改革周期就会消失得愈快，因而使中国的发展模式向台湾和香港的发展模式靠拢。台湾从60年代进入起飞阶段后，有20年强劲的经济增长。这期间景气循环不明显，基本没有失业萧条。如果民营企业的发展速度很慢，则改革周期还会延续，而且这种改革周期的模式也会不断变化。
五、宏观调控：目标应该是什么？
我们主张放弃政府主导型经济发展战略而实行市场主导型发展战略，最大限度地减少政府对经济的不适当干预，并不意味着政府同时放弃宏观调控。只不过，宏观调控必须由现在的多目标或目标不清向内生目标回归。同时，政府宏观调控目标的回归必须要以一套制度规则作保证。否则，政府干预经济的冲动就总会使宏观调控的目标发生偏离，加剧宏观经济的波动和扭曲。
货币政策的目标应该通过稳定币值来为经济系统提供一个准确的信号机制，以使价格信号发挥自动调节经济的功能。从历史上看，货币是在分工发达产生复杂的交换后才出现的。最开始是那种“可交易性”最高的商品（从一般商品到贵金属）充当货币。此时货币是作为经济运行的内生变量而出现的，货币流通量的大小由市场自动调节，价格信号也不会发生紊乱，也就无所谓货币政策。而在纸币时代，货币的发行成为政府可以操纵的一个外生变量，其变动会影响价格信号机制。而政府由于也有自身的利益，其行为难以做到完全中立或操作正确，且在很多情况下有诱因制造通货膨胀。因此，政府操纵货币就隐含着很大的风险。这是为什么哈耶克等人主张货币由私人竞争发行的原因。但是，货币由私人竞争发行的成本也很大，多种交易媒质同时在市场上流通增加了交易成本。最后权衡利弊的结果，各国的货币都采用了中央银行发行的制度。这种统一标准的交易媒质大大提高了交易效率。所以，在货币由政府发行的条件下，如何调控货币量，以符合经济的内在要求，也就成了一件很“艺术”的工作。
可见，货币政策的内生目标应该是稳定币值。至于经济增长、充分就业等目标，都是建立在稳定币值基础上由市场调节的结果，不能反过来将其也作为货币政策的直接目标。如果非要货币政策兼顾这些目标，则更可能会造成经济的扭曲和异常波动。这就是为什么国际上通行中央银行独立于政府制定货币政策的原因。《中国人民银行法》也规定，“货币政策的首要目标是稳定币值，并以此促进经济增长”。可见，货币政策的目标本来是正确而清楚的。但是，由于货币政策的制定和执行受到政府其它目标的左右，货币政策的目标因而也就总是摇摆不定。从“适当的货币政策”到“进一步发挥货币政策的作用”，实质都是政策目标定位不明确的表现。
在完全自由竞争的市场经济条件下，物价同货币之间的关系本来取决于货币发行量的大小，正如弗里德曼所说的“是一种货币现象”。但是，中国由于市场扭曲、市场主体（包括企业和金融机构）不健全从而货币政策的传导机制也不健全，影响货币发行量同价格走势之间关系的变量比西方要多得多，从而构成了中国货币政策问题的复杂之所在。比如，不清楚中国的通货膨胀（或紧缩）究竟是由于货币发行过多（或过少），还是由于市场主体不健全和体制缺陷等原因而形成。这些因素纠缠在一起，使人们难以分清究竟是哪些因素在真正起作用，结果对通货膨胀和通货紧缩问题就出现了莫衷一是的解释。这些解释都各有一定的道理，从而在指导上给货币政策的制定带来了不确定性。比如，有人认为中国当前的通货紧缩是由于货币发行少了，于是极力主张再降利率，但中央银行其实很冤枉，因为货币确实没有比往年少发。
尽管货币政策在实际执行中有各种各样的操作困难，但只要掌握一个原则，就可以尽量减少政策失误。这就是，货币政策以稳定物价为唯一目标，货币发行量以往年为基准，同时中央银行不受政府的左右，具有独立制定货币政策的权力。中国当前的通货紧缩最主要并不是货币政策引起，当然也就不可能通过货币政策来达到治理的目的。事实也正是如此，目前以货币政策和财政政策为主治理通货紧缩的措施根本就没有多大效果。中央银行大可不必勉为其难，只要货币发行量达到了预定目标，再没有效果，则说明问题的根子在其它地方，如金融体制改革、企业改革、政府职能改革、市场体制建设等，而这已超出了中央银行的职能权限。
财政政策的目标也是由市场经济下政府职能内生地决定的，它同所谓公共品和外部性有关。我们以修建高速公路和街道为例来说明这个问题。高速公路和城市街道都各有两种办法（收费或不收费）进行修建，而其中收费制度是可以将外部性消除的。但是，用这种方法消除外部性的同时，也带来了另外一个问题，即增加了精确界定产权的费用。比如，要对每个使用某一条街道的人进行收费，会因为造成严重交通拥堵而得不偿失。所谓市场选择最佳外部性程度，通俗地说就是市场选择一种方式，以将总交易费用降到最低。象高速公路这类明确界定产权成本较低的基础设施，可以用很小的成本消除外部性，故私人资本就会进行投资。而对于城市街道这类基础设施，要精确界定产权成本很高，私人资本就不会投资。因此，在大部分西方国家，高速公路都由私人投资，因而也就没有外部性，而城市街道则采用政府投资的方式保留了外部性。因此，外部性的程度是市场选择的结果，是市场的成功而不是市场的失败。我们过去通常认定必须由政府投资的一些领域，如高速公路、大学、邮政、铁路、公交等具有“外部性”的项目，其实都可以成功吸引私人资本进行投资，并不是非得政府去做不可。
特别是，就算一些看起来有明显外部性的产品，也不一定就意味着政府介入一定会比市场高明。市场自由选择的结果，有时比政府介入要有效得多。电视业的发展就是一个明显的例子。无线电视是一个看起来有明显外部性的行业，因为电视台很难对每个收看节目的个人进行收费，但如果就此简单地认为政府应该投资办电视台就错了。市场自由选择的结果是，电视台、企业和个人三者之间形成了一种巧妙的三边贸易，即观众免费收看电视台的节目，电视台向企业收取广告费，而企业的广告费支出则“羊毛出在羊身上”，最终由消费者（观众）承担。这种巧妙的三边贸易，使电视业成功地实现了商业化，也使我们今天能看到异彩纷呈的电视节目。
但是，人们过去不理解外部性程度是市场选择的结果，认为政府的干预就是要消除外部性。实际上政府投资就意味着外部性。要消除内生交易费用（外部性），则必然会产生外生交易费用。这是一个两难冲突的问题，不可能找到两全的答案。政府的职能不是通过干预来消除外部性，而是对那些在市场条件下外部性强的项目进行投资，将总的交易费用降到最低。这正是公共财政的职能。而要决定哪些设施采用哪种方式的总交易费用最低则不是一件容易的事，因此公共财政及税收也就成为一个十分复杂的问题。但无论如何，只有民间资本不愿进入的领域，政府才能考虑是否进入。否则，就更有可能会产生所谓政府失败。因为财政投资的执行或决策者也是自利人，他们的行为也是出于自身利益最大化，会因此产生种种机会主义行为，如腐败、赎职等。我们可以想象，甚至在1998年大洪灾后，国家专门用于江河治理的巨额资金，都可能在众目睽睽之下被侵吞，而这仅仅只是“政府失败”的表现之一。对于其它一些政府失败，西方国家的“滞胀”已提供了前车之鉴，中国经济当前的窘境也正为我们加深认识这一后果添加新的注释。诺贝尔奖得主布坎南评论道，凯恩斯勋爵留给我们的遗产是通货膨胀和国家对经济无原则的干预。这些事实和警言，使我们不得不对国家通过财政政策刺激经济扩张的神话产生怀疑。这一神话带来的，更可能是市场机制破坏、经济扭曲、通货膨胀、国家机会主义及其它一些影响经济长期发展的代价。对于财政投资可能产生的低效或危害，中国已有人提出是否通过改变财政投资和国债偿还的形式来避免，但这都只是治标之策，根本之道在于财政政策重新回到公共财政的轨道。
中国经济前几年适度从紧的货币和财政政策所以收到好效果，其实正是无意中向内生目标回归的结果，是一种“不干预”的产物，有点歪打正着”的意思。因为在中国这种扩张型的经济中实行适度从紧的货币政策，将治理通货膨胀作为首要目标，致力于维护一个稳定的币值环境，正好符合货币政策本身的职能。在通货膨胀的压力下，财政政策也不敢进行扩张，在某种程度上也实现了向公共财政的回归。与此同时，由于大量净出口的带动，多种因素形成了一种均衡，经济才成功实已“软着陆”，保持了一段时期快速平稳的增长。但这种增长仍然是粗放型的增长，同“两个根本转变”的要求仍相差太远。
六、今后取向：推行市场主导型发展战略
中国经济要在二十一世纪国际竞争的舞台上立于不败之地，在战略思想上必须实现政府主导型经济发展向市场主导型的根本转变。通过宪制规则的保证来给政府机会主义行为套上羁绳，使政府职能回归到市场经济下政府应该具备的职能，最大限度地发挥其对经济增长的促进作用，同时减少其对经济的危害。这应该成为今后中国宏观经济政策的基本取向。
（一）通过宪制规则的保证，为政府与市场的边界划定一个原则，保证并加快改革朝市场主导型方向发展。不论是宏观调控部门还是其它政府主管部门，都不能突破政府与市场的边界原则。只有这样，才能减少政府随意干预经济带来的不确定性，市场功能才能正常发挥，才能为经济持续、快速、健康发展提供一个良好的条件。此外，在体制转轨的同时，中国市场经济也在大力发展，这就为政府官员利用特权寻租提供了便利的条件。如果这一过程太长，各政府部门官员就有可能将这种寻租特权制度化。因此，必须加快中国改革的步伐，避免改革在巨大的制度惯性下走入误区。同时，还可考虑增加地方政府的经济自主权，使中央政府从一些具体事务中超脱出来，专心致力于更具战略意义的国家大事。
（二）对民间资本放开市场准入限制。政府垄断和对市场严格管制等政府机会主义行为，是当前有效需求不足的根本原因。除了金融市场的开放要谨慎有序外，其它市场的开放还看不出会有什么严重后果。这种制度改革的效应不仅不象人们想象的缓慢，反而可以收到立竿见影的成效，迅速激发起公众的信心。农村改革就是一个明显的例子。如果将市场管制对民间资本放开，尊重老百姓在实践中的创造性（如，很多制度创新最开始就是以违法的面目出现的），由政府经济走向百姓经济，则不仅中国的需求不足和失业等问题将应刃而解，而且恐怕民间资本的这种创业热潮“挡也难以挡住”。
（三）货币政策以稳定币值为目标，财政政策则严守公共财政的职能，改变当前赤字财政的作法。目前的财政赤字主要用于基础设施投资、社会保障和国有企业技术改造，但这几项支出用增发国债的方式解决并不一定是最好的办法。如，很多基础设施都可以由民间来投资，社会保障体系的建立则可以通过将现有竞争性领域的国有资产转移来实现。而用财政资金对部分国有企业实行技术改造，则是用全体公民的税收扶持某些特殊的企业，对全体纳税人而言是不公平的，是一种“一大二公”的作法，会造成经济的扭曲。国有企业的技改资金主要应靠资本市场或自身积累解决。市场经济下政府职能回归的必然含义是缩小国有经济的份额、减少政府对经济的干预。按照这个要求，中国政府的职能要进一步转换和收缩。与目前实行的扩张型宏观政策正好相反，在市场主导型发展战略下，政府开支将主要限于公共财政，不再对那些民间资本可以承担的竞争性行业以及很大一部分公共设施进行投资。这样，一方面政府支出将大幅减少，也就不需要每年发行巨额国债；另一方面，政府开支减少，企业税负也就可以相应降低，实行真正的“放水养鱼”，再加上放开市场管制引发的民间资本创业热潮，就会大大激发企业活力，促进经济快速增长。反过来这又会扩大国家的税基，增加国家税收，二者形成良性循环。同时，政府也不应再对货币政策强加其它目标。
（四）将国有企业的资产主要以债权的形式稀释到民营企业中去，同时将一部分竞争性行业的国有资产存量变现，转移为公共部门的投资以及社会保障基金。社会保障体系的建立对于降低市场风险能起到很大作用，中国政府应该加以高度重视，但社会保障同商业保险的边界，实质上也同上面分析的政府同市场的边界划分是一个道理。政府出面兴办过多的社会保障也会影响经济效率，能让民间资本去发展的商业保险，政府就不要非做不可。否则，会出现类似欧洲国家的福利病，影响经济增长的活力。美国就有很多经济学家反对政府强制实行养老保险。
中国由计划经济向市场经济体制转轨的过程中，采取渐进的办法避免社会震荡是必要的。但是，我们过去过多地注意到了中国渐进式改革取得的巨大成就，低估了这种改革方式产生的负而影响。在改革进行了二十年的今天，这种负面影响正日益暴露。中国的改革正处于一个十字路口。如果加快改革的深度和步伐，则可以将这种影响降到最低，确保改革朝真正的市场经济方向前进，使经济走入良性发展的轨道。否则，既得利益阶层就会有足够的时间将国家机会主义行为制度化，使中国经济陷入“胶着”状态，今后彻底解决问题的余地就越来越小。如，当前很多法律、文件、规定、办法等等，都是将部门特殊利益制度化的作法。这些制度一旦形成，再对之进行改变就极其困难。加快推行市场主导型发展战略，意味着对过去指导思想的一种扬弃。这不仅需要智慧，更需要无畏的勇气。
本报告执笔：张永生
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