论环境法的行政法性质，本文主要内容关键词为：行政法论文,性质论文,环境法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公法和私法的划分——基本理论及我们的选择
公法与私法的划分，最早是由古罗马法学家乌尔比安提出的。至今仍为资产阶级法学家所广泛沿用。但公法与私法之区别，历来学说甚多，莫衷一是。有代表性的观点有以下几种：1.权力说。这种学说是以权力关系为区别公法与私法的标准。认为公法是规定权力关系之法，私法是规定平等关系之法。2.主体说。这种学说是以国家或个人之主体为区别公法与私法的标准。认为凡规定国家与人民之间关系的法律为公法，而仅仅规定人民相互之间关系的法律为私法。3.利益说。这种学说是以公益与私益为区别公法与私法的标准。认为公法是以保护公益为目的的法律，而私法是以保护私益为目的的法律。这一标准首先为乌尔比安所提出。4.生活关系说。这种学说认为规定公共生活关系（包括发生于国家或公共团体之间的，以及发生于国家或公共团体和私人之间的）的法律是公法，规定私人生活关系（包括发生于私人之间的，以及发生于私人和国家或公共团体之间的）的法律是私法。划分的标准虽然各不相同，但一般都把宪法、行政法、刑法等归入公法，将民法、商法等归为私法。（注：参见葛洪义主编：《法理学》（高等政法院校主干课程教材），中国政法大学出版社1999年版。第317—318页。《简明社会科学词典》，上海辞书出版社1982年版，第161—162页。何任清著：《法学通论》，台湾商务印书馆1984年版，第94—95页。）由于大陆法系国家继承了罗马法成文法典的传统，对法律进行公法与私法的划分就成为大陆法系国家的一大特点。
我国传统部门法的分类不采用大陆法系国家关于公法与私法的划分理论。其根据是列宁的一段讲话。1922年2月， 苏联实行新经济政策初期，列宁指出：“我们不承认任何私法，在我们看来，经济领域的一切都属于公法范围，而不属于私法范围。……由此只是扩大国家干预私法关系的范围， 扩大国家废除私人合同的权力， 不是把corpus jurisromani（罗马法典），而是把我们的革命法律意识运用到公民法律关系上去。”（注：《列宁全集》，第36卷，人民出版社1959年版，第587页。）关于新经济政策初期苏维埃经济组织同私有企业主发生的民事法律关系，列宁主张，只要在这种民事法律关系中国家利益受到损害，只要私人资本主义成分超出法律所允许的范围，国家就应当干涉这种关系。列宁指出，在经济生活中一切都不属于私法范围，没有国家无法调整的东西。因此，表现资本主义私有关系的私法，在社会主义国家中是不存在的。（注：参见林景仁：《社会主义法律规范和法律体系》，《法学基础理论》，法律出版社1982年版，第271—272页。转引自王勇飞编：《法学基础理论参考资料》，北京大学出版社1985年版，第1431—1432页。）在建设社会主义市场经济的今天，我们需要对传统的理论观点不断进行反思。在此，必须思考两个问题：
第一，列宁的这段话能否成为我们否认公法与私法划分的理论基础？回答是否定的。
首先，不能把列宁反对社会主义国家划分公法和私法的论断作绝对化的理解，因为列宁的那段话是在特殊的历史条件下讲的。苏联当时实行的是计划经济体制，国家高度控制着经济生活、社会生活、文化生活等各个领域。一切经济活动和关系都必然带有国家、公共的色彩，因此自然不会承认公法和私法的划分。在我国，随着经济体制改革的深入，政企分开，政府不再直接参与和干涉企业的经济活动和经济关系。因而市场经济主体的经济活动和经济关系就不再具有“公”的性质，而属于“私”的性质了。同时，在市场经济体制的建设过程中，“私人”利益越来越受到重视，必然要求“私法”的有效保护。（注：葛洪义主编：《法理学》（高等法院校主干课程教材），中国政法大学出版社1999年版，第319页。）
其次，列宁的上述论断，显然把公法与私法的划分甚至私法本身都看成是私有制国家固有的。即“资产阶级的法之所以区分公法和私法，是因为资产阶级的法律是以生产资料私有制为基础的。在社会主义国家里，由于消灭了生产资料的私有制，所以社会主义的法律不能分为公法和私法。”（注：参见林景仁：《社会主义法律规范和法律体系》，《法学基础理论》，法律出版社1982年版，第271—272页。转引自王勇飞编：《法学基础理论参考资料》，北京大学出版社1985年版，第1431—1432页。）事实上，作为私法主要内容的民法和商法更多地是同商品经济相联系，同承认公民、法人的法律主体资格、保障其人身权和财产权相联系的。公法与私法的划分在绝大多数商品经济社会里都得到了公认。尽管对公法和私法的具体划分标准还存在着不同的观点，但是这种法的分类却从来没有被否认过。我们要建立适合中国国情的完备的民商法律制度同样是发展社会主义经济、巩固社会主义制度的需要。
再次，在改革开放、发展市场经济的形势下，特别是在加入WTO、参与国际竞争、与国际接轨的进程中，法律的国际交流会不断增加。法律的借鉴和继受是不可避免的，如果我们仅仅因为某些法律或判例是在资产阶级国家所制定和形成而加以拒绝，则有悖于我们与西方交流向世界学习从而有利于发展我国社会主义市场经济的目的。德国法学家耶林在其名著《罗马法精神》中指出：“外国法制的继受与国家无关，只是合乎目的性及需要之问题而已。如果自家所有，同属完善或更佳，自然不必求远。惟若有人以奎宁皮药草非长于自家庭院而拒绝使用，则愚蠢至极。”（注：转引自王泽鉴（台）：《民法学说与判例研究》，中国政法大学出版社1998 年1月版，第30页。）公法和私法的划分理论为成文法国家所普遍采用，我国是一个有成文法传统的国家，我们没有理由排斥大陆法系国家关于公法和私法划分的传统。法律作为一种制度文明，法学的通说理论作为“法律之神经”，（注：德国比较法学者拉伯尔说过：有法律而无相关判决，犹如仅有骨骼而无肌肉。通说理论系法律之神经。转引自王泽鉴（台）：《民法学说与判例研究》，中国政法大学出版社1998 年1月版，第13页。）可以为资本主义国家所使用，也可以为社会主义的中国服务。
第二，我国社会主义的法律体系能否划分为公法与私法？回答是肯定的。
在过去相当长的历史时期内，我们否认个人、个人利益、个人的财产权和人身权，认为在社会主义制度下，一切都是国家的、公有的，除了国家之外，任何个人都不得拥有财产权，国家意志和利益的至上性、排他性、绝对性成为国家经济活动及一切社会生活的最高原则和根本标准。“狠斗私字一闪念”就是这种将国家个人化、个人国家化的做法的最形象地表达。一位几乎毕生致力于消灭私有财产权的革命家在晚年感慨到：“在国家是惟一雇主（和所有者）的国度，与国家作对意味着慢慢饿死。在这里，不劳动者不得食被一项崭新的原则所取代：不服从者不得食。”（注：leon Trotsky：The Betrayed Revolution,
NewYork，1937，p.76.转引自刘军宁：《风能进，雨能进，国王不能进！》，载《进步的常识》，周为民、周熙明主编，现代出版社1999年5月版。第89—90页。）其结果是所有个人获得、占有个人财产的一切机会和条件均被彻底剥夺，由此而来的是国家经济的几乎崩溃和人民生活的极度困苦。
市场经济建立的基础首先是承认个人的自由和地位、个人利益、个人的财产权和人身权、个人利益的差异性。只有个人的财产权牢不可破，市场经济才能得以有效运转。因为人的自由首先意味着正当占有的自由，占有财产的权利理应是自由权的一部分。财产占有权为个人的自由提供了保障。在一定程度上，对财产的权利可以被认为足以与这个意义上的个人自治紧密关联。（注：[美]路易斯·亨金、阿尔伯特·J ·罗森塔尔编：《宪政与权利》，生活·读者·新知三联书店1996年12月版，第 152页。）有学者通过研究近代英国与封建中国不同的财产权安排后认为，对于英国的穷人来说，“即使他的房子风能进、雨能进，但是，国王不能进”，而正是国王也不敢侵犯的财产权的制度安排，才有了后来英国等西方世界的兴起；在封建中国，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，任何华厦豪宅，风不能进，雨不能进，但帝王的军队、独裁者的卫兵可以随意进。也正是由于缺乏这样的使穷人受益的产权制度安排和对这种财产权的进一步破坏，中国在近现代才走向衰败，才引发了革命，才引发了改革。（注：刘军宁：《风能进，雨能进，国王不能进！》，载《进步的常识》，周为民、周熙明主编，现代出版社1999 年5月版。第89—90页。）由罗马人独创性地发展了的以个人权利观念为核心的法律（民法）思想和制度，即规定个人之间、家庭之间的权利（特别是财产权利）的罗马法，成为罗马文明的重要遗产之一，它对欧洲社会的发展具有深远的意义。如果没有罗马法传统，特别是它所提供的法理逻辑，近代欧洲资本主义社会形态的产生就同样是缺乏条件的。（注：周为民：《传统中国能自发走向资本主义吗？》，载《进步的常识》，周为民、周熙明主编，现代出版社1999年5月版。第125— 126页。）罗马法被认为是近代欧洲“不可须臾离之”的东西，换言之，以法的形式确认并保护个人的财产权利是商品经济得以正常展开的不可或缺的制度条件。个人利益与国家利益的相对独立和分离，即市民社会与政治国家的利益分离，使得个人享有不受政治权力侵犯的权利。因为承认个人的财产权，就意味着统治者的权力要从根本上受到节制。唯如此，国家的管理和干预才能纳入法治的秩序，国家管理领域的法治原则、依法行政才能真正实现。
综上所述，个人利益的存在和与国家利益的相对分离，是任何文明都不能否定的。中国改革的事实已经证明了财产权利对于个人和国家的意义。我国的宪法及一系列法律、法规都明确规定了对公民的人身权和财产权的保护。因此，我国现行的法律体系存在着公法和私法划分的基础。
二、环境法属于公法领域
（一）关于环境法性质的若干观点及评析
环境法是随着环境问题对人类社会的影响不断加剧而在20世纪中叶开始形成的。在不同的国家有不同的名称。例如，欧洲的许多国家称环境法为“污染控制法”；在美国称“环境法”；在日本，其环境立法体系有两套结构，即关于公害（污染）的部门法和关于自然环境的部门法。（注：[日]野村好弘：《日本环境法的沿革与特色》，载《民法和环境法的诸问题》，加藤一郎（日），王家福主编，中国人民大学出版社1995年12月出版，第17页。）在我国，环境法又通常被称为“环境保护法”。对于环境法的性质，主要有以下几种观点：
第一，认为环境法属于“经济法”。《中国大百科全书（法学卷）》将环境法放在“经济法”这一栏目内。（注：转引自韩德培：《谈合并学科和设立博士点的问题》，载《法学评论》1996年第6期，第2页。）
第二，认为环境法是一个独立的部门法。理由主要是，环境法有自己独立的调整对象，而且环境法作为独立的部门法是社会发展的客观需要。环境法与其它法律部门相比存在四个方面的区别：调整的对象不同；法律关系主体地位不同；特点不同；适用的原则不同；（注：张梓太著《环境法论》，学苑出版社1999年12月版，第33—36页。钱永苗主编：《环境法》，杭州大学出版社1994年10月版，第56—58页。）我国法律体系的部门法组成中也将环境法作为一个独立的法律部门来看待。
第三，认为环境法为行政法。有学者将行政的作用分为秩序行政、保护行政、给付行政三个方面，环境保护是保护行政的重要组成部分。（注：转引自叶必丰：《论部门法的划分》，载《法学评论》1996年第3期，第39页。）可以认为，环境法是环境行政法的简称， 是行政法的特别法，是部门行政法。
上述观点中，第三种乃为本文所坚持，故在此，首先对前面两种观点进行评价和分析。
评析之一，环境法是“经济法”吗？这里必须解决和明确的一个前提是：“经济法”是独立的法律部门吗？如果不是，则无所谓环境法是否为“经济法”。
18、19世纪的欧洲各国法律体系中，公法和私法的分类普遍得以接受。直到20世纪30年代以前，仍然按照调整对象将法律进行分类，行政法为公法，民法和商法为私法。20世纪30年代以后，西方国家普遍采取了对经济进行干预的政策即实行凯恩斯主义理论，颁布了一些法律，这些法律比较复杂，一部分调整国家与个人之间的关系，一部分调整个人与个人之间的关系，按照传统的分类标准难以将其归纳为公法或私法，因此，西方有学者使用了空想社会主义者提出的“经济法”概念，认为国家干预经济的法律是经济法，因此存在着三大法律部门；公法、私法、公法和私法的合并——经济法。但这是很少一部分人的观点，许多人不承认经济法的存在，拒绝使用这一概念。
在我国，经济法的研究开始于20世纪80年代，至今，随着经济体制改革的发展和深化，经济法调整对象的内容也随之不断的变化。关于经济法调整对象的观点可谓是众说纷纭，目前有代表性的主张有：“国家经济调节经济法论”，认为经济法所调整的是国家经济调节关系，其中包括市场障碍排除关系；“经济管理经济法论”，认为经济法调整的因市场管理而产生的经济管理关系实质上是市场管理关系；“国家协调论”，认为经济法是调整国家协调经济运行过程中发生的经济关系的法律规范的总称，等等。（注：参见王红一：《论经济法调整对象的范围》，载《经济法学·劳动法学》（人大复印资料）2000年第6期，第26页。）无论对经济法调整对象的内容如何表述，有一点是经济法学者们都不否认的：经济法的形成发端于国家对于经济生活的管理和干预。而国家对于经济活动的干预恰恰是行政权扩张的标志，是“无为政府”转变为“有为政府”的标志。资本主义国家的经济危机和社会动荡，促使资产阶级的政府放弃“管得最少，管得最好”的消极行政信条，从而对经济和社会生活进行管理、干预、协调等，即积极行政。在政府运用法律手段对经济生活进行干预的过程中所形成的法律关系是一种不平等的、不以当事人的自由选择为前提、以管理和服从为特征的行政法律关系。只不过与其他领域的行政法律关系相比，这类行政法律关系带有经济利益的内容，属于经济行政法的范围。可以说，在行政法学者看来，经济法实质上是经济行政法的简称，而不是一个独立的法律部门。
评析之二，环境法是独立的法律部门吗？这里必须明确：划分部门法的标准是什么，即一个独立的部门法应该具备什么条件？
部门法的划分是主观意志的产物，但其划分的标准同样具有客观性。部门法形成和发展的原因是多种多样的，诸如社会关系的发展变化、政治经济形势、历史传统、立法者的法律意识及科学技术发展水平等等，都在不同程度上影响着部门法的形成和发展。然而部门法形成的主要原因是诸种社会关系的存在和发展。法律调整的社会关系的领域是很广泛的，各个社会关系的内容、性质不同，国家调整社会关系的活动范围、方式也不同，因而决定了调整社会关系的法律规范的种类不同，这就形成了不同的部门法。因此，作为法律规范所调整的社会关系，应该是划分部门法的主要标准。由于社会关系的广泛和复杂，除了法律调整对象作为主要标准外，法律调整方法也是划分部门法的标准。
环境法是否具有特定的调整对象，是判断环境法是否成为独立的部门法的首要标准。对于环境法调整对象，学者们的看法并不一致。有代表性的解释大体上有：一是认为环境（保护）法是“调整因保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其它公害而产生的各种社会关系的法律规范的总称”；（注：韩德培主编：《环境保护法教程》（第二版），法律出版社1991年版，第22页。）二是认为环境法是“由国家制定或认可，并由国家强制力保证执行的关于保护环境和自然资源、防治污染和其它公害的法律规范的总称”；（注：金瑞林主编：《中国环境法》，法律出版社1998年6月版，第11页。 ）三是认为环境法是“指调整因协调人类与环境的关系，保障人体健康，保护和改善环境，防治污染和其它公害而产生的各种社会关系的法律规范的总称”。（注：张梓太著，《环境法论》，学苑出版社1999年12月版，第2页。 ）还有学者提出，有关调整人与自然、人与环境的关系的法学理论，正在成为推动当代中国的环境法向着更加科学、完整、综合、独立的体系发展的指南和基本理论。大体来说，“环境法是调整人与人及人与自然关系的法律”的观点为许多环境法学者所坚持。（注：周珂等：《1999年环境和资源法学研究的回顾与展望》，载《法学家》2000年第1期，第81页。 ）在此，人与自然的关系可否成为法律调整的对象？环境保护立法所调整的人与人之间的关系是否具有独立性和特殊性？是否是传统的法律部门所不能调整而必须由一个新的独立的法律部门来调整的？
第一，按照法理学界的通说，人与自然的关系不可以成为法律调整的对象。法律调整的对象是社会关系。作为法律调整对象的社会关系是人与人之间的关系，社会关系最终决定于物质关系，社会关系的实质是人们的利益即利益关系。因此人与人之间的利益关系是法律规范的本质属性。而人与自然之间的关系由于“不具备严格意义上的相互性”，（注：参见张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第161 页。）尽管人与自然的关系非常紧密和重要，两者之间不可能产生社会关系，所以，人与自然的关系难以成为法律所调整的对象。
从保护环境的角度出发，西方学者提出了“环境权”理论、“世代间的利益衡平”理论及“自然物的权利”理论，等等。比如，美国学者魏伊丝教授在“可持续发展”思想基础上提出的“环境的世代间衡平”理论认为：作为物的一种，我们与现代的其他成员以及过去和将来的世代一道，公有地球的自然、文化的环境，在任何时候，各世代既是地球恩惠的受益人，同时也是将来世代地球的管理人或受托人；美国学者C·斯通在对“自然的权利”讨论中提出以自然物为原告主张权利的“原告适格”诉讼，即自然的权利是以自然是否具有原告适格的形式而进行探讨的。（注：王劲：《论现代西方环境权益理论中的若干新理念》，载《中外法学》1999年第4期，第33—35页、第37页。 ）我国学者对此也进行了一定程度的研究。（注：周珂等：《1999年环境和资源法学研究的回顾与展望》，载《法学家》2000年第1期，第79—84页。 ）对上述理论，我们认为，从人类的伦理观、道德观的角度解释这些理论是极有意义和价值的，人类要生存和繁衍，离不开自然，离不开高质量的环境。然而，人类与自然和谐、公平、有序地相互依存并不是当今世代的人们才开始关注的问题，而是一个古老的自然法问题。确切地说，是自然法的内容之一。
西方法学家和思想家一般将法律分为自然法和制定法（或称实在法、人为法）两大类，自然法是宇宙间自然存在、普遍适用、永恒不变的行为规范，它高于制定法并指导制定法，不因国度、时代而异，而为一切人所共同遵守。早在欧洲奴隶社会时期，古希腊和罗马的法学家就已肯定自然法的存在。他们将产生于自然界的各种规范命名为“自然法”。欧洲17、18世纪资产阶级革命时期，古典自然法学派的代表人物主张自然法来源于人类理性，孟德斯鸠认为，自然法是先于各种制定法而存在的公道关系或规律，包括和平、寻找食物的需要、人类相互间的自然爱慕和希望过社会生活。按照布莱克斯通的解释，自然法表示要求对公正或正义秩序的信念，这种正义秩序适用于所有的人，它与制定法相对接，所有自然法学说的出发点是“理性”和“人性”，它从未消亡，永不衰竭。因此，从自然法与制定法的关系来看，自然法在上，它不是具体的法律制度，而是用以衡量制定法是否正义的一个广泛的标准；制定法在下，制定法屈从于自然法，制定法永远达不到自然法的高度，但要无限制地向自然法接近。自然法的首要目标就是秩序，即从宇宙到自然到人类形成一个公平、正义的秩序。自然法是先验的，通过理性来指导；而制定法是经验的，它需要推导和证明。“在现实世界中人类传统的法益应当符合于自然的生态利益，而国家的利益也应当让位于全球的生态利益”，（注：王劲：《论现代西方环境权益理论中的若干新理念》，载《中外法学》1999年第4期，第33—35页、第37页。 ）这种认识符合自然法的秩序要求，从自然法层面上讲完全是理性的，也是人性的。但问题是，将自然物视为制定法的权利主体，其权利实现的根据和途径是什么？其与同为权利主体的人之间的相关性、对称性、可逆性、双向性如何体现和运作？而这些又是任何一种法律关系都无法回避的。诚如沈宗灵先生所言，如果自然物的权利论得以在环境法理学上确立，那么它将不只是环境法学的问题了，它将为此而改变或取代部门法以及传统的法哲学理论。（注：王劲：《论现代西方环境权益理论中的若干新理念》，载《中外法学》1999年第4期，第33—35页、第37页。）
第二，环境保护立法所调整的人与人之间的关系是否具有独立性和特殊性？是否是传统的法律部门所不能调整而必须由一个新的独立的法律部门来调整的？有环境法学者在论述这一关系的特殊性时认为，环境法调整的对象是因开发、利用、保护和改善环境而产生的环境社会关系。这方面的社会关系独成一类，其它任何法律部门都无法将其全面综合调整。因此，环境法也就不可能附属在其他法律部门中。另外，环境法把各种环境因素及其综合体作为其保护对象，也是其他法律部门所无法做到的，这就为环境法作为独立的法律部门进一步奠定了基础。（注：王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年9 月版，第49页。）我们认为，这种对于特殊性的分析没有把握住这类关系的质，而仅仅从现象和量的方面进行了归纳。而一事物与他事物的根本区别在于事物的本质，即事物的内部联系。不同社会关系的质的差异性是部门法存在的基础和前提。就环境法所调整的社会关系来看，与环境相关联，这是这类社会关系的现象，即其外部联系；这类社会关系涉及到环境的开发、利用、保护和改善等方面，因而在量的方面表现为综合性。但是，这类社会关系就其总体而言主要是以国家名义出现的政府与同环境的开发、利用、保护和改善相关的公民、法人和其他组织之间的关系，从本质上讲，属于管理者与被管理者之间的不平等主体之间的关系，是既存的行政法的调整对象之一，主要由行政法来调整。不可否认的是，在环境立法所调整的社会关系中，也有一些平等主体之间的关系，主要由民法来调整，还有少数的不平等主体之间的关系则由刑法来调整，这是由社会关系错综复杂、彼此联系的特点所决定的。从这个意义上来说，法律部门之间往往很难截然分开。
（二）环境法属于公法领域
1.环境法保护的利益具有公共性、共同性和普遍性。环境问题是人类共同面临的。西方国家在20世纪50年代发生的震惊世界的公害事件，引起了人们对环境的关注，各国政府积极介入环境管理事务，通过环境立法，建立了各具特色的环境管理体制。在我国，随着经济的发展，环境问题日趋严峻，我国从70年代末开始先后颁布了一系列环境保护的法律、法规。就环境立法的目的而言，日本《公害对策基本法》第1 条规定，制定该法是“为了明确企业、国家和地方政府对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的”。（美国、德国等国家环境法也有类似的规定）。而所谓公害，是指“以事业活动及其他人为活动为原因，大气、水、安静稳定等的自然环境遭到破坏乃至污染作为其结果，不特定多数人的健康、财产及其生活环境发生损害”。（注：[日]原田尚彦著《环境法》，法律出版社1999年4月版，第3页。）我国《环境保护法》第1 条规定，环境立法的根本目的是为了“保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”。具体来说，环境法的目的和任务包括两个方面，其一，防治环境污染和其他公害。环境法通过对大气、水、海洋等环境要素的保护，防治在生产建设或者其它活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等环境的污染和危害，改善环境化状况，提高生存环境质量，保障人体健康；其二，保护和改善环境，包括对水、土地、矿藏、森林、草原、渔业、野生动植物等自然资源的保护，以及对农业环境、城市环境、特殊区域环境的保护等，合理利用自然环境和自然资源，实现对资源的合理配置，并禁止各种破坏环境和资源的违法行为，以促进经济持续发展。从性质上来说，无论是人的身体健康，还是国家经济的发展，都属于公共利益，它的范围超过私法所保护的财产权和人身权的范围。并且环境法所保护的这种公共利益在形式上往往表现为利他的，而不是利己的。（当然就其结果而言既是利他的，又是利己的。）同时，公民、法人、国家及其他组织等都构成环境法律关系的主体，特别是国家，是维护国家环境权益和开展环境保护国际交流与合作的重要主体。由此，我们可以看出，环境法保护的利益具有公共性、共同性和普遍性。
2.环境法适用强行（制）性的公法原则而非平等自愿的私法原则。公法几乎均与公共秩序相关。环境法同样立足于公共秩序，即公共环境秩序，因而，在环境保护领域，国家组织和运用公共权利强行性地调节社会关系，无论当事人的意愿如何，都必须予以适用，并且国家公共权力的干预力度远远超过国家允许当事人意思自治的程度。从我国环境立法所规定的法律责任来说，环境污染可能导致公法上的刑事责任，也可能因为给其它组织或公民造成损害而承担民事责任，但就环境立法的特点而言，是以国家强制为主而大部分场合排斥当事人的意思自治。如果在环境保护领域允许当事人自治为主，那么，就必然导致对环境的肆意妄为，环境秩序就不可能维持，人类社会就不可能得到进一步的发展和繁荣。在环境立法所形成的法律关系中，主要部分是对以国家名义出现的政府与同环境的开发、利用、保护和改善相关的公民、法人和其它组织之间的关系进行调整而形成的政府与这些公民、法人、其它组织之间地位不平等的法律关系。这是以政府为代表的国家作为公共秩序的维持者实现其基本职能的一种体现。这种法律关系中当事人的权利义务是不对等的（区别于私法中当事人权利义务的对等。）环境立法中当事人的权利义务是通过国家强制力来保证实施的，作为当事人一方的政府可以依法增设或限制另一方当事人的权利，也可以依法增加或减免其义务，比如公民、法人和其它组织负有按标准排污、建立污染防治设施、缴纳排污费等的义务，但是，作为另一方当事人的公民、法人和其它组织则无权对政府的权利行使和义务履行直接予以干涉或限制；政府可以在其权限范围内，对不履行环境保护义务的另一方当事人采取一定的制裁措施，而另一方当事人对政府的行为，只能通过救济途径寻求解决，而不能直接否认其效力加以抵制。同时，当事人的权利义务是通过国家强制力来保证实施的，表现为当事人对各自权利义务的不可选择性，而不是由当事人之间的平等协商来实现的。这些都是强行性的公法原则的体现。
三、环境法的行政法性质
（一）对行政法性质的认识
首先，行政法的基点是行政权的行使。这是行政法在性质和内容上不同于其它部门法的区别所在。凡是行政权的行使以及与之相联系的活动、基于此而形成的种种社会关系，都属于行政法所规范的内容和其调整的范围。因此，从形式上说，行政法是有关行政的法律规范的总称，行政法律规范是行政法的外在表现。行政法律规范是多层级的，行政法由分散于宪法、法律、法规以及判例、习惯等众多的行政法律规范构成。
其次，行政法的内容主要涉及行政权的行使及其后果方面。具体包括行政权的主体、行政权的分配与设定、行政权的行使活动或者与行政权相关联的活动、对行政权的主体及其活动的监督、对行政权产生的后果进行救济等。行政法的构成内容大致包括行政组织法——行政权的行使主体及行政权的配置等方面的法、行政行为法——规范行政如何行使的行政实体法和行政程序法、行政监督法和行政救济法——对行政权行使进行监督和对其后果进行补救。
第三，行政权的主体行使行政权进行行政管理活动的目的无疑是为了促进整个社会的公共利益，具体地说，是为了协调公共利益与个人（个体）利益之间的关系。作为人与人之间关系的社会关系的实质是人们的利益即利益关系。（在这个意义上可以认为部门法调整是不同性质的利益关系，正是利益关系性质的不同构成了不同的法律部门。）与其它部门法一样，行政法对现实的利益关系也具有调节作用。从一定程度上说，民法主要是调整个人利益之间的关系，宪法更多地是考虑构成社会整体的人民的利益而不是个人利益（即公共利益相互间的关系），行政法调整的则是公共利益与个人利益之间的关系。在公共利益与个人利益的两者关系中，个人利益是基础，不存在一个超越个人利益之上的、能够脱离个人利益的存在的所谓“公共利益”，个人利益与公共利益并不是对立的，而是相互联系的，它们之间的区分是相对的。行政法对于公共利益与个人利益的调整，其意义在于“平衡”公共利益与个人利益，以实现行政法资源的最优配置。（注：在此，作者对“平衡”的理解是权衡、协调，指行政主体在行使行政权的过程中所进行的价值选择和评判。而无意讨论众说纷纭的“平衡论”。）
（二）环境法作为行政法的理由
我们认为，环境法属于行政法（亦即环境行政法），其理由包括以下几个方面。
1.从环境立法的发生来分析，环境立法之行政权介入具有正当性。环境问题显然与市场经济具有一定的联系。（注：张梓太著，《环境法论》，学苑出版社1999年12月版，第47页。）环境立法的行政权介入缘于市场经济的内存缺陷和环境作为一种“公共产品”的特殊性。就整体而言，市场经济是根据生产者、消费者、工人和生产要素所有者彼此之间自愿交换而形成的价格来作出关于资源配置决策和生产决策的一种经济制度。价值规律这只“看不见的手”控制着人们的行为。但是，价值规模并不是万能的。实践证明，由于市场经济是通过生产交换实现分散决策，而每个市场主体又都是“理性”的，即都会在给定的约束条件下争取自身的最大利益，所以，对市场主体来说，不考虑他人和整体利益而以污染环境作为代价来换取最大利益是不可避免的。西方国家经济发展过程中及我国在市场经济发展初期所出现和暴露的严重环境问题就是例证。“市场经济可以做许多好事，但并不能做好每一件事。”如同市场经济在其它领域存在“缺陷”一样，对环境问题的控制，仅仅依靠市场经济自身的机制是难以办到的。因此，市场“失灵”必然导致政府这只“有形之手”的介入。从经济学的角度来具体进行分析，我们可以知道，一个企业在生产过程中所造成的附近湖水污染，会给当地渔民带来损害，这就是“负外部性”，即一个人的行为对旁观者福利的影响是负面的。依据“科斯定理”，私人经济主体可以解决他们之间的外部性问题，无论最初的权利如何分配，有关各方总可以达成一种协议，在这种协议中每个人的状况都可以变好，而且，结果是有效率的。但是，私人解决办法并不总是有效。私人经济主体本身经常不能解决外部性引起的问题，只有利益各方在达成和实施协议中没有麻烦时科斯定理才有效。而在世界上，甚至在多方有利的协议可能的情况下，协商并不总有效，有时利益各方不能解决外部性问题是因为“交易成本”，即各方在协议及遵守协议中所发生的成本。因此，当利益各方人数多时，达成有效的协议特别困难，因为协调每个人的代价高昂。在这种外部性引起市场达到一种无效率的资源配置的情况下，政府能够起作用。政府是一个代表集体行动的机构，比如，由政府代表渔民行事，可以有效地节约交易成本。政府运用行政权力进行环境立法，以控制污染行为。最为常见的就是环境管制，如规定工厂可以排放的最高污染水平、要求企业采取某项减少排污的技术等。同时，政府对外部性的反应也可以不采取管制行为，而用以市场为基础的政策向私人提供符合社会效率的激励，比如，政府可以通过对那些有负外部性的活动征税和补贴那些有正外部性的活动来使外部性内在化。用于纠正负外部性影响的税收即“庇古税”。政府对污染者进行征税从而以比较低的社会成本减少污染。（注：参见[美]曼昆：《经济学原理》（上册），三联书店、北京大学出版社1999年9月版，第213—218页；[美]丹尼斯C·穆勒：《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年4月版，第36—40页。）
2.从环境立法的内容来看，与民法规范、刑法规范相比，行政法规范的比重最大。我们仅以我国《环境保护法》为例来分析。（1 ）《环境保护法》规定，地方人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量（第16条）；保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励（第8条）； 在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害（第32条），这些规定，都体现了政府对环境质量负责的原则，为行政主体进行环境行政管理活动提供了法律依据，也使得环境管理成为政府重要的职能和责任，反映了“保护行政”的内容。同时，《环境保护法》设专章规定了“环境监督管理”，进一步细化了政府对环境质量负责的原则。（2）《环境保护法》所规定的环境保护的基本制度体现了行政法的内容。“三同时”制度（第26条）、环境影响评价制度（第12条）、限期治理制度（第18、29、39条）表明了行政法上义务的强制性；排污收费制度（第28条）是一种典型的行政征收；环境保护目标责任制度（第37条）包括了行政主体对内的环境行政责任和对外（即另一方当事人）的环境行政责任；排污申报登记制度（第27条）从性质上说是一种行政确认。应该指出的是，在《环境保护》中也存在民法规范和刑法规范，主要反映在环境民事责任和环境刑事责任的规定上。但是，能否就得出结论说环境法是综合性法呢？显然不能。如果以这样一个标准来判断的话，那么任何一个部门法都是综合性法。比如合同法是典型的、也是公认的民法，但是在《合同法》这一规范性法律文件中同样有行政法规范，那么，我们是否就能够否认其民法的性质呢？因此，我们应该将部门法的性质与法律规范的性质相联系，而与规范性法律文件中所包含的法律规范的种类相区别。换言之，应该以环境立法所表现出来的法律规范的总体性质（或者说是大部分规范的性质）来确定其部门法的属性。
3.从违反环境立法所引起的法律责任来看，有行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。其中，以行政法律责任为主。作为环境保护基本制度有效实施的保障，《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《野生动物保护法》等规定了违法的行政责任，主要有警告、罚款、吊销执照或许可证、责令停止生产或者使用、责令停业、关闭、没收财物、行政拘留。主要的环境行政违法行为有十余种：（注：张梓太著，《环境法论》，学苑出版社1999年12月版，第155—156页。）承担环境民事责任的方式主要是排除危害、赔偿损失恢复原状或返还财产，新《刑法》规定了不同种类的环境犯罪。从这三种环境法律责任的关系来看，行政责任是基础。比如，行为的违法性是承担环境民事责任的要件之一（但在特殊情况下民事责任不以行为的违法性为要件）。（注：张梓太著，《环境法论》，学苑出版社1999年12月版，第164页。 ）环境犯罪的刑事责任的承担以违反环境立法中的行政性规范为前提，即对于危害环境的行为是否构成刑法的犯罪，必须以该实行行为是否违反行政法规的规定为前提。”我国新《刑法》在“妨害社会管理秩序罪”一章中所规定的“破坏环境保护罪”都必须具备违反行政法规范的前提条件。比如“重大环境污染事故罪”（《刑法》第 338条），必须同时具备违反国家规定向环境排污染物质、造成重大环境污染事故、以致公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的犯罪情节才能构成该罪。（注：汪劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年1月版，第113—114页。）
4.环境立法注重协调公共利益与个体利益之间的关系。在立法的指导思想上强调成本与收益的合比例性，即尽可能地降低环境立法的社会成本而增加其社会效益，实现社会资源的有效配置，从而也有助于个体利益。同时，政府为了设计良好的规则，必需了解某些行业和这些行业可以采取的各种技术的细节，政府要得到这些信息往往是困难的，这也增加了执法的成本。对整个社会资源的配置来说是无效益的。而新的环境立法方式则采取经济诱困式即利益刺激式，根据排污量收费，或者给企业排污指标，指标可以有偿转让，即“征收超标排污费，谁污染、谁付费”。这种方式能够激励企业去开发更清洁的技术，因为更清洁的技术可以减少企业不得不支付的排污费，从而可以最大限度地调动企业减少污染的积极性，实现社会资源的有效配置。（注：周汉华：《变法模式与中国立法法》，载《中国社会科学》2000年第1期，第101页。）促进整个社会效益的提高。
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