关于中等城市房地产开发建设的研究和探讨，本文主要内容关键词为：房地产开发论文,中等城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F293.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1917(2001)03-0060-04
房地产业是国民经济的一个重要的支柱产业，我国的房地产业在实行改革开放以后取得了突飞猛进的发展，这个产业的推进，带动了建筑业、建材业、中介业等相关产业的发展，特别是对城市建设的推动很大。但国内除了深圳、上海、广州、大连等新兴城市和特大城市在房地产开发建设中取得明显成效外，全国大多数中等城市在这方面都没有取得预期的效益。镇江市作为一个非农业人口51.87万、建成区面积60.2平方公里的中等偏大城市，在房地产开发建设方面取得一定进展，但发展的整体速度慢于周边地区，房地产开发建设存在的问题比较复杂也比较典型，因此，我们将镇江市房地产开发建设作为研究对象，对房地产从规划到取得土地到开工建设直至建成交付使用的全过程，以及与房屋建设相关的道路及其他配套设施建设进行研究和探讨，以期对国内众多的经济较发达中等城市提供参考。
1 镇江市房地产开发建设的作用
镇江市房地产开发建设起步于20世纪80年代初期，在经历了从无到有、从小到大、逐步壮大的发展过程后，市区的开发队伍从原来的几家发展到目前的七八十家，年开发竣工面积从34万米[2]增加到了2000年的81万米[2]。近10年以来，市区共竣工住宅460万米[2]，4.5万多户居民告别陋室迁入新居，占市区总户数的近30%，市区的人均居住面积从1990年末的6.9米[2]上升到2000年末的10.35米[2]，在江苏省13个省辖市中位居中游水平。
同时，通过房地产开发建设，建成了一大批商业网点和配套设施，为增强城市综合功能，发展城市经济，改善城市面貌作出了贡献。
2 镇江市房地产业存在的问题
纵观镇江市房地产业这十几年的发展，与自身纵向相比是取得了长足的进步，但和周边城市以及房地产发展的先进城市相比，差距在不断地加大，特别是近几年的发展出现了许多较为严重的问题，一方面房屋拆迁后住户得不到及时回迁，引发较为严重的社会稳定问题；一方面开发公司还有为数不少的空置房；建设好的住宅小区中绿化、排水、道路及其他相关配套设施严重不全，已经危及到市民入住后的生活质量和生存安全，尤其在近几年汛期，在新开发建设的区域甚至出现了内涝积水现象；另外，开发企业不按程序进行开发建设甚至不办任何手续进行违章建设的现象比比皆是，如不及时制订相应对策，将严重影响和制约该市房地产业的发展，加剧目前房地产开发普遍存在的“见缝插针（屋）、违章建设、配套不全、布局凌乱”的无序现象。通过对这些问题的研究，可以归结出急需解决的问题和存在的原因主要有以下五点：
(1)房地产开发涉及的管理部门繁多，职能交叉。
市区房地产开发涉及到的行政管理部门有计委、建委、市政公用、规划、土地、环保、房管、物价、财政、人防、财办、建材、综合开发办、给排水处、消防等10多个，具体的专业管理部门更多，各部门都有自己一套管理程序，审批手续加在一起十分繁杂，由于没有一个规范严格、环环相扣、互相制约的房地产项目建设程序，缺乏一个对房地产业实施牵头和扎口管理的部门，以致出现多头管理、综合协调不紧密、政策没有联贯性的较为混乱的局面。
(2)城市规划对房地产开发建设指导和管理作用欠缺。
城市规划是城市建设的龙头，是城市发展的蓝图和方向，但从该市房地产业暴露出来的问题看，很多都与规划有关，市民和人大代表多次呼吁加强对城市规划的管理。究其原因，集中体现在超前性不够、法定性不严、起点不够高，规划部门不仅难以对建设项目的规划设计进行控制，而且经常被开发商、建设单位以及上级部门的意愿所左右，没有起到龙头作用。
(3)房地产开发建设规模过小并缺乏计划。
如果城市的开发建设用地不是通过政府有计划、有控制的方式供给，那么房屋建设就会杂乱无序，也就谈不上对房地产开发建设的调控和引导；如果某个地块开发建设用地的面积过小，则会直接影响开发规模，影响公共基础设施配套，而上述两个“如果”在该市都是事实。市区开发商土地的取得基本上都不是通过竞争的方式，今年土地部门刚刚开始实行土地使用权招标拍卖转让政策，实施时间不长就由于众多开发企业的集资兑现问题使这一政策又暂时搁浅。
(4)房地产综合开发的配套项目收费政策不尽公平合理。
虽经几次大规模对涉房收费进行清理，仍然不见成效，特别是对涉及房地产的收费制定了各种各样、名目繁多的减免政策，表面上看似乎起到了公平和减负的效果，但许多开发商看准了减免政策这个“筐”，明明不符合减免政策的却能找到种种藉口装进这个“筐”，再通过强有力的“公关手段”得到减免，使得政府的规费大量流失，另一方面，失控的减免使得开发商之间的竞争不在同一起跑线上，致使部分没有能力得到减免的开发商干脆不办任何手续，违章建设。
(5)房地产配套设施建设存在较大问题。
从1999年开始实施的“绿色图章”审批制度在一定程度上规范了开发商在房屋建设中的绿化配套问题，但住宅乃至小区建设需要配套的绝不仅仅是绿化，像排水、周边道路、路灯、自来水、煤气、供电、邮电、有线电视等等，都是市民日常生活必不可少的。目前自来水、煤气、供电、邮电、有线电视在安装前收取一笔增容费或初装费，基本可以达到配套的要求，但排水、道路和路灯的建设由于没有公用事业的收费政策和制约措施，配套设施远远达不到规范标准和居民的需要，以至形成了“房屋建成——居民行路难——开发商推诿、居民投诉、政府协调不能解决——居民反复投诉乃至人大代表呼吁——政府安排资金解决”的怪圈，甚至为数不少的新建成小区由于排水量超过了该区域原有管网的承受能力，出现了一下大雨就淹的严重问题。
3 解决问题的思路和办法
上述这些问题已经引起镇江市政府和有关部门的高度重视，前一阶段政府对开发企业进行了一次集中清理，经过检查发现，市区所有开发企业均不同程度地存在违规现象，有的开发商建设的甚至是“全无”工程，工程所有的行政许可手续均未办理，给国家造成了巨大的损失。出现这种现象的根本原因，是开发建设尚没有一个规范的项目建设程序，没有一个环环相扣的制约手段，同时也与目前建设管理相关部门的机构设置和相互衔接有很大关系。
鉴于以上问题的严重性，如何采取措施加大对市区房地产业的管理力度、规范房地产项目开发程序已迫在眉睫，经过一段时间的调查研究，我们觉得应从以下六个方面入手：
(1)房地产开发建设管理部门机构设置问题。
在房地产开发搞得比较成功的城市可以看到一个共同的特征，在规范的项目建设程序下，各个开发管理部门按照各自分工，协调有序地工作，一个环节没有完成，决不会进入下一个环节，很多城市在机构设置上将规划与土地或者房管与土地合并，成立房地产管理局或国土规划局，像广东、上海、常州、南通等地，还有的由建委对规划和房管实行统管，像浙江、山东等地，这种格局既减少管理环节，又增强了管理力度，加强了这些管理职能的协调性，机构设置也较为精简。我市是否也可以在下一轮机构体制改革中加以考虑。
(2)规范房地产开发建设程序和各管理部门职责。
针对目前房地产开发建设程序较为混乱、房屋建设杂乱无章、配套不完善的现状，迫切需要政府来规范房地产项目开发建设程序，明确各个管理部门的职责，确定一个牵头主管单位。从目前管理格局来看，建委对整个开发建设的管理手段和力度具有一定的权威性，政府可责成建委牵头，计委、规划、土地、房管、财政、物价、市政公用、综合开发办、给排水处等相关部门参加，研究制定一个《镇工市房地产开发经营管理规定》，按照这个规定来规范各个部门的管理职责，明确开发建设程序，强调每一个环节必须具备的条件，一个环节的工作未全部完成坚决不允许进入下一个环节。
(3)城市规划要引进“法定图则”制度。
在研究了深圳等先进城市的成功经验后，结合建设部最近提出的“城市规划要充分征求市民意见”的要求，我们认为，我市的城市规划应推行“法定图则”制。“法定图则”的中心思路是，首先由规划部门组织规划设计单位按照镇江市总体规划和分区规划，对拟开发建设的地块、道路和区域进行规划方案的设计，在规划道路建设的同时，特别要注意将道路两侧红线以外各100米的区域与道路建设一并规划，然后组织专家对方案进行评审，从中挑选出较好的2～3个设计方案进行公示，广泛征求市民意见，意见由规划部门收集后交原规划设计单位对设计方案进行修改，修改完善后提交市人大讨论和审定，批准其中一个最优的方案，一旦市人大批准，该设计方案就成为“法定图则”，任何单位、任何人均无权修改“法定图则”的内容，规划部门的职责就是负责严格落实“法定图则”的要求。只有在总体规划发生调整或发生其他重大变化时，“法定图则”方可进行调整，调整的“法定图则”还要按照原来的批准程序重新审批。这一做法的好处在于将政府、人大、专家和市民的意见均体现在规划设计方案中，基本能够体现科学、务实、超前、法定、高起点、高品位的要求，特别是法定性的要求，能够杜绝规划调整的随意性。
(4)重视和强化房地产开发建设计划。
房地产开发在开发总量和开发区域上必须讲究计划性，这与市场经济的理论没有矛盾，相反，成熟的市场经济非常需要政府的引导和调控。拟在每年的四季度由建委牵头，计委、规划、土地等部门参加，制定下一年度的房地产开发建设计划，这个计划要根据城市今后的发展和旧城改造的需要，同时可针对目前开发企业过多、管理水平低下的现状，适当采取“饥饿”政策，有选择地划出一定范围和数量的土地作为下一年的开发建设用地，原则上计划不得调整和追加，特殊情况在计划执行年度的六月份按原制定审批程序进行研究和批准。计划中确定的地块，在确定了“法定图则”和配套设施的建设要求后，由土地部门牵头，通过招标拍卖的方式，公平、公正、公开竞争，筛选出有实力的开发商从事下一年度的房地产开发建设。这样，既确保了城市土地收益能足额甚至超额收缴到位，又控制了开发建设的总量和区域，初步实现政府有效调控下的开发建设市场化。
(5)改进涉及开发建设的各项规费征收。
政府要责成建委、土地、物价、财政等部门进行专门的研究，参照其他城市的成功做法，在首先确保“土地有偿使用费”和“市政基础设施配套费”要收足用好外，再筛选确定一些必不可少的收费项目由财政部门统一收取，“土地有偿使用费”在办理国有土地使用权出让手续时缴纳，“市政基础设施配套费”在办理招投标手续时缴纳。要对原有的减免政策进行全面调整，特别是“市政基础设施配套费”的收取要一改以往减免过多过滥的教训，除了确属省政府明确的减免对象外，其余情况一律不得减免，对省政府明确的减免对象要采取“先征后返”方式，先全额征收入库，项目建成后各项配套全部到位、达到建设部门的验收标准后，原先所交配套费方可全额或部分由财政部门返还，返还资金作为政府对该单位的财政补贴或投资，交由国资部门管理。开发建设过程中征收的所有规费都要用于城市基础设施建设，以改善房地产投资环境。
(6)开发建设项目综合配套。
可在“绿色图章”审批制度的基础上，在《镇江市房地产开发经营管理规定》中明确规定，所有的开发项目必须实行《房地产项目建设意见书》制度，这一制度建设部有明文规定，结合我市的情况，可由建委牵头组织“水、电、气、路、绿”等各配套设施专业管理部门，对下一年度房地产开发建设计划中每一个地块的各项配套设施（包括绿化）建设提出具体的要求，制定出每一个地块的《房地产项目建设意见书》，不再单独对绿化设施建设进行审批，《房地产项目建设意见书》作为土地招标拍卖和划拨的必备条件。在项目建设过程中，各配套设施的专业部门可以根据《房地产项目建设意见书》的要求进行监督，建设项目综合验收时严格按照《房地产项目建设意见书》的具体要求进行核查验收，所有配套设施建设和工程质量均符合要求方可投入使用。
4 拟应由政府采取的举措
按照上述六个方面的考虑，政府要组织制定《镇江市城市规划“法定图则”管理规定》报市人大批准执行，同时需要政府组织制定出台《镇江市房地产开发经营管理规定》和《镇江市国有土地使用权招标拍卖管理规定》两个规范性文件，对各个管理部门在房地产开发建设过程中的职责进行规定，明确市建委为镇江市房地产开发建设的牵头主管部门，负责房地产开发建设的日常管理和协调。《镇江市房地产开发经营管理规定》要对项目建设程序进行规范，除了前面提到的一些管理外，还有其他一些像房地产开发企业资质管理等等也可以穿插在其中，但进入这个规范程序的管理内容必须是非常必要和有法规依据的。
以上是我们对镇江市房地产开发建设进行的一些研究和探讨，通过研究发现，房地产开发建设虽然只是城市建设发展的一个部分，但这个行业的发展对整个城市建设和经济建设都有非常重大的影响，可以这么说，哪个城市搞好了房地产开发建设，那个城市就驶上城市建设的快车道。
通过调研我们也发现，镇江市的房地产开发建设中存在的问题在经济较发达的中等城市中很有代表性，本文的许多建议措施其他类似城市也可以结合自身特点加以采纳。
房地产开发建设是个系统性的大课题，对其中任何一个问题进行研究都有很大的空间，由于我们所掌握的资料有限，思路还不够开阔，上述的研究应该说是较为粗浅的，希望我们的研究和探讨能够给决策机构和科研单位提供一些参考。
［收稿日期］2001-04-24