西部大开发中的战略与政策问题，本文主要内容关键词为：大开发论文,西部论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、必须正确认识西部大开发中政府与市场的关系
西部大开发主要是农牧业问题和资源开发问题，归根结底是市场的培育和发展、人民的共同富裕问题，它没有政府的组织引导不行，不发挥市场在配置资源中的作用也不行。制定西部大开发的有关政策，就是要通过正确处理好政府与市场的关系，达到充分发挥这两方面的作用，把西部的资源优势与东部的人才、资金、技术等优势有机地配置起来，达到共同发展、共同富裕。
我们在处理政府与市场经济的关系上，应该明确以下几点：首先是主体论。要明确政府在市场经济中的主体地位，它是市场的组织者、引导者。政府为主体，就是以国家为主体，这是不能分开的。以国家为主体，就是要国家能动地进行宏观调控，调整生产关系，使生产关系与生产力相适应，促进生产力的发展。这里所讲的政府对市场的能动作用，正是上层建筑对经济基础的能动作用。政治是经济的集中体现，经济是第一性的，政治是第一位的，这种辩证关系，必须在西部大开发中充分体现。第二是制导论。主体地位和主导作用体现对市场经济的制导上，也就是要充分利用财政、税收、利息、汇率、价格、工资等宏观调控杠杆，有效地配置资源、调整生产关系、发展生产力。这是一个系统工程，必须有序进行，因此，必须有政府的产业政策、科教兴国政策等进行引导。第三是结构论。所谓资源配置的合理，就是要使生产力结构、生产关系结构、产业结构、产品结构、技术结构、组织结构等建立在先进的科学基础之上，使生产力不断地向现代化发展，使生产关系结构也要随着生产力结构的变化而不断发展。第四是机制论，国家对市场的调控，必须通过各种利益机制，充分运用法律、行政、经济、教育等手段，正确处理好国家、集体（企业）、个人以及各级政府之间、区域之间的分配关系，调动各方面的积极性，确定最佳的利益分配格局，使之形成合理的结构。
二、必须明确西部大开发中各项政策的目标
西部大开发的政策目标，实际上就是西部发展的战略方向问题。由于西部地区的区情不同，在大开发中所采取的办法也会不同。而制定的各项政策，要在这些不同中找出共同点来，进行引导、支持。从我们考察的情况看，西部大开发战略，实际上可以分为如下两个战略：
一是西进战略。根据邓小平同志两个大局的战略思想，在西部大开发中，东部沿海地区要多拿出力量支持西部地区发展。同时，在东部经济在先富一步的优势下，本身就需要在西部拓展市场中发展自己。因此，东部地区在继续扩大对外开放的同时，就有必要根据当地经济发展的特点，制定西进战略，以积极的势态，投身到西部大开发中，为西部经济发展做出贡献，在西部大开发中壮大自己。
二是东引战略。西部大开发的主战场在西部，西部地区要通过发展其本身经济，与东部地区接轨，最终实现国内经济的一体化。因此，西部地区就必须制定东引战略，一方面，按照建立社会主义市场经济的要求，重新调整当地的生产力布局，调整生产关系，使之逐步与东部较发达地区接轨，迎接东部以及海外向西部开发的投资。另一方面，通过发展当地经济，接受东部地区以及海外投资所带来的机遇与挑战，抓住机遇，迎接挑战，完善自己，发展自己。
西进战略和东引战略，就是我国制定西部大开发政策的目标。而其中，东引战略是主要的内容。东引战略需要制定的配套政策很多，其中，西部地区投资硬、软环境的建设，中心城市或开发区的建设，农业现代化、农村城镇化的建设等方面的政策是最关键的。
三、基础设施——投资硬环境建设的有关政策
东引战略的首要任务是吸引东部地区以及海外企业来西部投资。在目前西部地区市场化程度不高的情况下，要做到这一点，就得首先在西部营造一个良好的投资环境。所谓“要致富，先修路”，在市场经济发展初期，政府在基础设施上的投入，不仅是促进市场经济发育的前提，也是促进市场经济发展的第一推动力。因此，在西部大开发的初期，国家对西部主要要做好如下“五通”：
1.“通”路，解决西部地区的物资流通问题。主要是做好东西部大通道的贯通，包括公路、铁路、航空体系的建立和健全。国家已经规划了西部地区8条公路主干线、50 个机场的新建和改扩建以及西部地区铁路网的改建等工程。
2.“通”电，解决西部大开发的能源问题。西部地区的能源储藏量十分丰富，但开发能力不高或者开发后利用率不高。“通”电工程，一方面要解决西部能源不足地区的能源问题，另一方面还是通过对西部地区能源的开发，在满足当地能源需要的同时，通过“西电东送”、“西气东输”等工程，把西部地区的能源输送到东部，促进全国经济的发展。
3.“通”水，解决西部地区的水资源问题。“通”水工程，要从根治水土流失入手，全面落实“天保”工程和“退耕还林”、“退耕还牧”等工程，在西部地区加快实施可持续发展战略，以改善生态环境为中心，保护黄河、长江中上游的水资源，防止沙化和水土流失。要在西部大力提倡合理用水和节水，完善西部城市和农村的供水系统，引进先进的农业灌溉技术，以提高水资源的利用率。
4.“通”信息，解决西部地区通讯问题。现在是知识经济时代、新经济时代、信息时代、网络经济时代，没有信息的传递系统，就不可能有经济的繁荣。“通”信息，就是要通过改进西部地区的通讯条件，加快西部地区信息产业的发展速度，加快西部地区与东部地区和国际市场的接轨进程。
5.“融”资，解决西部地区的资金问题。西部地区的金融业不发达，融资困难，国家有必要通过完善西部地区的金融体系，提高西部地区的融资水平。因此，有必要在现有条件下，按经济区域对金融机构的设置进行必要的调整，按经济发展水平确定基层金融机构的权限，逐步在西部发展资本市场，提高国内金融机构在西部大开发中的作用；根据中国加入WTO后的形势，在健全国内金融体系的基础上，采取有关措施， 鼓励、吸引外资银行进入西部地区进行投融资；制定有关优惠政策，鼓励非银行金融机构、商业资金、民间资金向西部投资。
四、促进原始积累——投资软环境的建设
没有良好的政策环境，即使有了很好的投资硬环境，也不可能吸引东部企业的进入。因此，制定相应的优惠政策，是东引战略的关键。
东引战略的优惠政策，必须围绕一个中心，即使东部和海外的企业在西部大开发中能取得较好的盈利率。只有这样，他们才能在市场这个看不见的手的调控下，主动而积极地西进。而要使他们取得较好的盈利率，最关键的就是要解决他们最关心的问题。西部大开发最缺少的是启动资金，西部企业更是面临着资金不足的问题，这也就是市场经济发展中的原始积累问题。因此，东引战略的各项政策，都要在给予西部地区的企业以创造原始积累机会上做文章。
从我国东部地区的经验看，原始积累，主要靠如下五方面的途径。一是原来的集体积累，二是土地，三是利用政策的时间差取得的资金，四是税收减免，五是其他政策优惠。而所有这些，都是邓小平同志两个大局战略思想下国家给予东部地区的一系列优惠照顾的具体反映。东部地区的原始积累，不是自发形成的，是在政府的宏观调控下、在各种政策的引导下自觉地形成的。西部地区要加快原始积累的过程，完全可以吸取东部经验，自觉地按照客观规律，制定政策，起到加快积累发展资金的启动作用。
一是财政政策。在财政政策中，关键要对转移支付政策有一个积极的认识。国家对西部的转移支付，决不是解决西部地区财政供养人口的吃饭问题，而是为了西部地区的建设。因此，国家对西部地区实行转移支付的前提是西部地区要控制财政供养人口，减少财政支出中吃饭的比例，把更多的资金用于基础设施建设上。
二是税收政策。税收是宏观调控的主要杠杆，是对微观经济调控最有力、最直接的工具，企业对税收政策的调整一直都是十分敏感的。东部地区进行原始积累，最重要的一条，就是利用了税收三免二减半的政策。由于西部地区劳动生产率水平相对较低，对他们进行一定的税收优惠，实行减免税，使他们能通过税收优惠和劳动力价格的优势，促进他们提高劳动生产率，逐步缩小东西差距，这是十分必要的。
税收优惠政策是培养税源，加快原始积累的重要手段，必须针对西部地区发展中的主要矛盾，针对问题，进行减免。具体讲，要注意如下五个方面：（1）区域性。 西部大开发的税收优惠政策是为了加快整个西部企业的原始积累过程，而不是对某种所有制的企业，因此，在西部的各类企业都要享受到同样的优惠政策。如是否可以通过增值税实行差别税率的办法，达到税收的“普惠”。（2）产业性。 “普惠”之外还要“特惠”，对西部地区一些急需发展的行业，如荒山开发、农副产品加工业、高科技行业等，在普惠的基础上，还可制定只在该行业内实施的优惠政策，如农副产品加工企业，增值税的进项扣除率（10%）是否可以调整到和销项（17%）一样；对高科技企业，是否在所得税、成本核算办法上做更大的让步；对资源开发企业，如油气、电力输出的企业所在地，是否可以给予一定的税收分成和资源分享。（3）定期性。 优惠政策是为了加快其原始积累进程，一旦其原始积累完毕，就要继续按照税法恢复征税，不得长期享受优惠，这也是税收优惠政策的一大特点。因此，各项优惠政策，都要有一个时间限制。（4）递延性。 减免期一结束，就要求企业完全按税法恢复纳税，企业的负担有一个陡增的过程。因此，必须有递延性，在取消优惠政策时，要注意优惠政策与现行政策的衔接，逐步减少优惠程度，直到恢复征税。（5）配套性。 为了提高其资金的原始积累速度，税收优惠政策之间要做到配套，税收优惠政策和其他的相关优惠政策也要配套，只有这样，各项税收优惠政策才能真正起到作用。根据这种思路进行减免税，是一种积极的减免，而不是消极地只考虑增加或减少多收税收，而是先予后取，并且带有引导性、调节性。凡是一见到生产、流通，就要收税，而不考虑税收减免的调节作用，是不对的。因此，在制定政策时，一定要注意克服税收中性论、收入中心论的影响，该予的一定要予，培养的税源就会越多，西部发展就会越快。
三是金融政策。西部地区目前金融总的形势是存大于贷，有一部分资金调了出去。这种情况，过去是应该的，是全国支持东部优先发展的需要。现在进行西部大开发，再这样做，就不对了，应该反过来，主动向内地倾斜。因此，必须通过金融政策，调整这种存贷关系。金融系统要针对西部地区的特点，制定特殊的信贷政策，放宽在信贷规模、信贷审批权等方面的限制。同时，要在西部建立完善金融体系，不仅在金融机构的设置上要向西部倾斜，在金融市场建设、资本市场等领域，也要主动向西部倾斜。
四是土地政策。土地是西部最大的资源。它有两种情况，一是城市土地，作为国有资产，按规定中央要分享土地使用收入；二是农村土地，作为集体所有，政府也要收费。但西部地区的土地利用率不高，收费固然可以增加财政收入，但却会影响土地的利用率。为了加快西部地区原始积累的进程，加快经济发展，在对土地的收费上，可以尽量减免，有的甚至不收。如在农村，可以通过低价、免费的方式承包山林、开荒植树等，对退耕还林、退耕还牧的地区，国家可采取补助的形式，推动可持续发展战略在西部的全面实现；对工业企业，可以通过低价出让土地使用权的办法，吸引东部地区的资金、技术；通过企业兼并、土地入股等办法，促进企业的发展。
五是规划。西部大开发是一项系统工程，并且是一项长期的战略任务，因此，必须由政府进行全面的规划。但规划不是指出模式，不是代替经济发展的规律，规划只能是确定方向。西部大开发，要在发展的原则下谈规划，从区情的实际出发谈规划。
在制定西部大开发优惠政策的过程中，要特别注意两个方面。一是必须对区域外的企业一视同仁，实行国民待遇。从我国实际看，东部地区经济发展到现在这个程度，已经有必要实现战略性的转移，把一部分在东部失去优势的企业搬迁到西部；一些资源枯竭型的行业要到西部寻找新的生机；市场拓展型的企业要在西部这个巨大的市场就近发展分厂；等等。东部经济需要西部市场，需要西部资源，它有西进的需求。而我们西部大开发要吸引的，重点也是东部地区的企业。如果一下子就去吸引外资、外国的大公司进入西部，恐怕不仅外国人不感兴趣，西部也不一定能有接收的能力。因此，西部大开发的各项优惠政策，必须从实际出发，对区域外的各类企业一视同仁，不管是中国人，还是外国人，只要能进入西部投资开发的，一样都能享受西部的优惠政策。只有这样，东部地区的大量企业才能依靠其地理优势，率先打入西部，成为西部大开发的主要力量。
西部大开发优惠政策中要注意的另外一个方面，就是各项优惠政策，必须有利于西部地区人民观念的改变。
五、发展西部特区、开发区——形成西部开发的龙头
发展西部地区本身的经济，不断完善区域内的市场经济体系，通过其快速增长的经济发展速度和发展质量，来吸引区域外企业，是实行东引战略的关键。
西部地区的现状，决定了它不可能在整个区域内很快形成完善的市场经济环境（如果真的有这种可能，也就不要西部大开发了）。但这并不是说，整个西部地区就没有很好的市场经济环境。建国以来，我们曾经在西部进行了三次大的投资，第一次是“一五”期间的156 个重点建设项目中，有很大一部分投资在西部；第二次是“囤垦”、“戌边”运动，国家投入了大量的人力物力在西部地区发展了一片工农业基地；第三次是“三线”建设，当时为了备战，把一大批全国最优秀的军工企业、最好的科研机构迁移到了“大三线”（几乎全部是在西部地区）。这三次大的西部投资，为西部地区的经济打下了坚实的基础，同时，也在西部地区形成了诸如西安、重庆、成都这样的科研力量雄厚、经济实力较强的大中型城市。这些城市，在较长时间内，已经成为当地经济发展的中心，其辐射作用已经带动了周边地区的发展。在西部大开发中，率先发展这样的龙头城市，提高他们的辐射能力，可以使西部大开发取到事半功倍的效果。
六、加快西部地区的农业现代化、农村城镇化进程——全面促进西部大开发
中心城市的带动，最终是要整个西部地区的全面发展。而西部地区的全面发展，关键是发展农村经济，加快西部地区农业现代化、农村城镇化的进程。只有农村市场开发了，西部地区的经济才能发展起来，东部地区的产品才会有销路，整个国内经济才能一体化。因此，加快西部地区农业现代化、农村城镇化的进程，是实现西部大开发的主要内容。
如何实现西部地区的农业现代化、农村城镇化，就必须参照我国东部和中部地区的实践经验。我国中东部地区农村发展的实际证明，农村经济是可以通过自我发展的方式来达到这个目标的。具体讲，农业经济的发展，可以分为以下四种类型：第一种类型是以河南鄢陵地区的花卉业为典型。第二种类型是以河南南阳贾宋镇、山东寿光县为典型。第三种类型是以河南濮阳的现代化农业和河南的南街村、江苏江阴的华西村、浙江奉化的藤头村等为特点。第四种类型是以浙江象山、温州，福建石狮、泉州、晋江等地为典型。这四种类型，分别代表着农村经济不同的生产方式。所谓“不变”是为了“变”，第二轮联产承包责任制规定30年不变，并规定土地可以转承包，其目的是鼓励农村经济向大生产发展，向联合经营发展。鄢陵地区的花卉业，其实际上是农业本身适应市场需要的结果，尽管其以户为单位的生产方式没有改变，如果在生产方式上再进一步，农业的生产力水平还可以大大提高。而贾宋、寿光的经验，以大户、专业户和联合经营为特点，是对农业生产方式的一种革命，它改变了连续几千年农村以户为单位的小生产经营方式，开始按农业生产的流程，走上了联合的道路，实现了农业生产的社会化分工协作，这就为农村的市场经济打下了基础。而河南濮阳和南界、华西、藤头村等情况，又是农村经济的一次革命，它使传统概念上的农业变成了现代化的农业工厂，使传统意义上的农村经济变成了以农业为基础、农工贸一条龙的产业群，实行了农村经济结构的大调整。最后，以浙江、福建农村为典型的情况，则是农村经济的第三次革命，它使农村经济从以农为本，转为了以市场为本，以农业为基础，以工业为主导，在发展农业的同时，描准国内国际市场，把经济发展的目标定位在农产品深加工、为大城市、大工业服务、为出口服务，实现了农村城镇化，使广大农民达到了小康水平，有些地区甚至达到了中等发达国家水平。
上述农村经济的三次革命，其推动力是科学技术这个第一生产力。农业和农村经济的每一步发展，都是应用新科技的结果。科技的范围很广，现在大家都比较重视高科技，如电子技术、网络经济等，这些都十分重要，但这些科技都是为工业服务的，都是以提高现实产业的科技含量，发展新产品，满足人民新的需要为落脚点的。只有在广泛提高产业产品的科技含量，科技兴国战略才能真正实现。科学技术是第一生产力，而生产关系必须适应生产力的发展，同样是发展生产力的基本要求，二者同样重要。要实现农业现代化、农村城镇化，必须依靠科技，包括种子、农药、化肥、农业生产资料等，提高他们的科技含量。而这种针对农业生产发展需要而开展的科技，由于一开始就针对市场，因此，其发展的潜力就很大，并且，随着研究的深入，可以以农业科技为推动力，形成相关的产业链。如种子科技就会带动生物行业在西部的扎根，化肥行业的科技发展，就会使西部的化学工业出现新的转机等。
科技发展必然带来经济结构的调整。而经济结构的调整必须要以适应市场、满足市场的需要为前提。问题是满足什么样的市场需要，这值得好好研究。马克思讲过，需要是同满足需要的手段一同发展，而且是依靠它来发展的。在市场经济的条件下，由于生产需要一定的时间，因此，在产业结构调整中，必须瞄准未来市场的需要，而不是现在的需要。
这些需求的变化，是西部大开发过程中经济结构调整的主要参考依据，我们必须根据它来对西部的经济结构进行第二次改革开放，也就是说，一方面，改革现有的经济结构，根据未来市场的需要进行技术改造，使它们和当地经济的发展和生产生活的需要结合起来，服务于当地经济，使原来在“一五”期间、三线建设期间和军垦期间发展起来的老企业重新恢复活力。另一方面，是通过对区域外的开放，利用招商引资等手段，用外来的资金、技术和管理，给西部经济注入新的活力，从而促进西部地区的经济结构出现一个质的变化。
从小生产向大生产发展，无疑应该以个体私营经济、合作经营、股份制经济等民营经济为主要形式，这是生产力决定生产关系的客观规律，不是人为强调所有制比重所能解决的。而这些经济的发展，需要靠引进外部的技术、资金和人才，而他们能不能落地生根，是问题的关键。这就需要改变传统的、小生产的、落后的经营管理方式，进行换血，只有这样，才能使这些外来的资金、技术、人才落地生根。在财政金融等主要调控经济手段掌握在国家手中、关系国计民生的重要行业掌握在国家手中的情况下，我们在西部大开发中发展民营经济，只能有利于社会主义的建设，而不会损害社会主义的性质，这就是中国特色的社会主义。
经济结构调整必然会促进城市经济的发展。一方面，由于农村经济的发展，和农业相关的各项服务体系，如科技推广体系、农业生产资料服务体系、农村生产生活服务体系等，很自然地使广大农村形成了小城镇，西部农村的小城镇建设步伐会越来越快。小城镇的发展，是农村经济发展的必然结果，它不是人为的，因此，对小城镇建设，既要促进，更要引导。政府在这里的职能，是确定农村经济的发展目标、方针和步骤，引导农村经济向小城镇发展，在此基础上，进行必要的规划指导。另一方面，经济结构调整，对城市经济也会带来很大的影响。在西部大开发的过程中，如何发展城市的辐射作用，成为城市管理的一项重要内容。经济结构调整过程中，西部城市的功能都会起很大变化，这可能会给城管方面带来很多新问题。这些问题要管好，但城市管理的重点不是城管，而是通过政府的正确引导，发挥城市对市场经济的辐射作用，发育市场经济，更好地带动西部发展，从而使西部出现一个农村经济发展带动城市经济，城市经济的辐射促进农村经济发展，最终实现城乡全面发展的良性循环的局面，最终缩小东西部差距、城乡差距、工农差距，实现整个中国国民经济的良性循环。
七、必须重视的几个问题
1.西部大开发要实现几方面互动。西部大开发是全民族的大事，因此，必须实行几方面的互动。国家要主动给西部地区一些政策，发挥政策的优势。但国家对西部的支持，要在范围、程度上有所控制，它只能在西部大开发初期，通过基础设施的投入，给西部大开发一个第一推动力。在今后的西部开发中，国家只能在创造良好的开发环境上有所作为，在带动市场、组织市场、引导市场上有所作为，而不能代替市场。政府要在西部大开发中摆正位置，发挥作用，就必须认识规律，学会运用杠杆，用好各项调控经济的手段，吸收西方国家先进的管理技术，如信息论、系统论、控制论等，提高政府工作的效率。从财政税收的角度讲，只有认识了客观规律，才能正确处理好取与予的关系，才能有正确的用财之道，生财之道和聚财之道。生财有道，才能取之有道，用之有道也是为了生财，归根结底是邓小平同志讲的三个有利于，即有利于生产力的发展，有利于综合国力的增强，有利于人民生活水平的提高。
西部大开发直接关系着西部广大人民的利益，因此，西部地区人民必须发挥主人翁的精神，以积极的势态，主动参与，而不能等靠要。西部地区要自觉承认落后，才能克服落后，更不能小富即满。要把落后视作压力，进行赶超，而不能把落后视作资本，作为向中央、东部要钱要物的依据。
发展西部经济，也是为了更好地发展东部。没有西部的市场，东部的产品就没有销路，像上面提到的冰箱、彩电等行业，只要西部地区人民富起来了，即使再增加生产能力，都不怕没有销路。因此，东部地区作为先发展起来的一部分，在西部大开发中，要服从西部大开发这个大局，主动进军，加快东部经济对西部的渗透，最终实行东西部经济的互动。
我国广大的中部地区，承担着东引西联的任务，西部大开发，为中部地区带来了巨大的商机，通向西部的各条公路、铁路，都必须经过中部，西部和东部之间的物资流、资金流、信息流等，都要通过中部作为跳板。因此，中部地区要借西部大开发之机，实行中部崛起的战略，一方面，做好西部大开发的配角，为西部地区的发展提供更方便的条件，保证东西部联系的畅通。另一方面，要借西部大开发的机遇，及时调整经济结构，主动为西部大开发服务，在服务中求发展，在西部大开发过程中实现中部经济的腾飞。
2.西部大开发战略要十分注意和可持续发展战略的配套。西部是我国资源最丰富的地区，也是我国资源破坏最严重的地区。长江、黄河的源头均在西部，但都已经出现了大量的水土流失；石油、黄金等战略性资源的破坏性开采，也在西部屡见不鲜。植被破坏、资源的低效开发，是当前西部经济发展最普遍的方式。必须通过西部大开发战略，改变这种状况，在实施西部大开发的同时，把“天保”工程等可持续发展战略的具体措施结合进去，从而促进整个国民经济的持续稳定发展。
3.要十分注意走群众路线。西部大开发，政府要发挥主导作用，关键在领导。领导重视不重视，是西部大开发成功与否的关键。但群众是创造历史的英雄，科学技术的开发应用、客观经济规律的掌握，靠的是广大的科技工作者，是科学家、经济学家、社会学家等各方面的专家，没有他们，政府也很难有正确的决策。因此，必须建立渠道，广泛吸收各方面意见，尽量提高西部大开发各项决策的科学性。同时，西部大开发的实践者是西部广大的人民，没有他们，更谈不上西部大开发。因此，必须要十分珍惜广大人民的积极性，以保护人民利益、调动人民的主观能动性为出发点，改进政府的工作，提高政府的效率，使我们的政府真正成为人民的公仆。只有这样，才能带动西部地区人民，才能使我国西部大开发的战略真正落到实处。
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