县级党委政府解决农村突出问题能力的现状与对策研究，本文主要内容关键词为：县级论文,突出问题论文,党委政府论文,现状论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630
文献标识码：A
文章编号：1004—3926(2005)12—0259—05
党的十六大明确指出，各级领导干部必须努力提高科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政、总揽全局的“五种能力”，并将其作为加强执政能力建设的核心内容。党的十六届四中全会又专题通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》。为此，笔者围绕领导干部能力建设的主题，突出“三农”问题的重点，着重对四川省县级党委政府解决农村突出问题的能力开展了调查研究，其调查与研究的内容如下：
一、当前农村面临的突出问题
当代的中国，“三农”问题是最复杂、最难解、最严峻的，在这复杂、严峻的“三农”问题中最突出的问题是什么？笔者以四川省农村为调查对象，通过调查研究认为，当前农村最突出的问题主要是：边远农村脱贫致富和减负增收问题；城镇郊区土地征用和房屋拆迁问题；县、乡级政府财政巨额负债问题。
我们向四川省范围内的438名处级、副厅级干部展开了问卷调查，调查显示：“你认为我省农村最突出的问题有：”选择“农民减负增收问题”的有335人，占调查人数的76.5％；选择“土地补偿和房屋拆迁问题”的有312人，占调查人数71.2％；选择“县乡财政巨额负债”的有211人，占调查人数48.1％。回答其他方面，诸如：农民素质问题、农村教育问题、经济基础薄弱问题、农业投入不足问题等等各占极小的比例。
(一)边远农村农民减负增收问题
据全省统计资料显示：近年来，农村费改税方案实施后，减轻农民负担的成效十分显著。双流县、万源市、安岳县试行农村费改税方案后，农民人均负担分别减少了63元、39.9元、64.6元，减幅分别为57％、38％、51％，[1] 而1990年以前农民税外负担占其承担税费总额的82.8％。但是，由于税费改革取消了乡统筹、屠宰税、教育集资，改革了村提留征收办法，使乡村可用财力大幅度减少。而乡村两级减少的收入基本上由县财政转移，使许多县(市)原本就相当紧张的县级财力更加不堪重负。
在收入方面，一是粮食产量减少。2003年贫困乡镇因粮食播种面积减少4.4万公顷，粮食产量为601万吨，比上年减少4万多吨，减少0.7％。二是村组集体收入减少。2003年贫困乡镇村组集体经营收入8.95亿元，比上年锐减6.13亿元，大幅度下降40.7％；村级收入1.59亿元，比上年减少873万元，下降5.2％。2003年末四川还有贫困乡镇1485个，其中分布在山区1192个，占全省贫困乡镇的80.3％；分布在丘陵290个，占19.5％；分布在平原3个，占0.2％。
据省农调队抽样调查，2004年上半年四川农民人均现金收入1217.9元，比上年同期增加183.5元，增长17.7％。其中，农民人均工资性收入446.7元，比上年同期增加59.1元，增长15.2％；农民人均家庭经营现金收入674.8元，比上年同期增加115.2元，增长20.6％；农民人均财产性收入14.2元，比上年同期减少5.7元，减28.8％；农民人均转移性收入82.3元，比上年同期增加15元，增长22.2％。即使今年农民人均收入增幅较大，[2] 但仍然未达到2003年全国农民人均纯收入约为2575元的水平，与2003年浙江省农民人均纯收入5400元相比，还有较大差距，与小康基本标准也有较大差距。
(二)近郊农村土地补偿和房屋拆迁问题
近年来，各地竞相大搞“开发区”，大搞旧城改造。2003年建制镇内耕地面积227万公顷，比上年减少8.6万公顷(尚未包括以前年度减少的耕地)，镇从业人员占镇总人口的50.8％，还不如建制乡从业人员占乡总人口52.2％的比例大。由于许多地方政府财力有限、依法行政意识的不足，在拆迁补偿、失地安置、住房还建、医疗、保险、就业和养老等问题上存在诸多问题，加之农民自身素质问题，使不少地方失地农民与政府的矛盾十分尖锐，较大规模的农民群体事件不时在一些地方政府门前发生。
1、土地补偿标准较低的问题。据某科技园反映，“区委、区政府多次调整土地补偿标准，现为2.7万元/亩，但和相邻区、县比较还是较低，部分农民用其他地方的补偿标准作比较，抵触情绪很大”。
2、土地补偿标准不统一的问题。据某镇法律服务所反映：“同一个县、同一个镇、同一个村土地补偿价格都不一样，显失公平，所以群众有意见”“如，某国有企业征用一块地，面积约100亩左右，该地涉及两个镇，三个村，四个社，同一块地土地补偿标准都不一样。”
3、农民安置房还建不透明的问题。某镇某村农民经常集结在某公路大道上，扯起横幅，阻绝交通，要挟政府。还不时围堵在政府门前。其原因在于：他们对安置房还建中的不透明而导致的价格、质量等问题极不满意。
4、失地农民就业安置不到位的问题。由于一些基层政府未把失地农民的就业安置作为大事来抓，就业指导和服务工作不到位，原来承诺的就业安置不兑现，他们本可以在失去的土地上依法承包一些工程或者劳务而不能，因而一些地方失地农民群体强行承包工程，不让外地工程队进场施工。某大学分校区工程施工时，几百农民围堵在工地上达数日之久。
据笔者调查，2003年成都市涉及征地类上访共计311批2686人次，2003年成都市涉及土地征用和拆迁安置的行政复议案件达64件。
(三)县、乡级政府财政巨额负债问题
据四川省统计资料显示：2003年末尚有债务余额239.8亿元。其中乡镇财政负债186.84亿元，占乡镇总债务的78％；2003年贫困乡镇财政收入19.5亿元，基本与上年持平。但预算内和预算外滚存结余赤字2.2亿元，较上年赤字的1.7亿元增加5000万元，增长29.1％。2003年贫困乡镇债务余额高达33.86亿元，比上年增加1700万元，按总人口平均每人251元，其中乡镇财政债务25.4亿元，占总债务的75％，乡镇财政债务比全年财政总收入还多30％。2003年实际偿还债务1.7亿元，仅相当于债务总额的5％。一些小城镇建设试点镇、重点镇，其债务余额居全省乡镇前10名。例如绵阳市游仙区游仙镇债务2.63亿元、广汉市南兴镇2.24亿元、绵阳市涪城区塘汛镇1.17亿元、广汉市向阳镇1.16亿元、中江县凯江镇1.1亿元、德阳市旌阳区德新镇1.08亿元、威远县镇西镇8100多万元、都江堰市青城山镇7940万元、自贡市大安区大山铺镇7700多万元、德阳市旌阳区黄许镇7277万元。一些贫困乡镇债务也十分巨大，例如平昌县的得胜镇、泥龙乡、双鹿乡、马鞍乡，通江县的诺江镇等乡镇债务余额也高达2000万元至4000万元，还未包括村社所欠债务。全省建制镇债务用于企业投入占16.9％、交通建设占15.5％、学校建设占10.7％、政府修建占5.2％，占半数以上的债务是拖欠职工工资、欠村组、农户、个体工商企业欠款、经济纠纷中承担责任款项等。[3] 农村问题专家陆学艺近年来一直在跟踪调查14个省、区乡镇政府负债情况。他在概括中国乡镇政府负债整体状况时，用了四个字：普遍现象。据统计，中国乡镇在上个世纪末留下了高达2000亿元的债务窟窿。
适当的负债经营可以把握住发展的契机，但如果出于“形象工程”和“政绩工程”的目的过分超前巨额负债，也会带来严重的潜在危机。近年来，一些乡(镇)县、市或单位大搞“广场工程”、“滨河工程”、“光亮工程”、“迁移工程”“大楼工程”，不量力而行，寅吃卯粮，不惜巨额负债。一个只有几十人的县属单位，负债两千余万元兴修豪华办公楼宇；一个年财政收入仅有一、两亿多元的县级市负债达几十亿元；乡级财政几乎无不负债，有的乡镇负债居然高达上亿元。有的县(市、区)干部的多项地方政策性工资无法发出，但干部还要捐资数千元投入“形象工程”；某县硬是将一个好端端的县城耗资几十亿而搬迁到15公里之外；某国家级贫困市斥资两千万元请明星搞“政治演唱秀”；某区将街道挖了又挖，修了又修，老百姓说：“这十年来挖了不少于六次”，使天然的四川膏腴之地财政仍然负债。这些问题使广大干部群众对此怨声载道。
二、县级(市)党委政府解决农村突出问题的能力现状
县(市)党委在解决上述问题时的能力如何？我们对此做了一些调查。我们在向439名处级以上干部的问卷调查中：“你认为县级党委政府在解决农村突出问题的能力：A、强；B较强；C、一般；D、差”，回答这个问题的结果是(有的作了两项以上选择)：回答“A、强”仅有5人，占总人数的0.1％；回答“B、较强”有192人，占总人数的44％；回答“C、一般”有的376人，占总人数的86％；回答“D、差”的有70人，占总人数的16％。
中央党校最近针对县处级以上官员的一项调查问卷受到了舆论广泛关注。66.9％的县级以上干部自认驾驭市场经济的能力不强；58.1％自认科学判断形势的能力较弱；35.7％自认应对复杂局面能力不强；43.4％自认依法执政能力不强；19.9％自认总揽全局能力不强。
上述调查符合党的十六届四中全会关于党的执政能力的基本判断：“我们党在实践中锻炼得更加成熟、更加坚强，党的执政能力同党肩负的重任和使命总体上是适应的。但是，面对新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善；一些领导干部和领导班子思想理论水平不高、依法执政能力不强、解决复杂矛盾本领不大，素质和能力同贯彻落实‘三个代表’重要思想、全面建设小康社会的要求还不适应；一些党员干部事业心和责任感不强、思想作风不端正、工作作风不扎实、脱离群众等问题比较突出；一些党的基层组织软弱涣散，一些党员不能发挥先锋模范作用；腐败现象在一些地方、部门和单位还比较严重。这些问题影响党的执政成效，必须引起全党高度重视，切实加以解决。”
根据笔者调查的事实看，县级党委政府在解决农村突出问题的能力方面存在的问题，具体表现为：
第一，驾驭市场经济的能力不强
一是对市场经济的认知能力不强。许多县级党委政府领导干部由于不努力学习市场经济理论，缺乏商品经济观念，不懂得市场经济的基本知识和规律。他们在对市场经济的认知上存在着两个误区：一方面是苦于无出路的保守观，他们老是埋怨经济落后，地方缺资金、缺人才、缺技术、缺信息，老是埋怨“三农问题”太难解，不求开拓进取，而是观望等待，勉强维持，或者殚精竭虑地去向农民收粮收款，以完成财政任务。另一方面是不切实际的冒险观，他们不是发挥本地优势、利用本地资源，不是根据本地实际和市场需求，而是急于求成。言必上项目，动辄投巨资，致使许多政府、企业负债累累，步履维艰。
二是对市场经济的统御能力不强。以近年来各地竞相开办的“啤酒节”、“菜花节”、“红色WY”等等“明星演唱会”为例。如果一个地方政府把这样的活动真正推向市场，真正办成商业性演出，真正通过“文化搭台，经济唱戏”，善于按照市场经济规律来运作赢利。那么，既可以打造自己的地方特色品牌，又可以丰富人民文化生活，还可以刺激地方经济，促进财政增收。如果能这样，这种活动有什么不可以。问题在于：我们的一些县级党委政府领导干部缺乏这种市场经济的统领能力，甚至带着其他目的，必然出现“政府请客，财政(百姓)买单，明星发财”的严重情况，而几乎未听说哪个地方政府依靠这种商业演出使财政增收的事。近期轰动全国的“万源政治演出秀”，就是十分典型的案例。
三是对市场经济的创新能力不强。近年来，一些贫困县级党委政府为了发展经济，不可谓不努力。但是其效果却往往事倍功半。其原因在于：在其区域经济的决策、管理、指导和服务方面缺乏创新能力。一些地方带着一大群干部在发达地区学习考察后，回去发展了“农家乐”和县城“光亮工程”。一些地方纷纷出台改善“投资软环境”的地方政策，纵观这些地方红头文件，大多是以廉价出卖土地资源、降低税收标准、放松市场监管甚至违反法律规定等为代价。一些地方多年来把发展经济的主要精力、方向都放在对外招商引资的大项目上，而忽视了抓农业这个基础，忽视了发展自己的特色农业，事实上多年来贫困山区县(市)并未能引进多少外资和大项目，而许多自己的有特色的产业也一直未能得到发展，例如某县的板角山羊、珍稀黑鸡、珍贵药材、雀舌名茶、丰富矿产等宣传多少年了，但至今未形成规模化的产业。这都是按图索骥、亦步亦趋的做法，而普遍缺乏从实际出发、敢为天下先的创新精神。
四是在市场经济中自我约束能力不强。一些县级党委政府领导干部驾驭市场经济的能力不强，但个人发财致富的水平却令人瞠目结舌。一些国家级贫困县的县城里公款吃喝的餐厅档次绝不亚于大都市，夜夜笙歌、觥筹交错公款买单决不显贫困；科级以上干部在成都买房、送子女来成都上中学的不在少数。而那些被揭露出来的百万、千万巨贪早已不是新鲜怪事了。这都说明一些县级党委政府领导干部在市场经济中自觉抵御利己主义、拜金主义、享乐主义等不良倾向的自我约束能力不强。
第二，依法行政能力不强
笔者从成都市中级人民法院行政审判庭获得的行政审判数据表明：自2000年到2004年6月为止，全市共审理结案1722件。其中，1、判决维持行政行为合法或有效的案件数共262件，占结案总数的15.2％；2、驳回起诉、驳回诉讼请求案件数423件，占结案总数的24.6％；3、判决被告败诉案件数347件，占结案总数的20.2％；4、原告主动撤诉案件数519件，占结案总数的31.1％。从以上数据看，即使1、2项我们都认为是行政主体的具体行政行为合法有效，也只占审理结案总数的39.8％，足见其行政主体及其公务员的依法行政问题。事实上还有大量群众面对违法执法，而不敢告、不懂告，或者告了后在各种压力下撤诉的情况。
分析行政主体各种违法行政的案例表明：一些行政首长重长官意志轻法律规定，重上级指示轻法治原则，重行政效率而轻行政程序，重个人威望而轻法制尊严，重政绩外显而轻群众权益，重上级服从而轻法律约束，重文件圈阅而轻法律学习，重工作决策而轻规则制订，重权力行使轻法律尊严等现象还较普遍。架空法律而行政、无视法律而行政、规避法律而行政、曲解法律而行政、突破法律而行政、替代法律而行政，利用法律而行政等情况时有发生。有法不依、执法不严、违法不究、执法违法问题还比较突出。转变政府职能和实现政企分开还不够，政府机关管的事情过多，办事手续失之繁琐；规范性文件的自我赋权，部门职能交叉、重复，互相推诿、扯皮，甚至依法打架等现象还未根本解决。行政执法中还存在多头执法、多层执法和乱许可、乱收费、乱处罚、乱强制等问题；监督制度没有形成合力，现行监督制度的作用没有得到充分发挥。
尤其是在市场经济激烈的竞争中，各级地方党委、政府纷纷出台改善投资软环境，优惠吸引外资，约束公务员行为，保护民营经济的政策、文件，这是增强政府核心竞争力的需要。但是，纵观各县(市)、乡级政府的这类文件，行政法治问题也较突出，各基层政府竞相降低土地价格、税率税费等法制标准，明显违反国家《土地管理法》和《税收征管法》等法律、法规，也导致了新一轮的不正当竞争；还比如，行政机关、司法机关到民营企业实施行政检查、处罚和强制执行等，有的规定必须要经过上级批准，对民营企业老板实施刑事强制措施需经省级公安机关批准等，也明显违反国家法律法规。司法机关的同志反映：我依据国家诉讼法律行使职权，要上级批准，是法大还是上级大？实践中也放纵了一些不法民营商的违法犯罪。
第三，应对复杂局面能力不强
近年来，各地城市化进程十分迅速，基层政府及其职能部门涉及农村土地征用的农民问题十分突出，农民集体闹事、上访事件不断发生。有的地方几百上千人围着占地工程，阻绝交通大道，拒绝施工方进场；有的全社村民围着镇、县(市、区)政府要求增加补偿费用，或者要求重新修建统建房；有的集体罢免社长，自发选举社长与乡镇政府抗衡；有的农民强行承包建设项目，强行装卸车，给投资方建设管理造成困难。有的地方为了制止上访，背着大多数群众而拿钱买和闹事的领头人；有的地方为了平息诉讼，对起诉者暗中提高补偿征用标准，诱其撤诉；有的地方对闹事者中明显的违法犯罪行为熟视无睹，不敢碰硬。这种做法导致的恶果是：实际上变相起到了“闹而优则胜”的推波助澜的作用，致使一些地方群众闹事的事端此起彼伏，经久不息。面对此类问题，一些地方党委、政府大多没有缓解对抗、平息事端、解决问题的基本预案，没有一套科学解决该类问题的合法合理合情的基本方法，方法上束手无策，能力上捉襟见肘。
三、增强县级(市)党委政府解决农村突出问题能力的对策研究
党的十六届四中全会通过的《决定》，提出和确立了建设科学执政、民主执政、依法执政的执政党的目标，是我们党在执政方略、执政体制、执政方式上的重大进步，也是增强县(市)党委解决农村突出问题能力的根本途径。
(一)增强县级党委政府解决农村突出问题能力必须坚持科学执政
坚持科学执政，就是按共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律执政。只有充分认识和驾驭这三大规律，才能真正坚持立党为公、执政为民，真正使县级党委政府把“三农”问题作为执政兴国的第一要务来抓，克服急功近利的急躁情绪和政绩外显的弄虚作假作风。坚持科学执政，就是要坚持党的科学发展观，坚持“五个统筹”发展，尤其是在农业人口占绝大多数的县(市)，在统筹城乡发展方面，抓好城镇化发展的同时，着力解决“农业、农村、农民”的发展战略当为根本，而不宜简单盲目地“一刀切”地提“经营城市”或“一体化”等口号。坚持科学执政，就是要使县级党委政府的决策科学化，以农村突出问题为重点，从广大农民的实际出发，紧紧抓住广大农民最盼、最急的问题，作出科学的判断，进行科学的决策，给予科学的指导，使农民致富增收。坚持科学执政，就是要使县级党委政府学习运用科学的市场经济理论，提高驾驭市场经济的认识能力、统领能力、创新能力和自我约束能力。坚持科学执政，就是要建立科学的以“三农”问题为目标的政绩考核体系，建立完整的“三农”服务体系，建立减轻农民负担的监督机制，健全维护农民权益的救济机制。
(二)增强县级党委政府解决农村突出问题能力必须坚持民主执政
胡锦涛同志深刻指出：“坚持和发展社会主义制度下的人民民主，是亿万中国人民掌握自己的命运、焕发建设国家的强大创造力量的必由之路，是实现国家富强、人民幸福和社会长治久安的必由之路。在增强县级党委政府解决农村突出问题的能力方面，坚持民主执政，县级党委政府应当依靠广大农民群众，依据《村民委员会组织法》等法律法规，支持农民群众民主决策、民主治村、民主理财的自觉性，促进农村村务公开、农业决策公开、农民财务公开。坚持民主执政，县级党委政府应当增强善于集中农民群众智慧的能力，增强善于驾驭市场经济客观规律的能力，从而科学地制定农村发展规划，科学地作出农业发展决策，科学地指导农民增收致富。坚持民主执政，县级党委政府应当增强关心农民疾苦，遵从农民民意，维护农民权益，提高农民素质，帮助农民致富的思想感情、思维理念和工作力度，切实纠正“热衷于跑码头，不注意访农户”的不良倾向。
(三)增强县级党委政府解决农村突出问题能力必须坚持依法执政
坚持依法执政，县级党委政府应当带头树立宪法和法律的权威，善于从制度上、法律上保证党的路线方针政策在农村的贯彻实施。坚持依法执政，县级党委政府应当善于在农村营造出依法治村、依法治社的良好的法治环境，营造出依靠法制解决纠纷、化解矛盾、民主管理、民主决策的长效机制。坚持依法执政，县级党委政府应当善于运用市场经济法律制度，指导帮助农民引进资本、技术和人才，指导帮助农民大力发展商品经济，大力发展订单农业和特色农业，最大限度的增收和赢利。坚持依法执政，县级党委政府应当善于运用自然资源法律制度，保障农村土地、森林、矿藏、草原、水资源等的合理永续利用。
(四)增强县级党委政府解决农村突出问题能力必须坚持服务执政
全心全意为人民服务是我们党的宗旨，也是“三个代表”重要思想的核心。因此，在解决农村突出问题方面，必须把维护和实现农民的根本利益放在首位，想群众之所想，急群众之所急，谋群众之所求，实实在在地帮助农民排忧解难，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。县级党委政府应当进一步树立公仆意识，增强使命感和责任感，把体察民情、顺乎民意、尊重民权、关怀民生，引导农民早日致富，作为自己的首要职责，对关系到农民切身利益的突出问题，要时时刻刻挂在心上，抓在手里，一个一个地帮助解决，抓好落实。在“三农”问题上，县级党委政府也应当领导政府变“利益政府”理念为“服务政府”理念，变“权力政府”理念为“责任政府”理念，变“任性政府”理念为“诚信政府”理念，真正服务于农村、农业和农民，尽责于农村经济的发展。
(五)增强县级党委政府解决农村突出问题能力必须坚持廉洁执政
县级党委政府应当支持同级人大和纪检监察机关对所属政府及其各类官员在土地征用、房屋拆迁、安置房还建方面的监督和控制，严格规范土地征用中政府、开发商和农民三者之间的利益关系，严格制约政府对农民土地补偿款项的任意截留和挪用，严格制约开发商将不法支出转嫁到农民头上。在处理县(市)、乡(镇)债务方面，应当建立不良债务的问责制度和完善干部的离任审计制度，对那些因决策严重失误、失察而导致债务严重，对那些善于做表面文章，因政绩工程而导致的巨额债务的地方领导不得提拔和重用，对那些因腐败问题而致使债务发生的领导应当依法从重打击。
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