村民自治背景下村两委班子“两张皮”问题的研究，本文主要内容关键词为：班子论文,村民自治论文,村两委论文,背景下论文,两张皮论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》的颁布和实施，农村党支部和村委会的关系得到基本的规范，农村基层民主与各项事业得到了长足的发展。村两委(即村民委员会和党支部委员会)的关系问题对农村各项事业的发展产生了重要的影响。然而，在农村治理实践中，村两委关系呈现出多种类型。郭正林博士将村两委的关系模式构建为四种类型：A党强村强的民主合作型；B党弱村强的村委会主导型；C党强村弱的党支部主导型；D党弱村弱的软弱涣散型。[1]其中，A型最为理想，前三种情况下农村社会都比较稳定；D型最差，两委关系紧张，多发生在经济落后、集体资源稀缺的“空壳村”。发生在部分农村的“软弱涣散型”模式经常出现村委会和党支部关系的摩擦、冲突和不协调，这种现象通常被称为两委班子“两张皮”问题。这一问题不仅影响到村民自治的发展，而且对当前农村的稳定和发展产生了极为不利的影响。当然，农村问题极为复杂，它牵涉到方方面面的问题。本文只是试图以农村村级组织为着眼点，在经验考察的基础上对村民自治进程中所出现的这种现象进行比较深入的分析，以寻求解决这一问题的基本思路。
一、村两委“两张皮”问题的表现及其危害
在农村治理实践中，村两委“两张皮”问题的实质是，村委会和党支部之间不团结，工作关系不协调。它主要表现为以下两种形式：第一，各自为政，相互对抗。一方面，村委会以“自治”为借口，片面强调对村民负责，不服从党支部的领导，甚至在工作中违反政策。另一方面，党支部则片面强调其领导核心作用，支部书记独断专行，力图把村委会当作摆设，甚至完全包办代替村委会的工作，从而使村民自治流于形式。它们在工作中明争暗斗，两套班子两股劲，你说东，我说西，拧不成一股绳。尤其是在两委势均力敌的情况下，对立情势更为严峻，甚至各立一摊，分庭抗礼，公开唱对台戏，争权夺利。在一些村，村公章、办公室、办公桌、账本成为两委争夺的焦点。为了排斥异己，双方往往不惜一切手段，甚至煽动村民，制造矛盾，聚众上访，为对方工作设置障碍，以图把对方搞臭。第二，职权不分，责任不明。在一些村，村委会与党支部不仅相互对立，而且职权交错、责任不清。这种情况看似不分彼此，实则互不相让。对于村内的工作，两套班子往往没有明确的分工，结果是有利往前挤，遇事往后躲。对于一些可以做“好人”的事，即使违背政策也争着做；而对于村民急迫要求解决的得罪人的事，则相互推诿、“踢皮球”。由此可见，存在村两委“两张皮”现象的村庄，往往伴有村民的分裂和不团结。
一些村庄存在的两委班子“两张皮”的现象给农村社会政治经济发展带来了严重的不良影响。这主要表现为：第一，由于村两委“两张皮”的状况，严重影响了农村的社会稳定和民主政治建设。村两委“两张皮”现象不仅是农村基层组织的分裂，而且往往导致村民以村委会和党支部为中心形成重大的分化现象，进而也造成纵向上的干部与群众的分裂。这种分裂往往是以两极化的形式出现的。两派势力在农村的各种问题上形成对立，严重影响了农村的社会秩序。这种农村分化的现象在村委会选举中表现得非常突出。由于派性的出现，每一派别的成员在选举投票的意向上失去了自我，往往呈现出高度的一致性。当然，村庄内部总是存在着一些中间势力。这部分人虽然不多，但在村委会选举中往往成为各方势力拉拢、争夺的对象。基层民主选举中的这种恶性竞争，违背了村民自治的本意，严重影响了农村民主政治建设的顺利进行。第二，农村基层组织之间的矛盾与冲突严重影响了农村经济的发展。在村两委“两张皮”现象存在的地方，干部之间、干群之间、群众之间关系紧张，矛盾重重，村民关心的难点、热点问题得不到及时解决，村内各项工作难以开展。正是“内耗”，阻碍了农村公共事业和农村经济的发展。第三，村两委“两张皮”的现象严重影响到党和政府各项农村政策的落实。目前，村民自治组织的工作包含两个部分：一是属于村民自治范围的事项，二是乡镇下派的政策性任务。众所周知，在计划生育、宅基地管理和征收“三提五统”等政策的执行过程中，本来就存在着很大的难度。村级组织的内在矛盾进一步加剧了这些工作的难度。在一些村庄，计划生育难搞，多年的税费不能上缴。不仅如此，这种状况还具有强烈的辐射效应，波及附近村庄，形成恶性循环。结果，不仅村庄公益事业难以进行，公教人员工资不能按时发放，优抚救济工作不能正常进行。在许多地方，乡镇政府的主要工作变成了收费，严重扭曲了基层政府的职能，也使得基层政府应该做的事情没有做或没有做好。这实际上在某种程度上动摇着政府的基础。可见，村两委“两张皮”现象具有极大的危害。为了促进农村基层的社会稳定和民主政治的顺利进行，密切党群、干群关系，贯彻落实党在农村的各项方针和政策，促进农村经济和各项事业的发展，必须采取有力措施，解决村两委“两张皮”现象这一制约农村发展的“瓶颈”因素。
二、影响村两委“两张皮”现象的因素分析
要寻求解决村两委“两张皮”现象的途径，必须首先分析诱发这种现象的各种因素。“两张皮”问题的产生具有复杂的原因，既有历史因素又有现实因素，既有体制因素又有观念因素。它是当前农村各种社会因素的综合反映。
第一，家族观念和宗派势力的影响。在中国传统文化中，家庭观念和宗法意识的影响至深且巨。在社会流动相对较少的中国农村，这些观念一直对人们的行为具有重要的影响。家族观念虽然在建国以来的历次政治运动中受到严重冲击，但随着人民公社的解体和家庭联产承包责任制的推行，农民的家庭劳动代替了原来生产队的集体劳动。农民为避免个体生产所带来的风险而迫切要求互助，家族和亲友自然成为其认同的基础。这样，家族观念和族群认同在农村又得以强化。家族等宗派组织作为农村社会整合的基础，在一些地方甚至有愈演愈烈之势。而“文革”中形成的派性并没有完全消失，在许多村内事务中经常暴露出来。这些家族观念和宗派意识在部分村两委班子的换届选举中表现得非常明显。李连江和欧博文在其研究中发现，尤其是在江西、湖南、浙江、贵州等南方省分，选举竞争强化了家族冲突[2]。反过来，在家族和宗派势力斗争激烈的村庄，村民在村委会选举中的参与程度也最高，各派势力力图使自己的代表当选。在两委换届选举过程中，受家族利益和宗派势力的驱使，作为选民的党员或村民往往把本族人或本派系的人作为自己的选择对象。在这一过程中，家族首领及本家族的成员往往会彼此施加一定的影响。如果某一家族成员不投票给本家族确定的投票对象，他会在各方面受到威胁，甚至被孤立，如在红白喜事方面断绝和他的交往，不给他帮忙等。受整个家族势力的压力，村民很难有自己的独立选择。即使他是一个开明的懂得法律的人，也会把选票投给本家族或本派系的人。在不少规模较小的村庄，选票的分化基本上与家族的分界相一致。由于每个候选人都会进行大量的走访、说服工作，在正式选举之前，每个候选人就能大体估算出自己应得的选票。即使正式选举时出现差错，也会知道是谁发生了“背叛”。在这种近乎透明的选举下，每个选民都会受到无形的压力。在这种观念和压力的影响下，一位候选人无论其称职与否，无论其能否与村支书或村主任合作共事，仅凭家族和派系的势力就能当选。由于一些家族和派系的头领常常被选举为党支部书记或村委会主任，这样家族权力与村庄政治权力相互融合。[3]这进一步加剧了村庄管理中的腐败现象，激化了村庄内部的矛盾和冲突。在村级管理活动中，两委干部受家族和宗派势力的影响，其管理行为不可能不偏向本家族或本派系的利益和意志。这样，村两委干部就失去了作为村庄公共利益代表者的身份，成为家族利益和宗派势力的捍卫者和代言人。如果两委干部不是来自同宗同派，在一些事务的处理上必然会形成互相掣肘的对立局面。
第二，基层选举工作及党员发展中存在的问题。村委会换届选举是村庄权力和利益的重新调整，是为了把那些办事公道、能够真正带动村庄致富的村庄精英推举出来。然而，一些村民参与竞选的目的却是为了获得私利，为本家族谋取利益或利用手中的权力报复那些曾与自己或本家族“过不去”的前任村委会成员(这种情况多发生在原村主任专断、腐败，在村里拉帮结派的村庄)。基于这种动机，他们四出活动，采用各种手段甚至以许愿、强迫等方式拉选票，以谋求当选。而一些村民由于文化素质低下、民主法制观念淡薄，不能正确地对待选举，甚至放弃原则，谁能给他们带来利益(如多划点宅基地、多给个生育指标等)就支持谁，更有甚者帮助别有用心的人进行私下串联，搞不正当竞争。而面对这些情况，党支部(村支书和支委也许就陷入家族或个人纠纷中)或基层政府往往不能进行正确地组织领导和监督，致使动机不纯的投机分子入主村委会，从而严重影响了村委会成员的素质。这些人一旦当选，便死死抓住前任村委会班子的遗留问题纠缠不放，致使村委会工作难以正常进行。他们往往不服从党支部的领导，甚至与党支部分庭抗礼，造成两委班子的严重不团结。这种情况又进一步导致村内工作的瘫痪状况。
同时，在一些农村，党员集中在某一家族或派系，因而出现一家一派“把持”党支部的现象。受家族和派系利益或观念的影响，出现了农村党组织发展畸形的现象。这主要体现在：在党员纳新时，搞“近亲繁殖”，总是面向本家族或本派系成员，而外姓家族或非本派系成员即使条件都合格也通过不了。结果，出现了党员发展以家族或亲戚关系划线，任人唯亲、排斥异己的畸形现象。这不仅降低了党员的标准，也缩小了选人的视野。这样，一些德才兼备的青年人不能成为党员进入党支部，使党支部成为缺乏活力的“窝子党”。在党支部成员“家族化”的情况下，不仅村民对党支部失去了信任，而且村委会也对党支部产生了逆反心理，不予合作、支持，这就进一步加剧了两委班子“两张皮”的状况。
第三，两委干部素质低下是导致“两张皮”现象的重要原因。一方面，靠选举初上任的两委干部由于缺乏管理经验和工作能力，往往不是按照法律、规章履行自己的职责，而是单凭主观认识去工作，甚至有意为个人和亲友谋取利益，从而影响了村内工作的正常开展。另一方面，一些村两委干部思想认识不高，不能适应村民自治背景下的新形势，对于村民自治体制下的两委关系具有一些模糊认识和错误做法。这种模糊认识和错误做法主要体现为：一是曲解村民自治，排斥党支部的领导。这种观点认为，作为村民自治组织的村委会既然是村民直选产生，就能代表村民的利益和意志，因而在行使其职权时党支部无权过问。二是片面理解“党的领导”，认为党支部的领导核心作用就是抓党建和党务，其他权限归村委会，因而在实际工作中不接受党支部的领导。三是认为党支部的领导核心作用体现为包揽村内的一切具体事务，因而搞以党代政，排斥村委会行使其自治权。对两委关系的这些模糊认识直接导致两委之间的冲突和不团结。
三、治理村两委“两张皮”问题的基本思路
农村两委“两张皮”现象有着复杂的社会历史原因，要消除这一现象，必须在现有法律制度的框架内，紧紧抓住两委干部的来源，健全各种制度和运行机制，进行综合治理，使“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的各个环节建立在规范的基础上。
第一，严把选举和党员发展关，确保德才兼备者进入村两委。根据我国当前的法律和政策，两委班子分别由村民大会和党员大会选举产生。但是，在我国目前的形势下，村党支部和乡镇党委、政府应在选举的各个环节发挥积极的组织、领导和监督作用，严格按照选举程序和制度，把好“入口”关，杜绝各种违法舞弊情事的发生，真正把那些法制意识强、办事公道、为村民利益着想的人选举出来。
党支部的选举与党员的素质有直接的关系，因此杜绝党员纳新中的“近亲繁殖”尤为关键。这方面，乡镇党委的把关至为重要。在农村组织建设中，为了提高党员和党支部的素质，一些地方探索出了不少可行的模式。如在组织发展中，实行“掺沙子”办法，把附近几个村党支部结合成立联合党支部，以削弱“党员发展家族化”的倾向。再如在党员发展和党支部选举中，首先实行群众评议和村民信任投票，然后再进行党内投票的“两票制”，也在一定程度上有利于提高党员和党支部成员的素质和权威，缓和党支部与村委会的紧张局面。
第二，加强教育，深化农村改革，提高村干部、党员和村民的公民素质。应当说，当前农村基层组织建设中所存在的各种问题，既与村干部、村民和党员的低素质有关，也与村庄的社会结构有关。因此，农村治理是一个综合工程。教育是提高村干部和村民素质的重要方法。在当前，尤其要以“三个代表”理论加强对村干部和党员的思想素质教育，使其树立公共责任感和村集体的荣誉感。随着村民自治的实践和农民觉悟的提高，村民和党员的利益观念和主体意识更为强烈，他们的民主参与意识和法律、政策知识有了明显提高。但是，部分村民受自身素质和信息的限制易受一些别有用心者的煽动和蛊惑而产生过激行为，其政策和法律认知与其行为并非一回事。村民和党员的投票行为受家族、宗派势力及其他各种因素的影响，其忠诚感和认同感还没有从家族、宗派等集团利益上升为村庄整体利益的层次。这是造成村庄分裂和冲突的重要原因。基于此，必须以正反两方面的典型事例，加强对村民的民主和法制教育，使其遵循选举程序，认识到村级组织混乱给本村带来的危害以及公正选举对于本村发展的重要性。同时，应从制度入手，严格规范选举制度和程序，加强对选举工作的监督，对于破坏合法选举的行为进行严厉的惩罚。
村民选举中的家族化倾向多出现在规模较小、聚族而居的村庄。尤其是在各个家族势力旗鼓相当的族群结构的情况下，以家族为分野的选举竞争更为激烈。因此，要削弱家族在村民自治中的影响，可以考虑将附近几个村庄予以合并，成立联合村委会。但村庄联合可能会出现其他问题。如地域因素取代家族因素成为选举竞争的焦点，而且由于以前各村在土地以及其他公共财产方面的差别可能会引起农民极大的不满，因而实施过程具有相当大的困难。如何将村民对家族和宗派的忠诚提升为对村庄利益的忠诚，确实是一个棘手的难题。这里有必要引进一个社会科学的概念——“横切分裂”(crosscutting cleavages)：即属于不下一个集团的人们必须缓和他们的观点并与其他集团的人合作，因为有时他们的政治立场是一致的。既然个人具有“重叠的成员身份”，他可能属于或认同多个集团，那么一个允许诸多集团自由互动的多元化社会就能够保持基本的团结。[4]在一个村庄范围内，亲戚集团是对家族集团的一次横切。随着农村改革的深化，村庄内部必然会出现各种新的职业群体，如农民企业家、小商贩、手工艺者等。随着各种社会群体的出现和集团利益的分化，必然会对既有的家族、宗派势力产生更多的横切。这样，村庄内部的村委会竞选也许会由现在的家族、派系忠诚转变为团体利益的竞争，其结果可能会出现一个相对利益均衡、协调的村庄治理结构。许多学者的研究表明，乡镇企业和集体经济发达的村庄，村民更为关心公共财产和公共事业的管理、分配和使用。因而，相对于家族身份而言，在选举过程中候选人的管理能力、品德成为其当选的重要资本。[5]
第三，加强制度建设，明晰两委班子的权责关系。农村工作是一个有机整体，作为农村工作的组织机构，村委会和党支部必须在村庄整体利益的原则下形成高度的统一。由于在目前的体制下，村委会和党支部一起管理村务，这就难免造成两委的权力争夺与冲突。这就要求不仅在制度结构上明确其职权和责任，而且在制度实施(政策制定、实施及监督)的各个环节加强其合作和联系。
根据《村民委员会组织法》，农村党支部应按照党章“发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“街道、乡镇党的基层委员会和村党支部领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织行使职权。”这是正确处理农村两委关系的基本法律依据和指导方针。根据这些规范，党支部的职责主要是依法领导、支持和保证村委会的工作。这里，党支部的“领导”主要体现为：(1)把关和定向：即确保党和政府路线、方针和政策的落实，对涉及村庄整体利益的重大问题提出决策意见；(2)教育和引导：模范带动村民积极参与村内事务的民主管理，教育党员和村干部自觉遵守《村委会组织法》及其他各种法律和政策；(3)组织和监督：在村委会换届选举过程中发挥组织和监督作用，确保各项程序的合法，以及对村委会日常管理工作的监督，确保其依法治村。可见，党支部领导的目的是保障村委会贯彻落实党的路线、方针和政策，依法、民主地管理村庄的公共事务、公益事业和公共财产，这是一种宏观层次的指导和帮助，而不是对具体事务的包办和代替。因此，党支部的领导应遵循严格的程序，采取适当的方式，把党的政策通过村委会贯彻到村庄治理实践中，而不能妨碍村委会职能作用的发挥。
要确保两委班子工作的协调，必须建立一套合理的村庄公共权力的配置结构和运行体系。在农村基层管理工作的实践中，各地创造了不少有益的经验。主要有以下几个方面：第一，通过“两推一选”，实现交叉任职，密切两委班子的关系。在不少地方，村党支部通过实行“两推一选”(即党支部由党员民主推荐参评、群众推荐参评、党员民主选举产生)，支持党支部书记竞选村主任，实现两委成员交叉任职。这种方式不仅提高了党支部在群众中的公信力，增强了其凝聚力和战斗力，也有助于两委班子关系的融洽，为消除“两张皮”现象奠定了制度的基础。实际上，在不少两委关系比较融洽的村庄，村委会和党支部具有“交叉任职”的特点，避免了权力的争夺。但是另一方面，交叉任职也会使村干部权力过分集中，削弱相互制约和监督，导致腐败的产生。因而，必须同时注意监督机制的健全。第二，规范两委的内部决策运行机制，建立党支部领导下两委集体决策体制。凡涉及村庄整体利益、长远利益和村民切身利益的重大问题，党支部可提出初步议案，提交村委和两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；也可由村委会提出，经党支部同意后，提交支委和两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；还可在党支部书记主持下，由两委联席会议直接提出初步决策方案。然后，将初步决策方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，经党员大会讨论后，由两委联席会议形成决议。最后，召开村民大会或村民代表大会，经讨论、表决通过后付诸实施。为保证决策过程的顺利进行，规范村民会议、村民代表会议、两委联席会议的议事规则十分重要。第三，建立两委关系的协调、监督机制。主要有：通过两委联席会议和民主生活会制度、农村财务定期审计制度等，加强两委之间的相互协调和监督制约。通过健全村民代表会议、村民理财小组、党员或群众代表议事会等群众监督形式，完善村务公开和群众评议两委干部的制度，保证两委活动的依法进行。此外，乡镇政府和人大应加强对村委会工作的指导和监督，对不称职和违法的村委会干部应依照法定程序提交村民会议予以罢免。
村民自治是一项复杂的系统工程，农村基层组织建设是关系整个农村工作能否顺利进行的核心任务。通过以上各种组织和制度措施，对村民自治的各个环节进行规范，进一步深化农村政治经济体制改革，必将有利于村两委工作的团结和协调，削弱村两委“两张皮”的问题，促进农村基层民主和社会经济的全面进步。
收稿日期：2002-04-14