公共工程投资绩效审计初探，本文主要内容关键词为：绩效论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对公共工程投资绩效审计的理解
公共工程投资绩效审计，是指审计机关对被审计单位管理和使用财政性资金及其他公共资源建设的政府投资项目的经济性、效率性和效果性，进行审查、分析、评价的行为。那么公共工程的经济性、效率性和效果性是如何体现的呢？对其内涵的理解将指引审计实施。
1.经济性，就是低成本。低成本主要体现在四个方面，一是投资决策是否科学，规划设计是否合理经济；二是在考虑质量的前提下，取得建筑实体、设备以及服务等产品的过程是否遵守了良好的采购实务；三是建筑实体、设备以及服务等产品的采购是否是其恰当的成本。四是公共工程运行成本是否经济。
2.效率性，就是资源是否得到最优使用。是否得到最优使用主要取决于管理行为。因此，效率主要体现在四个方面，一是管理人员的配置是否合理，是否建立了良好内控制度并加以执行；二是公共工程是否按规定的基本建设程序执行，是否执行了招投标制、监理制、合同制；三是是否遵守了环境保护方面的法规，最大限度地保护环境：四是建设资金的使用是否合理，投资控制是否得当，是否存在浪费。
3.效果性，就是建设目标是否实现。这主要体现在三个方面，一是公共工程最终体现的建设成本内容是否按概算执行；二是公共工程建设规模和内容是否按概算执行；三是公共工程运行情况是否达到预期。
二、公共工程投资绩效审计的程序
（一）审计思路流程图
（二）具体程序
结合《江苏省审计机关绩效审计通用操作指南》（征求意见稿）、《江苏省审计机关政府投资项目绩效审计操作指南（征求意见稿）》，并根据实际工作需要，某污水处理厂投资绩效审计遵循程序如下。
1.开展审前调查。绩效审计必须是能够自由地从不同角度检查所有的政府活动的。因此全面了解所要审计的项目以及其实施单位的背景尤为重要。审前调查走访了建设单位，对建设单位基本情况（单位类型、组织结构、职责范围、人员编制等）；项目立项及可行性研究报告批准情况；项目概算或预算的批准及调整情况：项目的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等方面的招投标及承发包情况；项目建设的内部控制制度的建立和执行情况；建设资金的筹集计划与实际到位情况；基本建设的规定程序及其执行情况；项目的财务管理体制和适用的财会制度；项目的决算报告及审批情况和施工单位的结算报告及审核情况；项目竣工验收情况及结果；排水行业建设的平均水平、先进水平等进行了了解。同时还需收集项目适用的相关法律法规、政策并了解了建设单位对这些法律法规、政策的执行情况。
2.编制审计实施方案。审计实施方案是在对审前调查的情况进行评估并确定绩效审计应对措施的基础上编制的。除明确人员、时间安排、审计内容外，还应重点对绩效评价标准进行确认。该项目确定标准如下。
①通用评价标准。主要包括：(1)有关法律、法规。如《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》以及《建设工程质量管理符合条例》、《工程建设项目施工招标投标办法》等各项相关的法律法规；(2)国家、行业或地区性的有关标准。如建设项目经济评价方法和各种评价指南；建设项目社会评价指南、环境影响评价规范，建设项目实施程序规范等。
②具体评价标准。主要包括：该项目立项、设计概预算执行规定；设计能力和效用发挥程度；上级主管部门要求达到的效果；专业机构研究或制定的专业标准；排水行业或本省其他地区平均水平。
3.制发绩效审计通知书，通知书于审计实施3日前送达被审计单位。
4.审计实施。一是获取可靠、相关、合理的审计证据。由于绩效审计需要很多的判断，其数据收集和记录的质量是至关重要的。二是审计评价，分析所获得的审计证据，并确认审计发现，然后对审计发现的重要性进行评价，并对其原因进行确定。审计结论要建立在客观、合理和项目特定标准的基础之上。
5.形成并出具审计报告。报告仍征求被审计单位意见，并根据反馈意见进行核实修改。报告中提出的审计建议应具备可行性并体现审计的目标，且应该引起被审计单位外部的注意。
三、公共工程投资绩效审计的方法
（一）审前调查的主要方法
书面或者口头询问被审计单位内部和外部相关人员；检查有关文件、报告；实地踏勘公共：正程现场；了解有关内部控制的执行情况；追踪有关业务的处理过程，对业务流程或管理环节较多的单位，可根据审计需要绘制资金流程、业务流程、财务流程、内控流程等工作流程图确定关键控制点；通过互联网、被审计单位的内网、报纸等媒体了解被审计单位和项目的相关信息；相关数据采集和分析。
（二）取得审计证据的主要方法
审计证据可分为基础证据、调查证据、统计证据、分析证据。基础证据主要是立项批复资料、招投标资料、合同资料、工程结算审核资料及财务资料等；调查证据通过对被审计单位或项目成本费用投入与任务目标实现程度，以及执行政策法规等方面的现状进行调查，如组织结构、工程建设背景资料、被审计单位完成目标的各种方法、被审计单位为了有效地完成目标而采取的程序和控制措施等等；统计证据是指在综合基础证据和调查证据的基础上取的统计分析证据；分析证据是指对绩效审计中发现的重要问题进行客观的分解与剖析，分三步进行，首先综合基础证据和调查证据中反映的情况进行分析，其次通过审计取的数据资料与被审计单位或项目的既定目标与实现结果进行分析而取的证明材料；再次对审计发现的主要问题进行全面分析形成审计分析工作底稿。
主要是取得方法，一是直接索取，审计人员根据审前调查的结果，拟出需提供的资料表，由被审计单位逐一对照提供，并根据审计深入不断完善充实，为将来的绩效审计打下了良好基础；二是间接索取，审计人员根据工程管理要点设计结算、建设节点、招投标等情况表要求建设单位填写，使用这种方法即可以反映整体情况，又能提供问题线索，但前提是审计人员应当对整个建设流程和关键节点非常熟悉；三是逻辑获取，以某污水处理厂投资绩效审计为例，审计人员由污水处理反向思维至供水量，向供水部门调查了年城区供水数据，客观真实反映了污水处理的量与趋势。
（三）审计评价方法
可运用审阅法、重点分析法、比较分析法、因素分析法、目标评价法、图形分析法等。审阅法，审阅被审计单位的书面文件资料是绩效审计获取数据资料最基本、最直接也是最有效的方法；重点分析法，如对于要求被审计单位自填的表格，空白处就是重点需要进行分析的所在；比较分析法，如将被审计单位提供的运营成本与周边城市同期数据比较，或将污水处理量与城区供水量进行比较，将账面实际成本与概算投资相比较等；因素分析法，如对各泵站日均通水量进行分析，反映其利用率；目标评价法，如对污水处理厂日均处理量进行分析，反映其是否达到设计能力；图形分析法，对建设成本进行类别分析，形成饼图，反映投资分布，或者对城区污水处理占供水量比率进行趋于分析，反映污水厂运营效果等等。
四、公共工程投资绩效审计的内容
在理解投资绩效审计内涵的基础上，以某污水处理厂投资绩效审计为例，审计人员主要从以下四个方面入手开展，项目前期决策绩效审计、建设管理情况绩效审计、投资控制情况绩效审计、投产运营情况绩效审计。
（一）项目前期决策绩效审计
1.决策程序审计。一是审查项目立项、初设及概算编制与批复、投资计划、土地征用与拆迁、勘察设计、建设施工、竣工验收等环节是否严格执行建设程序，手续是否完备；二是投资决策程序是否规范、有效，有无经过专家的深入调查研究，是否经过社会各界的意见和建议，防止搞“形象工程”、“政绩工程”或“拍脑袋工程”，主要要求被审计单位提供资料进行核查。
2.项目可行性研究审计。项目可行性研究报告是编制建设项目任务书的依据，也是对项目设计概算进行审计的重要依据，在项目投资决策和项目运行建设中起到越来越重要的作用。主要审查其项目建设是否必要，项目建设条件是否具备，建设项目的预期经济分析是否充分、合理。
3.设计概算审计。审查建设单位是否按概算批复的内容、规模以及标准组织建设，有无擅自变更建设内容、减少或扩大建设规模、提高或降低建设标准等问题；有无概算甩项、超概算建设或概算外投资等问题；将实际完成投资与批复概算、报批概算等进行对比，分析是否存在虚列概算、夹带项目、置换项目套取建设资金等问题；审查实际完成单项工程占用资金比例与批复概算比例是否一致，分析存在差异的原因。重点审查中一方面要关注投资概算批复部分项目实际甩项的原因，另一方面要关注征地拆迁费用、建设期间贷款利息、建设单位管理费等超概的原因其次要关注部分概算外项目发生的原因。
甩项（超概算）投资率＝甩项（超概算）投资金额／批复概算投资总值
实际完成投资率＝实际完成投资额／批复概算投资总额
（二）建设管理情况绩效审计
1.审查项目是否切实执行项目法人责任制。审查投资项目有无组成项目法人，实行项目法人责任制；项目法人在项目的投资决策、建设过程和实际投入运行中是否实现权、责、利的统一。
2.审查被审计单位的内部控制制度建立和执行情况。审查项目建设单位是否切实履行职责，内部管理控制制度是否建立和完善；审查有无因决策失误或管理不善造成返工或损失浪费现象。重点审查项目建设过程中发生的报废工程损失，是否属于人为损失，批报程序是否合规、手续是否齐备。
设计变更率＝各单项工程设计部分变更金额／各单项工程完成投资
返工或损失浪费率＝损失浪费金额／总投资
3.审查项目招投标制、合同制和工程监理制的履行情况。主要审查是否按规定进行了招投标，是否存在中标单位资质不够、虚假招标、指定分包、搞违法分包或层层转包等现象；审查项目合同的订立是否以招标、中标结果为依据，有无超计划、超标准擅自订立建设合同的现象；合同条款是否齐全严谨，对定额套用、费用计取、材料供应、质量标准、工期进度、安全施工、结算方式、质保期限、违约责任等主要条款是否明确；是否严格按照合同条款执行，补充合同、协议是否经过正规程序，是否背离原合同主要条款精神等；审查有无要求承包方垫资等现象，有无借签订虚假合同转移、侵占建设资金的情况；监理单位是否按规定履行了监理职责，监理工作是否按照规程进行，监理工作是否公正、客观和独立。
设计（施工、监理、设备采购等）未招投标率＝未招投标涉及金额／概算投资总金额
转（分）包率＝转（分）包项目造价／总造价
4.审查材料、设备采购情况。主要审查是否按概算批准的内容进行采购，应由政府采购的项目是否落实，材料、设备采购是否通过招投标方式选择确定供应商，价格调整有无相应的合同或协议。根据审前调查的情况，现场审计时关注列入投资总额的车辆购置费的真实性、合规性。
5.审查建设质量管理情况。审查建设单位是否履行了项目质量管理职责，是否建立了保证工程质量的内控制度并切实有效执行，必要时对隐蔽工程验收、质量检测等内业资料进行审查，并通过技术手段进行抽查、验证。新技术、新材料的运用是否通过专家评审，是否经济可行。
6.审查项目的建设进度情况。项目是否按计划工期实施，分析提前或未如期完工的原因。根据《某污水处理厂（二期）工程项目建设情况表》与施工合同进行对照。
7.审查项目竣工验收、资产移交及尾工情况。已完项目是否按照规定及时进行验收，资产移交手续是否齐全、合规。
（三）投资控制情况绩效审计
1.审查项目资金来源及到位情况。审查建设资金筹集是否合规；审查项目建设资金是否按计划及时、足额拨付到位，有无滞留建设资金的问题。因为该项目使用了国债资金，因此审计过程中，应严格审查国债专项资金以及其他配套资金应到位及实际到位情况，剖析配套资金未足额到位的原因。在此基础上，测算以下比率。
(1)建设资金合规率＝合规建设资金金额／筹集建设资金总额
(2)建设资金到位率＝实际到位建设资金／应到位建设资金
(3)滞留建设资金率＝滞留建设资金金额／建设资金总金额
2.检查建设资金使用情况。审查建设资金是否专款专用，有无转移、挪用、挤占建设资金问题。工程款是否按照合同约定及时、足额拨付，有无存在拖欠工程款的问题。
审查过程中，一方面要认真审查国债专项资金等建设资金的使用情况，是否存在违规行为；同时要重点抽查审计重要性水平以上工程款付款支付是否及时、程序是否完善、手续是否健全。另外将审定工程结算与施工合同进行对照，核实是否存在拖欠工程款或超付工程款的现象。在此基础上，测算以下指标：
(1)转移（挪用、挤占）资金率＝转移（挪用、挤占）资金金额／建设资金总金额
(2)拖欠（超付）工程款率＝拖欠（超付）工程款／建设资金总金额
3.审查项目勘探设计费、监理费等费用计取范围和标准是否符合有关规定，是否超出概算控制金额。主要通过对照有关费用合同、国家标准、概算标准与实际支付情况进行审查。
4.审查征地拆迁补偿情况。通过对审查征地拆迁工作是否按规定的程序办理，反映是否严格执行国家、省、市关于拆迁补偿标准的规定，有无擅自扩大拆迁范围、提高标准或降低标准的问题；拆迁补偿费是否及时、足额拨付，有无借被拆迁人名义占用补偿资金等问题。
5.审查往来款项是否真实。通过对资金走向进行核实和延伸调查，重点审查其有无长期挂账和资金被其他单位或个人占用等问题；对数额较大且长时间不结转的往来款项要查明原因。
6.审查项目财务核算情况。主要审查建设单位是否建立健全项目财务内控制度，财务管理及会计核算是否真实、合法，有无弄虚作假、乱挤乱摊费用的问题。
7.审查工程造价控制情况。造价控制制度是否建立并执行，控制流程是否合理、有效，各部门是否履行职责。
8.审查工程造价真实性审查。确认是否已委托社会中介机构审核造价，程序是否合规；是否已全部委托审核，是否存在遗漏。
工程造价审减率＝审减值／提报工程总造价
（四）投产运营情况绩效审计
对项目建设效果，依据可行性研究报告以及国家有关规定，对项目在环境保护、整治效果、资金使用等方面的效益情况进行综合评价，并研究分析项目实际状况及其与原预测状况的偏差，分析影响投资效益发挥的因素，提出改进措施和建议。通过对实际完成项目情况与可行性研究报告的目标和项目概算进行对比分析，评价项目建设的社会效益、环境效益和社会效益。重点通过现场勘察调查了解，关注截污干管网、提升泵站是否切实发挥作用。
1.审查城区生活污水处理率。取得市区城市自来水供水量的数据，与城市生活污水处理量进行对比，并按年度进行对比，查看是否呈上升趋势。
2.审查污水处理单位付现成本。取得交付使用后污水处理单位付现成本数据，与核定标准及周边城市同期水平进行对比。
3.审查项目投入运行后环境指标。一是减排效果。COD去除量是否减少，COD减排量是否增加；二是出水水质是否符合国家标准，切实做到了污水达标排放。
4.审查实际利用率是否达到设计能力。一是污水处理量是否达到设计负荷；二是新建泵站的利用率情况，主要是日均污水通过率。
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