关于我国国债风险的认识和评估，本文主要内容关键词为：国债论文,风险论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在20多年前的经济体制改革初期，我国恢复采用了国债政策。自此以后，国债在我国经济活动中的作用越来越大。近年来，我国又连续发行较大规模的长期建设国债，希望利用国债这一工具来实现经济增长的目标。我们认为，在我国目前仍未完全摆脱通货紧缩压力的情况下，将国债作为实施积极财政政策的一个方面，会起到相应的作用。但同时，对国债风险需要全面地认识。只有这样，才能充分发挥国债的功效，避免负面影响。
一、国债风险的多重表现
以往，人们在讨论国债风险的时候，多数是指国债数量问题，强调国债规模过大会给财政带来压力。应该说，国债数量确实是涉及国债风险的一个方面，而且是一个非常重要的方面。因为政府既然在前期的财政收入中借进了债务，就必然会在后期的财政支出中面临着还本付息。一旦还本付息过多，就要给政府正常的财政收支安排造成困难。所以，国债数量是否过大，一直就是人们分析国债风险的主要内容。
但是，如果单纯地将国债风险问题归结为国债数量问题，我们认为是不够全面的，它会带来一些片面的看法，也有可能影响国债政策制定的合理性。首先，国债经济活动是一种涉及多领域的经济活动。尽管从表面现象上看，国债更多的是与政府收支联系的，涉及到的是财政问题。但实际上在国债运行当中，又必然会与其他经济领域挂钩。比如，国债体现了一种信用关系，它的运行需要有金融市场的支撑，因此，国债要涉及到金融领域。如此，若将国债风险仅视为国债数量过大，则实际上未能全面认识国债经济活动，视角没有展开。其次，既然国债经济活动要涉及许多经济领域，其对经济的影响也就是多方面的。虽然我们无法在本文有限的篇幅中讨论国债的各种效应，但可以肯定的一点是，国债的经济影响决非仅仅是弥补当期财政赤字从而给未来造成还本付息压力。所以，只将国债风险与国债数量挂钩，实际上是忽略了国债对国民经济多方面的影响。最后，国债政策的制定应该是全方位的，它包括国债的数量、国债的发行方式、国债的期限与利率、国债资金的使用等诸多方面，这些方面如果运行不合理，亦会给政府及社会经济带来不良影响。因此，单纯地将国债风险等同于国债数量问题，有可能引起国债政策制定的失衡，因为制定政策时可能会将注意力集中放在国债规模上而忽略其他问题。
那么如何认识国债风险？我们认为可以从图1所示的国债运作过程来分析。从国债过程来看，基本上有两个组成部分。国债发行、国债流通和国债偿还是第一个部分，它构成了债券运动过程，也是人们在经济生活中较为关注的环节。对于国家的宏观经济层面、或者政府的宏观经济政策而言，这一过程直接涉及财政政策与金融政策。其实，国债如何发行、数量多少、还本付息是否有保证等，就是制定财政政策要考虑的内容；国债发行对象是谁、国债流通状况如何等，也是影响金融政策制定的因素。因此，国债运行的好坏，影响到财政，也影响到金融。另外，通过国债发行，国债券流向社会，而政府得到了国债资金，于是就进入国债过程的第二个部分，即资金使用过程。有时人们会忽略这一环节，实际上，国债资金使用是国债政策中一个很重要的方面，因为国债资金使用的效果如何，直接关系到政府运用国债这一工具对国民经济的效应。
图1 国债运作过程
基于上面的分析，我们将国债风险归纳为三个主要方面：一是数量风险；二是金融风险，三是使用风险。国债数量风险的直接表现是国债规模过大而给政府还本付息带来的巨大压力。如果国债数量日益增长而政府资金又不充裕，那么对这一风险就必须给予足够的重视。国债金融风险涉及流通领域，与货币和价格有关，所以，其表现主要是金融方面的通货流通状况，如通货膨胀等。如果国债运行造成或加剧货币流通紊乱，那么使用国债就必须小心谨慎。国债使用风险针对的是债务资金使用，表现为国债使用效率的低下。如果社会资源被政府借用而又没有产生积极的效果，那么举借国债实际上就是一种失策。
当然，在国债风险的三方面中，对于政府而言，数量风险的影响是直接的。太大的国债规模，乃至形成太重的国债负担，会使国家财政运行状况恶化，使政府陷入债务危机的困境。也因为如此，国债的数量风险特别受到重视。对于政府来说，国债的金融风险和使用风险则是间接的，因为它们没有直接影响到当期的财政收支过程，政府还没有感受到还本付息的压力。但必须看到，如果国债的金融风险过大，扰乱了社会流通秩序，则经济运行状况就要恶化，最终还是要影响到财政。同样，如果国债的使用风险过大，社会资源无谓的浪费，经济就要受到损害，财政也要受到损失。所以，不管是国债的直接风险还是间接风险，我们都必须引起足够的重视。
二、对国债数量风险的评估
评介国债的数量风险，一般从两个方面分析，一是国债发行人的债务负担，二是国债承购者的应债能力。尽管这两个方面分析的角度不同，但都可以用来说明国债数量问题。
分析国债发行人的债务负担，常用的衡量指标是当年国债发行量占该年财政支出的比重，也称为财政对国债的依存度。国际上关于国债依存度的经验标准、或称警戒线是20%。我国这一指标在20世纪80年代都比较小，90年代以来的数据显示在表1中。分析列示的数据，可得到三点。第一，我国国债规模从1994年开始膨胀。之前，国债依存度最高只不过10%左右，1994年达到17.76%，接近了警戒线，1995年以后就超过了20%。实际上，从国债发行量也可看到，1994年开始超过了四位数。第二，近五年来我国国债规模是比较大的。从国债依存度指标可看到，1997年以后，数据都在26%以上。尤其严重的是，国债是中央财政的债务，还本付息由中央财政承担，所以如果用国债发行量占中央本级支出加债务支出的比重来衡量，则国债对中央财政的依存度非常高，1994年至2001年分别，为48.53%、54.36%、54.07%、55.41%、60.11%、62.28%、68.20%和64.54%。也就是说，在中央财政的支出中，一半多是靠债务收入支持。因此，国债规模的形势比较严峻。第三，大规模的国债数量状态在近年有稳定的趋势。依据表中显示的数据，这一稳定的趋势并不是说国债绝对数量不再增加，而是国债相对数趋向稳定，即国债依存度指标基本上维持在26%到30%之间。应该看到，这一表象的背后，实质是财政收支规模本身在近几年有了明显的增长。
表1 我国国债依存度和国债负担率
年份 国债发行量（亿元）
国债依存度(%) 国债负担率(%)
1990 93.46 3.03
4.79
1991 199.30 5.88
4.89
1992 395.64 10.57
4.81
1993 314.78 6.78
4.46
1994 1028.57 17.76
4.90
1995 1510.86 22.14
5.74
1996 1847.77 23.28
6.52
1997 2412.03 26.12
7.53
1998 3228.77 29.90
10.09
1999 3702.13 28.07
13.11
2000 4680.00 29.47
15.54*
2001 5004.00 26.55
17.67*
资料来源：根据《中国金融统计1997-1999》、《中国统计年鉴2000》、近两年国家统计局发布的国民经济和社会发展统计公报、近两年财政部关于中央和地方预算执行情况及中央和地方预算草案报告的有关数据计算，有*号的数字系根据有关数据的推算数。
分析国债承购者的应债能力，就一个国家的总体情况而言，常用的衡量指标是每年国债余额占该年国民生产总值的比重，也称为国债对国民经济的负担率。国债负担率指标在国际上并没有一个得到普遍认同的控制线标准，但比较不同国家国债负担率数据，或许可以得到一些有益的启示。在西方国家，一种看法国债负担率可以控制在45%左右。近几十年来，许多国家的实际水平也确实维持在这一幅度以内，如美国在1988年为42.9%、日本在1990年为44.2%、加拿大和英国在同年分别为41.40%和24.9%。考察我国的情况，数据亦见表1，1998年之前还没有超过10%，以后则逐年增加，2001年接近18%。通过这一比较，直观的结论是我国国债规模还很小，今后还可以有很大的拓展余地。但需要指出的是，西方国家国债负担率控制在45%左右的水平，是与其财政收入占国民生产总值的比重保持基本一致的。而我国近年来财政收入占国民生产总值比重只有20%左右，所以较低的国债负担率并不一定能说明同样的问题。如果将财政收入占国民生产总值比重作为衡量依据，我国的国债负担率也宜控制在20%左右。如此，目前我国国债规模也不小了。
通过上面分析，我们有三点认识。第一，从不同角度分析国债规模其结论可能不一致。比如，就国债依存度来说，我国国债规模显得过大；而就国债负担率来说，我国国债数量还不多。其中的原因，我们认为是与我国政府举债历史还不长有关。也就是说，由于在经济体制改革开始之后才重新启用国债政策，积累形成的国债余额就较少，国债负担率也就显得低一些。第二，对于我国目前的国债数量，我们认为已经处于较高的水平。理由之一，近年来国债依存度一直高于警戒线。理由之二，尽管国债负担率还不高，但基于我国财政收入规模较小，国债负担率应该有所控制。理由之三，国债数量风险是针对政府财政状况的，国债的还本付息要由政府来承担，因此，国债依存度比国债负担率更能体现国债数量过大对政府形成的压力。第三，尽管我国现行国债规模已经较大，但从发展趋势看，如果能够适当控制，国债数量风险不会成为非常严重的问题。因为，一方面最近几年国债依存度有趋稳的情况，另一方面财政收入增加得也比较多。所以，只要保持国民经济和财政收入的增长速度，我国不会陷入国债数量危机中。
三、对国债金融风险和使用风险的评估
国债金融风险表现在金融领域，是国债运行导致或加剧金融领域秩序紊乱的危险，如发生通货膨胀、争夺信用市场民间资本等情况。在20世纪80年代和90年代初期，我国政府举借国债对金融运行曾经形成很大的冲击。在当时行政摊派发行方式下，企业只能转嫁资金短缺压力，要求银行更多的贷款。并且，由于财政部直接向中央银行借债，更促使通货膨胀逐步走高。到了现阶段，根据现实的经济环境，我们认为，我国国债的金融风险已经基本消失，国债对金融领域的干扰已经很小。经济现象的具体数据和其原因分析都可以说明或证实这一点。
表2 我国居民消费价格指数 上年＝100
年份
价格指数
年份
价格指数
1990 103.11996 108.3
1991 103.41997 102.8
1992 106.41998
99.2
1993 114.71999
98.7
1994 124.12000 100.4
1995 117.12001 100.7
资料来源：《中国统计年鉴2000》、近两年国家统计局发布的国民经济和社会发展统计公报。
表3 人民银行公开市场操作情况
资料来源：《中国证券报》2002年3月30日。
表2显示了我国自1990年以来居民消费价格指数的变化情况。1992年我国开始遇到通货膨胀，1994年达到峰值，以后回落，1997年通货膨胀已经消失，尽管随后的两年物价为负增长，2000年以来则趋稳。这些数据表明，我国现阶段并不存在通货膨胀压力。实际上，现行通货紧缩现象倒是值得我们关注的问题，而国债是有可能用来缓解通货紧缩的。再从国债金融风险的产生原因方面分析。在国债发行阶段，如果强制向承购者摊派，承购者的用资需求就要转向银行；如果向中央银行发行，则实际是向社会投放货币。目前，我国这两方面的原因都已经不再存在，市场经济的运行规则已经使政府取消了摊派手段，90年代中期出台的有关法规也已经禁止人民银行直接给财政透支。因此，国债发行对于通货膨胀的影响已经消除。在国债流通阶段，以往理论界有一种观点，认为国债流通类似于“准货币”。其实，国债流通对于货币扩张的压力不在于国债本身（因为国债不能当货币使用），而在于流通中买卖者的身份。如果中央银行购入国债，则向社会投放货币；卖出国债，是从社会回笼货币。至于其他社会成员参与国债流通，都不会造成货币量的直接增减。近几年，我国人民银行在公开市场业务中，都一直参与国债的买卖，见表3。虽然从交易量来看，投放货币总量不一定等于回笼货币总量，但其基本目的是作为货币政策手段之一来控制货币供给，调节社会的货币流通量，改善近年来我国经济所呈现的通货紧缩现象。
国债使用风险则表现为国债资金利用的问题，包括国债资金的投向和国债资金的使用。对于国债资金的投向，从基本原理来说，国债的使用应该带来未来社会产出的增加。如果政府借入国债后将其纯粹消费掉了，没有能够为未来社会产出增加作贡献，那么，将来还债时纳税人就要为此承担牺牲，就会凭白无故减少自己的收入。因此，在正常情况下，国债使用的生产性是国债政策制定中应该坚持的一个重要方面。在我国的国债实践中，实际上也一直强调国债的建设性用途。比如，国家计委有关负责人在2000年底曾向报界介绍，1998年至2000年我国为实施积极的财政政策，发行了3600亿元长期建设国债，建成了一大批重要的基础设施项目。2002年3月，财政部长在全国人大作关于中央和地方预决算报告时也说明，2001年我国发行了1500亿元长期建设国债，用于基础设施建设，不仅保证了青藏铁路、西电东送等西部开发重大项目的及时启动和建设，还促进了一批重大在建项目的完成。应该说，近年来我国每年发行长期建设国债的使用方向是明确的，也是符合经济发展需要的。然而，并非所有政府债务的使用都是那么透明。比如，同样根据财政部长在全国人大作关于中央和地方预决算的报告，2001年我国中央财政债务收入为4604亿元，其中用于偿还国内外债务1999亿元，弥补财政赤字2598亿元，补充中央财政偿债基金7亿元。显然，依据这一说明，很难判断国债弥补赤字的具体用途。
对于国债资金的使用，所谓的风险是指使用效率低下。由于我们无法对国债项目逐一考察，所以不能形成直接的结论。据间接的材料判断，我们认为，近年来我国国债使用总体上是好的，对推动经济的增长起了积极作用，但在一些具体的项目管理上还需要改进。先来看国债总体的使用效果。据国家计委有关负责人的介绍，1998年我国国债项目投资带动经济增长1.5个百分点，1999年的贡献为2个百分点，2000年则拉动1.7个百分点。在国债资金的支持下，我国建成了一大批重大基础设施项目，为经济的可持续发展打下了基础，并加快了企业技术进步，推动了产业结构升级，有些国债项目还改善了人民生活条件。就这些方面而言，国债投资确实推动了我国经济的增长。再来看国债项目的具体效益。根据财政部有关方面曾经对72个国债重点建设项目的调查，在涉及138亿元资金的国债项目中，有20个项目存在挪用投资资金或不按规定使用资金的情况，有10个项目前期论证不足，属于边勘探、边施工、边设计的工程。此外，还有一些项目存在配套资金不落实的问题。从这些情况看，我国国债项目在管理上还有许多漏洞，存在着一定的使用风险。
四、防范国债风险的政策建议
第一，在债务数量上应坚持借之有度。我国实行积极的财政政策已经连续4年，随之而来的是财政赤字的增加和举借国债规模的扩大。尽管现行的国债数量还不足以对我国财政形成太大的冲击，但为了防患于未然，还是应该有所警惕。在前文的分析中，我们的结论是：我国目前的国债数量已经处于较高的水平，因为国债依存度一直高于警戒线。另外，从国债余额的增长速度看，近五年平均达到了30%左右，远远超过经济的增长幅度。如果长期呈现这种趋势，财政将会不堪重负，最终损害的还是经济发展。所以，对国债规模的扩张应该有所控制。实际上，就长期的控制指标来说，如果能够实现国债数量的增长速度小于或等于经济的增长速度，则不会加重政府的债务负担。
第二，合理安排国债的偿还期限。有的时候，人们考虑政府的债务负担是用国债总额。其实，国债数量风险对财政形成真正压力的不是债务总额，而是每年的还本付息额，因为政府在一个预算年度里支付的只是国债总额中当年到期的部分。所以，在国债数量较多的情况下，如能对国债期限作适当的安排，使每年的还本付息数额比较均衡，或者其变化能够符合财政收入增长的规律，则可以缓解国债的数量风险。而要做好这一点，一是在发行国债的时候就应该有一个通盘考虑，比如未来财政收入的增长预计（从而可以估算未来政府的偿债能力）、已发行国债所形成的偿还期限结构等。二是如果出现某些年度的还债高峰，就应该采用一些主动性的手段来缓解，如国债调整等方法。
第三，进一步加强国债运行的规范化。我们认为，这一规范化应该包括国债决策程序的规范化和国债执行过程的规范化。国债决策程序的规范化，将有利于国债决策内容的正确性，比如有利于合理国债规模的制定。国债执行过程的规范化，可以保证正确的国债决策得到充分而无偏差的贯彻和落实。只有这两个方面不断完善，才能真正防范国债风险，使国债对国民经济发展的正面作用更大。而要进一步加强国债运行规范化，重要的一条是首先要有法律上的保证，为此，我们建议立法机构制定有关政府举借债务的法规，比如《国债法》。在这一法律中，要规定国债的决策程序，政府使用国债的基本目的，国债发行、流通和偿还的基本规则，以及其他有关国债运作的主要内容。
第四，合理选择国债投资项目和强化国债资金使用的监督。防范国债使用风险，应该从这两方面着手。在我国目前的国债使用中，长期建设国债的投向是明确的。根据国家计委公布的材料，2002年1500亿元长期建设国债主要用于本年度要建成的项目和西部地区的项目，其中，安排西部地区的投资占四成以上，具体用途如青藏铁路、长江中下游干堤加固、退耕还林、环保、城市基础设施等。但其他一些国债如何使用，透明度较差，所以，合理选择国债投资项目是重要的一点。另外，如上面已经提到的，目前在我国国债的具体投资项目中，还存在着一些使用效率差的情况，需要在管理上进一步加强。其中，最关键的是应该强化对国债资金使用的监督，要建立一套行之有效的项目管理制度，明确资金使用的责任。
标签：国债论文; 经济风险论文; 社会风险论文; 国内宏观论文; 政府债务论文; 项目分析论文; 项目评估论文; 经济论文;