我国公共投资经济效率分析及政策建议，本文主要内容关键词为：效率论文,建议论文,我国论文,政策论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2013)11-0016-09
一、文献回顾及评述
公共投资效率分析由Aschauer(1989)进行了开创性研究，Munnell(1990)在此基础上进行了深入研究。[1-2]上述研究主要是建立标准生产函数，并把公共资本作为一种投入要素引入模型中。目前的研究对公共资本与私人资本效率的探讨，存在着两种迥然不同的结论和观点。一种观点认为公共资本产出效率高于私人资本效率。例如，Aschauer(1989)实证分析估算出美国1949-1985年的公共资本的产出弹性约为0.39～0.56，并指出美国1971-1985年全要素生产率(TFP)下降主要是由公共资本增速降低导致。Munnell(1992)通过实证分析估算出美国48个州1970-1986年的公共资本的产出弹性约为0.36，同时指出，1969年以后由于人均公共资本存量下降，导致美国劳动生产率下降78%；Conrad和Seitz(1994)通过欧洲12个国家1957-1987年的数据进行实证分析，估算出公共资本的产出弹性约为0.25，但私人的产出弹性仅为0.11。[3]Otta和Voss(1994)实证分析指出澳大利亚1966-1990年的公共资本的产出弹性约为0.38～0.45，其效率远高于私人资本效率。[4]同时，另一种观点不认为公共资本产出效率高于私人资本效率，认为在实际投资政策调控中更应注重私人投资作用的发挥。如Holtz-Eakin(1994)实证分析指出私人部门资本的产出效率高于公共资本。[5]Kaganovich(1999)实证分析发现发展中国家中，公共资本的产出效率通常低于私人资本。[6]Etsuro(2001)基于46个中低收入国家1970-1990年的数据进行实证分析，指出公共资本的产出弹性约为0.24，而私人资本产出弹性却高达0.45。[7]Yu(2006)基于28个发展中国家1981-1991的数据进行实证分析，指出公共资本积累对GDP增长率的贡献具有明显的正效应，但同时私人资本对GDP增长率的边际影响却是公共资本的2倍。[8]
我国学者对公共投资效率的研究也取得众多有价值的成果。如马拴友(2000)年基于1981-1997年数据实证分析了公共资本和投资性公共支出对经济增长的作用。他以行业作分类依据界定了我国公共部门和私人部门，利用Aschauer(1989)的方法，实证分析指出中国私人生产函数具有规模报酬递增的特征，劳动和公共资本的产出弹性约为0.35和0.55，私人部门资本的产出弹性高达0.65。[9]刘溶沧和马拴友(2001)深入探讨了公共投资对私人投资影响，指出公共投资对私人投资具有正的外部性。[10]刘国亮(2002)基于1996-2000年我国29省区直辖市的面板数据，通过构建总量生产函数，探讨人均公共投资及其细分项目对人均产出的贡献。实证分析指出公共投资的产出弹性大于非公共投资，公共投资和私人投资的产出弹性分别约为0.55和0.3。[11]汪伟(2009)实证分析指出公共投资对私人投资具有明显的挤出效应。[12]郭焱涛和朱永杰(2010)指出我国绿色公共投资对经济增长有显著贡献，但产出弹性小于非绿色公共投资的产出弹性。[13]骆永民(2011)证实了基础设施投资空间溢出和门限效应的存在，指出基础设施投资效率对本地区和相邻地区的经济增长有显著促进作用。[14]
随着扩大公共投资拉动经济增长政策的实施，中国经济转轨期在公共投资领域的投资很大，导致我国公共投资效率下降，甚至无效投资的大量出现，从而使得我国经济社会发展的成本大大提高，严重影响我国经济社会的可持续发展。因此，加强对我国公共投资经济效率的研究，可充分发挥我国公共投资促进经济增长的长效作用，对促进我国经济社会可持续发展具有重要的理论意义和现实意义。
二、我国公共投资促进经济增长机制分析
公共投资促进经济增长的机制主要表现为以下方面：第一，公共投资需求作为社会总需求的重要构成部分，其扩张本身就引致社会总需求的扩张。由于总供给大于总需求已成为我国宏观经济运行常态，在政策层面上，我国注重利用公共投资扩张手段以实现经济持续稳定增长具有积极的意义。第二，公共投资的主要领域往往具有典型的外部正效应，比如基础产业与基础设施，它的发展直接为以此为发展基础的相关产业部门的扩张提供了支持。基础产业与基础设施广泛存在着正外部效应，该领域的投资与资本形成在经济增长中起着举足轻重的作用。第三，按照经典理论，经济增长主要取决于劳动力供给、资本形成与技术进步三个基本要素，公共投资的一些特殊领域，比如人力资本投资与科技研发投资，本身就是技术进步的源泉。因此，公共投资可以通过技术进步促进经济的内生增长。
我国公共投资扩张对私人投资总量与效率提高具有积极意义。由于正外部效应巨大，我国基础产业和基础设施领域私人投资意愿淡漠，甚至拒绝投资，该领域的主要矛盾是投资短缺。但基础产业和基础设施领域直接影响和制约着经济长期持续均衡增长，因此，公共投资主导对该领域投入可有效缓解该领域投资不足问题，缓解了我国经济社会发展中“瓶颈”产业及部门的牵制。公共投资的先期扩张，溢出了大量的正外部效应，私人业主可不付或少付成本享受，从而实际上增加了私人投资的收益，提高了预期投资回报率，往往会引致私人投资的繁荣。例如，某城市区域基础设施完善会显著地促进周边房地产增值，从而使房地产相关行业直接受益。同时，基础设施完善也有利于改善投资环境，有利于招商引资，促进地区经济繁荣，加强社会经济交流等。又如，建造风景优美的旅游风景区，可以导致其周边地区的房地产价值大幅度上涨，并使旅游和服务等相关行业极大受益。因此，我国政府主导的公共投资间接提高了私人投资的预期收益率，超额投资回报的预期激励了私人投资的扩张，从而扩大全社会投资需求，有利于经济增长。由于公共投资提供的是具有非竞争性和非排他性的公共产品，主要投资于基础产业与基础设施领域，这一方面直接提供了基础设施等公共产品，另一方面，公共投资通过直接资本形成增加资本存量，从而为我国经济长期持续均衡增长带来累积效应。同时，经营性公共基础设施投资可直接转化为生产资本，加速了资本形成，带动了就业增加和科技进步，有利于促进经济增长。
三、我国公共投资产出效率实证分析
(一)模型的构建
本文估计的模型是基于柯布-道格拉斯生产函数，并根据实际摒弃了原模型技术进步不变的假设。本文认为根据国际经验，随着经济社会的发展和技术进步，就业人口有向第三产业转移的态势，体现为第三产业的就业人口占全社会总就业比例逐步提高，这种规律性转移事实上是技术进步的结果。本文基于此以第三产业就业人数占总就业比重作为技术水平的替代变量，结合Barro(1990)[15]提出的内生增长模型，并借鉴Arrow和Kurz(1970)[16]提出的方法，构建模型如下：
(二)相关变量数据说明
本文研究周期为1978-2011年。根据我国统计年鉴，在全社会固定资产投资主要行业分类中，2002年前后对行业的划分做了调整。本文2002年前参考了马拴友(2000)和刘国亮(2002)对私人部门投资和公共投资的分类方法。[9，11]但在2002年后，本文参照了万道琴和杨飞虎(2011)[17]的研究。
本文基于经典文献的研究成果，通过永续盘存法对我国资本存量进行估算。估计方法如下：
根据本文核算的私人部门投资和公共部门投资占总投资的比例，估算出1978-2011年私人部门资本存量和公共资本存量。鉴于折旧率数据缺乏且无权威来源，本文根据王小鲁和樊纲(2000)的研究成果，采用5%的折旧率。[19]基期年的资本存量按国际通用方法估算。本文相关数据来自历年《中国统计年鉴》及中经网统计数据库。
(三)实证分析
1.我国总量生产函数模型的估算
根据上述的我国总量生产函数模型，本文基于EVIEWS 6.0分析软件，对我国总量生产函数模型进行估计。本文估算出1978-2011年期间适宜的我国总量生产函数如下：
模型各参数的t统计量显示，各系数均在1%的显著性水平上显著。
2.各要素对我国经济增长贡献的测算
根据本文估算，我国1978-2011年按照1978年可比价格估算的GDP增长率、劳动投入增长率、公共资本投入增长率和私人资本投入增长率平均约为9.93%、2.01%、10.66%和10.14%。借助索洛余值法原理，可以估算1978-2011年我国全要素生产率、劳动投入、公共资本投入和私人资本投入对经济增长的贡献度和贡献率。见表1。
(四)实证分析结论
根据上述实证分析结果，可获得以下结论：
1.我国劳动的产出弹性为0.197，私人资本的产出弹性高达0.604，公共资本的产出弹性仅为0.175，可见私人资本的产出弹性大大高于公共资本与劳动的产出弹性，体现出更高的经济效率。在我国新增产出中，投资的贡献之和约0.175+0.604=0.779，而劳动的贡献仅为0.197，资本投入对我国经济增长的贡献要远超过劳动投入的贡献。在资本投入中，私人资本的贡献又远大于公共资本。可见，保持较高的资本投入在当前情况下有一定合理性。由于私人资本经济效率较高，公共投资占总投资比重越大，总投资效率越低，所以应控制公共投资占总投资的比重。
2.我国劳动与资本投入的产出弹性之和为0.197+0.175+0.604=0.976＜1，说明1978-2011年我国宏观生产函数表现出弱规模报酬递减的态势。根据上述模型及估算结果，资本要素是我国经济增长第一驱动力，对经济增长的贡献率高达80.5%。其中公共资本投入对经济增长的贡献率约为18.8%，私人资本投入对经济增长的贡献率约为61.7%。技术进步的全要素生产率在我国经济增长中的贡献远远不足，对我国经济增长的贡献度和贡献率仅为1.54%和15.51%。以上特征基本符合当前我国当前经济发展阶段，也符合经济增长方式转变的国际性规律。但目前我国经济总量已高居世界第二，资本要素投入驱动的增长模式不可能长期维持下去。所以，政府应继续加大公共投资对教育、科技及自主创新领域等投入力度，促进我国自主创新能力的提升，促进技术进步，从而实现效率型经济增长，促进我国经济增长方式的转变。
3.劳动投入对我国经济增长的贡献较低，劳动投入的产出弹性约为0.197%，其对我国经济增长的贡献度和贡献率仅为0.4%和4.0%。劳动投入在经济增长中的份量日趋边缘化，说明了我国劳动投入的粗放态势，可见劳动力素质还需要继续提高，以达到经济增长对劳动力素质的要求。这需要我国宏观决策层加大相关决策力度，提升人力资本水平，提高劳动投入对经济增长的贡献。
4.模型的技术因子也比较显著，表明以第三产业就业人数占总就业人数比重作为技术水平的替代变量是合理的。
四、对我国公共投资经济效率的进一步分析
美国经济学家哈维·利本斯坦曾探讨发展中国家的发展路径，指出发展中国家必须在经济发展的初期阶段实行大规模投资，使投资率高到能引致国民收入的增长大大超过人口增长从而能使人均真实收入大幅提高的水平。只有这样，才能打破收入增长被人口增长所抵消的尴尬局面，才能成功地跨越纳尔逊的“低水平均衡陷阱”，实现高收入的稳定均衡，才能实现经济的中长期持续均衡增长。但当前我国经济增长是典型的粗放投资驱动模式，对资本尤其是公共资本过度依赖，导致我国公共投资经济增长效应及效率明显下降。
(一)公共投资驱动经济增长的总体经济效率持续下滑
本文借鉴DEAP 2.1软件测算1978-2011年间我国公共投资的总体经济效率，并把劳均GDP作为产出项，劳均公共投资作为投入项，发现1978-2011年，我国公共投资的总体经济效率呈现持续下滑态势。如果1981年公共投资的总体经济效率指数设为1，那么2011年该指数仅为0.225(见图1)。
图1 我国公共投资总体经济效率一览图
(二)公共投资占GDP比重趋升，推动经济增长的动力减弱
从1978-2011年，我国公共投资占GDP比重总体呈上升态势(见图2)。1997年以来，公共投资占GDP比重已超过10%，并在2010年达到最高点，约为22.5%。从图2还可以发现1998年以来公共投资占GDP比重与GDP增长率几乎同步增长，说明1998年以来的经济增长，公共投资扮演了重要角色。但GDP增长率始终无法突破前期高点，这说明我国公共投资驱动经济增长的动力逐步减弱，反映了公共投资经济效率下降的态势。
图2 1978-2011年我国公共投资占GDP比重
(三)公共资本边际产出低位徘徊，宏观投资效率低下
公共资本边际产出反映新增1元钱的公共投资引致的新增GDP数量。从1979-1984年间，我国公共资本边际产出徘徊在6～12之间；从1985-1997年间，我国公共资本边际产出徘徊在1～3.0之间；但从1998-2011年，我国公共资本边际产出始终徘徊在0.5～1.0之间(见图3)。公共资本边际产出在低位徘徊，反映我国公共投资效率低下，经济增长依靠巨额公共资本投入驱动的事实。
图3 1979-2011年我国公共资本边际产出
(四)公共资本边际就业人口呈不断下降趋势，经济陷入“无就业增长”陷阱
公共资本边际就业人口反映新增一亿元的公共资本所引致的新增就业人口(万人)。在1979-1991年，基本上新增一亿元的公共资本所引致的新增就业人口在1万人以上(见图4)。然而，1992年以来，我国公共资本边际就业人口已在1万人以下，呈下降趋势；到了2011年，新增一亿元的公共投资仅能引致新增就业0.02万人(见图5)。尽管不同时点单位公共资本的含金量不同，但巨大的公共资本就业效率反差仍意味着我国近年来公共投资无效或低效投资太多，宏观经济运行陷入“无就业增长”或“无福利增长”的尴尬境地。
图4 1979-1991年我国公共资本边际就业人口
图5 1991-2011年我国公共资本边际就业人口
(五)公共资本/产出比趋于上升，宏观公共投资回收周期延长
我国公共资本/产出比系数在1979-2007年期间长期在0.5～1之间波动(见图6)。但从2008年以来，我国公共资本/产出比系数一路飙升超过1，总体呈现出大幅趋升的态势。公共资本/产出比系数在宏观意义上一定程度反映了公共投资回收周期，意味着我国单位GDP需要更多的公共资本来实现，也反映了我国公共投资回收周期趋于延长，公共投资效率趋于下降这一态势。
图6 1979-2011年我国公共资本/产出比系数图
五、当前我国公共投资经济效率低下的原因分析
综上所述，当前我国公共投资效率趋于下滑，严重制约了我国公共投资促进经济增长作用的发挥。仔细探究，当前导致公共投资经济效率低下的原因主要有以下方面：
(一)公共投资领域法律法规体系不健全
我国在2004年颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，但相关配套法律法规体系始终没有出台。当前的一些法律法规严格来说并不是针对公共投资领域的系统的、完整的立法，而是针对某个环节进行规范。由于缺乏系统规范的专门立法和详细的配套解释文件，导致公共投资领域产生运行程序界定不清晰、责任追究随意性强、激励与约束机制乏力等弊端。
(二)公共投资边界模糊，规模膨胀
当前我国各级政府面临政府间竞争、基于“政治锦标赛”模式的官员升迁机制的挑战，应对得当的政府官员才有可能赢取民意，在官员升迁竞争中胜出。官员要生产政绩的最便捷途径就是扩大公共投资规模，在短期内迅速提升GDP，提高地方居民福利及赢得民意支持，至于项目的经济回报及举债资金偿还则交由下任政府解决。
(三)公共投资项目决策难以体现公共性
当前在公共投资领域，“权力+资本+知识”的联盟早已形成，政府官员和社会精英垄断了公共投资项目的决策权力，摒弃或拒绝社会公众的参与或监督，以自身偏好和效用最大化去替代社会公众的效用函数，这样的决策自然难以体现公共投资项目的公共性。特别当权力被资本虏获或权力与资本共谋时，公共投资项目就成为权贵资本的自留地，项目的公共性自然让位于权贵资本的效用最大化。
(四)公共投资结构不合理
当前在公共投资产业结构中，投资于铁路、公路、机场等经济性基础设施过多，科教文卫体等社会性基础设施的投资量相对不足，而后者则决定一国人力资本的竞争能力及长期经济的持续增长能力。在区域结构上，东部地区的人均公共投资远高于中西部地区，公共投资的稀缺性在东部远低于中西部地区，在降低公共投资宏观效率的同时产生“强者恒强，弱者恒弱”的马太效应，不利区域经济的均衡协调发展。
(五)公共投资领域管理体系混乱，缺乏权威的绩效评价体系
我国当前公共投资领域管理涉及发改委、财政、审计、建设等多个部门，管理效率低下。公共投资项目的社会效益显著但经济效益却难以度量，权威的绩效评价体系难以建立，对公共投资项目实施的全过程监管和项目后评价缺乏有效机制，这导致监管难度巨大，也给极少数觊觎利益庞大、诱惑巨大的腐败官员和权贵资本以可乘之机。
(六)公共投资领域责任追究乏力，问题项目层出不穷
公共投资领域由于肩负着各级政府“稳增长”、“稳就业”、“保民生”的重任，各级政府在公共投资领域的过度投融资行为导致债台高筑，还债乏力。而公共投资领域的特殊属性如长期性、公共性、非盈利性等特性，导致责任追究乏力，导致“腐败项目”、“政绩项目”、“钓鱼项目”等问题项目层出不穷，极大提高了公共投资规模，但严重降低了效率，制约了我国经济长期持续均衡增长。
六、提升我国公共投资经济效率的政策建议
当前我国必须要高度重视并大力提升公共投资效率，这可以优化投资结构，引导资源有效配置，培育良好的自主创新环境，推动科技进步和产业升级，最终提升宏观经济整体质量，加快我国增长方式转变，促进我国经济中长期持续均衡增长。为了提升公共投资经济效率，实现我国经济社会现代化和可持续发展，特提出以下政策建议：
(一)建立健全我国公共投资领域的法律法规体系
制定符合我国国情的《政府信息公开法》、《公共投资条例》、《公共投资项目监管条例》、《招标投标法实施条例》、《政府投资责任追究暂行办法》、《政府公共投资项目参建单位信誉评价办法》、《政府廉政及防止利益冲突法》等法律法规，借鉴国际经验，立法明确公众享有公共投资项目信息的知情权及决策参与权，使政府公共投资运行实现法治化和制度化。
(二)明确公共投资与私人投资的边界，严格控制公共投资规模
借鉴发达国家经验，我国政府公共投资边界应界定为非竞争性领域，界定在关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，竞争性投资领域政府应让利于民。必须严格控制公共投资规模，提升公共投资效率。应完善公共投资项目立项制度、公示制度、专家评议制度和公众参与制度，公共投资项目实施主要由独立的市场中介运营，政府只对关键环节进行监管。
(三)构建科学民主的公共投资决策机制
在公共投资项目决策及实施中，构建政府、专家与公众三者良性互动的机制。应引入民主决策和监督机制，使公共投资项目真正阳光化和民主化。应强化各级人大及公众的监督权力，强化项目决策中普通公众参与，建立完善的举报系统和奖励制度。在公共投资项目决策形成过程中，要充分体现政府和公民社会充分互动的“互动式民主决策”模式，专家的意见不可或缺，普通民众的意见更是弥足珍贵，政府应让这两种声音有效地接洽、融合，构建政府、专家、普通民众的互动机制，完善公共投资项目决策机制。
(四)优化公共投资的结构
要优化公共投资地区结构，加大对中西部地区的投入，体现出真正的公共性和公平性，缩小中西部地区与东部地区的经济差距。要优化公共投资的支出结构，加大对农村科教文卫体及基础设施等软硬件的公共投入，提升农村基础设施和公共服务的质量与水平。政府公共投资要加大对教育、基础性科研的投入力度，鼓励和引导形成“产学研”一体的科研机制；政府公共投资可尝试进行战略性行业的引导投资，引导企业向环境保护投资，在清洁能源、水资源保护和污水治理、城市公共设施建设、生态工程建设发挥主导作用，为科技创新及经济社会可持续发展提供动力。切实保证公共投资的基础性、公共性、战略性、长远性等基本属性的发挥。
(五)建立与完善我国公共投资项目绩效评价与监管体系
主要措施包括：(1)成立“国家公共投资监督管理委员会”，负责各类公共投资项目的监督管理和绩效评价工作，完善公共投资项目绩效评价制度和项目监管信息系统建设；(2)建立基于信誉评价制度的市场准入制度，对市场信誉度低、历史有污点的、公众意见较大的各类机构一票否决，严格禁入我国公共投资领域各项招投标活动，以市场化力量提升公共投资效率；(3)构建动态透明高效的政府公共投资监管体系，对公共投资项目运作的全过程进行动态化、多层次、内外有机结合的监管，强化和完善人大、社会公众及媒体监督机制，明确具体监管的机构，避免监管缺位。积极探索建立公共投资项目阶段评审制度和后评价制度，对项目建设全过程实施动态跟踪检查和监督。
(六)构建科学合理的公共投资项目责任追究制度
借鉴国际经验，要减少并最终杜绝公共投资领域“钓鱼工程”、“形象工程”、“政绩工程”、“腐败工程”等不端行为，就必须构建科学合理的公共投资项目责任追究制度。必须加大对公共投资领域违纪违法行为及决策失误责任的惩处力度，将“谁决策、谁负责”这条原则以法律的形式固定下来，明确投资决策责任和投资实施及运营责任的具体承担者，实行责任追究终身制。只有坚持项目运作各环节的终身责任追究制，才能有效地震慑各类渎职行为及非法行为，真正提高公共投资效率。
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