城镇化进程中的空间扩张和土地利用控制，本文主要内容关键词为：城镇化论文,土地利用论文,进程论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1000-0585(2010)10-1822-11
1 引言
城镇化意味着经济结构、社会结构、生活方式的根本转变，是一个长期积累和发展的渐进式过程。改革开放30多年以来，我国的经济持续高速增长，综合国力大幅度提升，与此同时，城镇化进程大大加速。1978～2009年，中国的城镇化率由17.92%上升到46.6%，年均提高0.9个百分点，区域发展水平和城乡居民收入和生活条件有了极大的改善[1,2]。然而，一些地区也出现了片面追求城镇化数量的不健康倾向[3]，在大规模的城镇化过程中，土地城镇化速度过快，加剧了对资源环境的消耗，生态安全和粮食安全隐患突出[4～6]。1997～2000年期间，平均每年各类城镇建设占用的耕地大约为18万h
，2001～2005年期间，这一数值增加到大约21.9万h[7]，耕地面积的大幅缩减使粮食产量与消费量的缺口逐渐加大。不仅如此，大规模圈占土地，盲目规划建设各类开发区、新城、大学城，严重地冲击和搅乱了正常的土地市场秩序，造成巨量的土地收益流失，农民利益受到严重侵害。由于农民失地而带来社会问题，已经成为国土资源管理的突出矛盾，危及社会稳定[3,8]。认识到“冒进式”城镇化的种种弊端，2006年以来，我国提出了健康城镇化的要求，对新增城镇土地利用实施了严格的管控，从一定程度上遏制了城镇土地的空间扩张。2008年的世界金融危机造成东南沿海地区大量农民工返乡，也在一定程度上促使内陆地区城镇化进程有所减缓。
然而2008年以来，国内外经济环境发生了很大变化。为了增强抵御外部风险的能力，减轻国内外经济环境变化对我国的不利影响，国家提出了内需型增长战略，并以此为导向出台了一系列扩大国内需求的措施。在新的形势下，城镇化成为应对外部形势变化、扩大国内需求和调整经济结构的重要抓手和政策着力点，也成为调整城乡居民的一次收入差距、优化城乡经济结构的措施之一。在此背景下，很多地方启动了新一轮的新区建设和造城运动，城镇空间扩张的问题再次成为社会关注的焦点。
城镇空间扩张的合理限度是什么？应该如何实施有效的土地利用控制？本文试图分析城镇化进程中空间扩张的内在动因，并回顾其他国家在城镇化过程中应对空间扩张的经验，从而探索城镇空间扩张的控制方法和合理的土地利用指标，对我国城镇土地利用管制提出建议。
2 城镇空间扩张机制
城镇空间扩张机制是近年来城市研究的热点之一。关于城镇空间扩张的原因，存在诸多解释[9]。归纳起来，主要有以下几个方面：一是社会经济结构的变化。城镇化带来城镇人口增加和核心家庭比例的提高，带来新的住宅用地需求，工业和商业服务业的发展带来用地需求的增加。二是土地价格的作用。城市中心的房地产价格过高导致城镇人口的住宅需求得不到满足，因而土地开发向成本较低的外围地区扩散；三是生活方式的转变。更多的人们向往郊区田园生活，而私家车的普及和通讯技术的发达扩展了人们的日常活动范围，居住地和工作地不再局限于城市中心。这些内在需求推动了城镇空间的扩张，因此，在城镇化的过程中城镇空间扩张具有一定的必然性，在土地价格和生活方式转变等新因素的作用下，城镇土地的增长速度超过城镇人口的增长速度是正常的。
大量实证研究表明，城镇空间无序扩张存在很多负面效果。在经济方面，交通、基础设施和公共服务设施的供给成本将会提高，服务效率降低，出现土地闲置和低效利用的问题。交通量增加和交通拥堵等问题的出现会显著增加通勤费用[10]。在环境方面，城镇空间扩张不但带来环境污染和噪音等问题，而且对城市周边绿地的蚕食会导致景观的破坏和生态服务功能的下降。在社会方面，城镇空间的扩张可能会导致传统文化的消失甚至是不同社会阶层的隔离，交通拥堵还给人们造成精神上的损害，对小汽车的过度依赖加大了人们生活品质的差距，使部分居民沦为交通弱者[11,12]。
可见，在具有合理性的同时，城镇空间的扩张也会带来许多问题。经济学家将城镇“过度”扩张而带来的社会负效应（也就是说负面效果超过正面效果）称为“城镇的蔓延式发展”[13]。然而，迄今为止，关于何为“过度”还没有足够明确和统一的认识，关于城镇空间扩张是否超过合理限度的大部分论断都停留在经验主义的范畴。从这个意义上说，如何全面、客观地评价城镇空间扩张的成本与收益是需要探讨的重要研究方向之一。
随着人们环境意识的提高，限制城镇空间任意发展，通过积极的手段对城镇空间蔓延实施控制逐步成为普遍共识。纵观世界各国采取的相关政策，大致可以分为规划政策和财税政策两类。其中，规划政策是从土地利用、交通需求管理等方面对城镇空间结构进行调整，使之达到“理想”的目标。财税政策则是对由于城市扩张而增加的生态服务成本、交通成本、基础设施成本和损失的城市文化价值进行合理的收费，并通过税收的再分配对之进行补偿，使资源的配置在新的条件下达成平衡，与合理的规模和密度相适应。
规划政策的切入点主要包括几个方面。一是控制城镇发展边界（又称城镇成长边界、城镇界限或城镇服务边界），例如直接划定城镇用地的界限（如美国部分城市和日本），或划定城市周边需要保护的绿地或绿带的范围对城镇边界构成间接限制（如英国）等。划定明确的发展边界有助于限制边界外围的土地开发或将重要公共投资控制在边界内部。二是实行交通规划与土地利用规划的一体化；三是对农村用地转化为城镇用地进行限制。客观地说，规划政策在保护耕地、缓解交通恶化、改善生态环境方面取得了一定成效，但是规划政策的实施也伴随着一些负作用，如造成城镇地区房地产价格的上升等。为此，一些城市经济学家对这些负面作用与规划政策带来的好处进行了实证比较。
另一方面，经济学家极力主张通过财税政策来控制城镇的空间蔓延。美国经济学家Brueckner提出，征收合理的开发税和对交通拥堵进行收费可以“精确”地弥补市场失误，从而使城市的空间规模降低到最佳状态[14]，其优点是可以避免规划政策的一刀切和矫枉过正的风险。但在实际操作中，成本的精确估算往往十分困难，这必然会影响税制方案的制定和实施。特别是当耕地、能源等外部条件具有很强约束时，规划政策往往更加直接和有力。因此，西方国家通常是采取两类政策组合，并在实践中不断地对政策进行调整。
3 典型发达国家针对城市空间扩张的控制措施
早在19世纪，欧洲、北美、日本、澳大利亚和新西兰等发达国家的城镇化就已经开始。二战后，随着产业结构重心向工业和第三产业的转移，发达国家的城镇化进程开始加速，上世纪50～70年代是其快速发展时期，1975以后城镇化速度开始减缓。2000年，发达国家城镇化率达到76%，城镇化进程基本结束。
发达国家的城镇化进程和空间扩张政策彼此之间也有很大差异。针对城镇空间的过度蔓延，各国都采取了相应的规划政策和财政措施。在关于城市发展道路选择的探讨和政策思路的转变中，也形成了许多关于合理城镇空间的思想和方法。这里主要对美国、日本和英国采取的政策进行简要归纳。
3.1 美国针对城镇蔓延式发展的对策
美国的土地制度中强调自由和消费者主权，对城市的发展采取相对放任态度。二战以后，城镇蔓延带来的社会、经济和环境问题逐渐引起重视。有关部门试图从协调区域发展、减少私家车的使用以及创建高质量的日常生活圈入手，通过居民参与和地方自治来增强城镇地区可持续发展的活力，阻止城镇空间的过度蔓延，增强城市中心区的活力。表1归纳了战后美国关于城镇空间规划的主要思想。
其中特别值得一提的是成长管理战略。2003年美国城市规划协会在丹佛召开会议，主题就是通过精明增长来解决城镇蔓延。所谓“精明”，是指既要支持发展又要规避增长所带来的负面效果。会议总结了精明增长的三个要素：一是保护城市周边的农村土地；二是鼓励城市地区的填充式开发和城市再生(urban regeneration)；三是发展公共交通，减少对小汽车的依赖。从政策措施和实现手段来看，精明增长政策涵盖了土地利用、产业、交通、区域协调和财税等多方面的内容，是一套综合性的城市和区域发展政策工具（表2）。
3.2 日本的区域划分制度
日本城镇化的特点是市场经济下政府主导型的快速集中型城镇化。在1955～1975年的经济高速增长时期，城镇化进程明显加快，人口集中地区（DID:Densely Inhabited District，即人口密度大于4000人/
且总人口超过5000人的地区）人口占总人口的比例由1955年的40%提高到1975年的57%，此后城镇化速度放缓，1995年DID人口比例达到64.7%[20]。
20世纪60年代，日本经济高速发展，人口急速向城市地区集聚，但由于基础设施的整备跟不上城市发展的速度，城市建设向郊区蔓延，出现了严重的郊区化趋势。在此背景下，日本政府于1968年的城市规划法中导入了区域划分制度[21]。首先，以“都市计划区域”作为规划的基本单位。所谓都市计划区域，是指能够为现在和未来一定时期（通常设定为十年）的都市活动提供充足的土地和基础设施条件，需要进行一体化的整备、开发和保护的地域空间单元。都市计划区域的确定有一套明确的方法和标准，考虑了人口和产业的现状分布，土地利用现状及预测，地形条件，由通勤和购物等行为构成的日常生活圈，城市及其周边地区的交通设施以及社会经济一体化程度等。
在都市计划区域的范围内，土地进一步划分为“市街化区域”与“市街化调整区域”。市街化区域是指积极地进行开发和建设的区域；市街化调整区域是指要对开发和建设进行限制的区域。根据日本的《都市计划法》，在开发压力较大的大城市市区、近郊整备地区和政令指定城市的市区范围内，必须进行市街化区域和市街化调整区域的划分。区域划分的主要目标是防止城市建成区的无序扩大，对公共投资的空间配置进行引导，提高公共投资的利用效率。
表3是1968年实行区域划分制度以来日本城市的市街化面积（相当于城市建成区）与人口密度的变化情况的统计。从表中可以看出，随着指定为都市计划区域的市町村数目的增加，市街化区域的面积有所扩大。但是市街化区域的面积相对于都市计划区域面积的比例变化很小，市街化区域内的人口密度在80年代以前有所增加，1990年以后十分稳定。这表明，相对稳定的市街化区域范围的确定对调整城市人口密度和抑制城市的空间扩张起到了十分有效的作用。
3.3 英国的都市复兴战略
英国的大城市近年来人口流失、城镇空间扩张、城市中心衰退和环境恶化等问题趋于严重。针对这些问题，英国政府采用了可持续开发和紧凑型城镇空间形态(Compact city)的基本战略，把城镇空间形态问题与可持续发展的理念结合起来[22]。
1999年，英国政府提出“都市复兴战略”，以紧凑发展为思路，提高城市的密度，恢复城市的吸引力，实行城市地区的复兴[23]。具体提出了五项关于城镇空间的措施：一是实现可持续型的城市，通过紧凑型都市开发创建高质量的城市。二是强化城市的职能，明确地方政府在环境管理方面的责任，指定优先发展的城市区域，建立网络化的资源服务中心等，阻止城市社会经济的衰退。三是实现城市资产价值的最大化，优先在建成区内进行开发，将60%以上的开发限于建成区内。四是促进投资，运用公共投资和财政补贴手段对大规模民间投资进行引导。五是对都市复兴进行政策支援，完善相应的配套制度。都市复兴战略的突出特征是强调政府在实现紧凑型发展中的引导作用，如公共投资、土地供给、交通规划、住宅建设等。同时，通过城市设计实现紧凑型城镇空间形态也是都市复兴战略的一个重点。
英国城市规划制度以计划导向为主要特征。政府以政策理念为依据，制定了各个领域的规划政策导则(PPG:Planning Policy Guidance)和以区域为对象的地域规划导则(RPG:Regional Policy Guidance)。各地方政府根据导则制订各自的开发计划。这种方式在很大程度上排除了规划中的主观性和随意性，对各地方的开发建设起到了有效的控制作用。
3.4 英、美、日的启示
美、日、英三国在空间规划和控制城市蔓延方面的做法给予我们多方面的启示。首先，在快速城镇化和城镇空间扩张的总体背景下，只有采用相对紧凑的空间发展模式才有可能更好地规避增长所带来的负面效果，这是可持续发展的必然要求。其次，从实效性和可操作性的观点来考虑，采取对土地利用规划、产业规划、交通规划、公共投资和财税政策的组合型政策比较有效。此外，经验表明，在城市快速发展和扩张阶段，划定城镇用地范围的边界是一条十分有效的策略。但是在控制城镇空间蔓延的同时，也要避免对土地利用和住宅供给造成过大的限制，因此用地范围的界限既不能过松，也不能过紧。因此，城镇用地标准应该根据实际情况科学地制订，如果用地标准过高，未来随着人口达到峰值（据预测，我国人口2030～2035年达到峰值，若干年后城镇化水平也将趋于稳定），城镇用地范围的收缩和土地利用的调整将会面临较大的困难。
4 城市土地利用标准的比较和借鉴
4.1 资源环境条件构成城镇密度的刚性约束
从历史数据来看，城镇空间的扩张是全球范围内的共同现象。100年来，欧美大部分城市的建成区人口密度持续降低（图1），建成区面积增加的幅度远远超过人口增加幅度。一些城市即使人口在逐渐减少，建成区面积却仍在不断扩大。例如，1970～1990年，美国克里夫兰人口减少11%，建成区面积增加33%；西雅图人口增加38%，建成区面积增加87%；洛杉矶人口增加45%，建成区面积增加200%。根据1920年统计，美国城市地区的人口密度为25人／h，而1990年人口密度仅为10人／h。
图1 若干发达国家城市人口密度变化的曲线
Fig.1 Decline of population density in large cities
（根据Demographia World Urban Area 2006年数据绘制.http://www.demographia.com）
城镇空间的扩张现象在发达国家表现得尤为明显。其中，人口500万以下的城市人均占地高达350以上，与500万以上规模的特大城市(136.1)形成鲜明的对比。发达国家的城镇人口的85%以上都生活在500万人口以下的城市，超低密度城市空间已经成为城市发展的主流。目前，发展中国家的平均城镇人均用地在82～115之间，虽然不及同等规模发达国家城镇的人均用地水平，但近年来城镇人口密度普遍呈现较快的下降趋势，正在引起各国的重视。在全球性能源紧缺和气候变化问题日益突出、节能减排成为战略共识的今天，是延续传统的相对紧凑的城镇空间模式，还是效仿美国等部分人均土地资源特别是耕地资源多的发达国家而采取全面的超低密度发展，亦或是对城镇发展模式做出其他新的选择，不仅对本国本地区，而且对全球的未来发展都将产生重要的影响。
在资源环境条件制约下，城镇空间合理密度具有很大的弹性空间。根据各国各地区的具体条件和发展背景，城镇空间的合理限度不是一个绝对数值，而是一个相对宽泛的范围。资源环境条件是城镇密度的先决条件，每个国家和城市的合理空间规模和密度与其资源环境基础密切相关。发展中国家人均资源条件和发展基础普遍较差，资源环境基础对城镇化构成很大的制约（表4）。以我国为例，人均GDP、人均可耕地、能源进口率、人均能源消耗等指标均远低于发达国家和世界平均水平，而人口总量却远远超出各发达国家，说明不但资源可利用数量较少，而且从全球范围内获取资源的能力也较弱。
以上分析的启示是：城镇化进程和速度的设计必须考虑到自身的资源和环境基础，绝不能盲目照搬他人模式。事实上，人口高度密集的香港、韩国、日本等亚洲国家在发展模式上与欧美国家存在很大差别，而自由发展的蔓延模式也只有在美国等资源环境丰富的国家才有可能采用。资源和环境条件构成了城镇发展的刚性约束，因此合理的城镇空间规模和密度具有很强的区域性特征，在探讨某一国家或地区的城镇空间合理规模和密度时，必须要结合本身的资源和环境基础进行分析。
4.2 交通模式和土地开发模式是影响城镇密度的重要因素
不同的交通模式下，城镇的合理密度具有很大差异。表5例举了美国、欧洲部分城市的交通模式和人口密度。美国城市的人口密度最低，公共交通利用率通常不到10%。欧洲城市的人口密度比美国高3～4倍，而公共交通利用率提高到15%～30%。而在香港、东京等人口密度更高的亚洲城市，公共交通的利用率达到60%～70%以上。
此外，土地利用与交通规划、住宅开发形式的选择也是决定城镇空间规模和密度的重要因素。以住宅开发为例，北美、欧洲、澳大利亚等国家的城市中，低密度小独栋住宅的比例都相当高，日本也达到一半左右。小独栋住宅的大量开发必然影响到城镇的密度。集合住宅占主导地位的香港、新加坡、韩国等国家则城镇人口密度大大提高。我国大中城市的中高层集合住宅比例一般在80%以上，而且比较集中，因此有条件采用比较紧凑的城市空间形态。
4.3 关于城镇合理密度值的探讨
城镇密度问题具有一定的复杂性，目前既没有普遍使用的标准，也没有统一明确的计算方法。长期以来，学术界对城镇合理密度进行了很多探讨。
目前，我国城镇用地标准的主要依据是建设部1991年颁发的《城市规划建设用地标准》，其中按照城市用地的现状将城市分为四级（分别是60～75、75～90、90～105、105～120），并参照人均100的基本指标允许各级城市进行一定幅度的调整。例如，规划人均用地60～75的城市允许在25的幅度内上调。这一设计存在两个方面的问题。一是对人均100的合理性缺乏深入论证，标准中没能体现出土地利用模式、交通模式等特征带来的差异，容易形成千篇一律的城市土地利用形态。二是由于允许调整范围的规定比较宽松，在实际执行中难以起到有效的分类指导作用。
实际上，很多城市的土地利用标准已经突破了上述国家标准的上限。针对城镇空间时空日趋严重的态势，国土资源部曾经尝试在“全国土地利用总体规划纲要”中提出新的不同区域城市的土地利用上限指标（半数地区人均用地面积超过140），但这些标准同样缺乏明确的依据，而且在数值上与现行标准不一致可能造成更多的问题。因此，有必要深入探讨城镇密度（人均用地标准）的客观依据问题，而且在这个过程中，应该充分考虑不同城市土地利用和开发模式的差异性。
欧美国家对城市和居住区尺度的密度甚为关注。霍华德的理想田园都市中提出，城镇住宅密度为30户／h，以集合住宅开发为主的地区可达到50户／h。以户均3.5人计算，相当于105～175人／h。
Jacob通过对纽约等城市的住宅区进行分析后提出，30～150户／h是保持住宅区活力的理想密度；要想促进日常生活中面对面的社区交往，密度可提高到130～375户／h[25]。英国在都市复兴战略中提出，以7500人规模的居住区为原型，人口密度50人／h的情况下，500m范围的徒步生活圈所覆盖的人口是41%，在人口密度100人／h和150人／h的情况下，这一比例提高到69%和87%[24]。美国关于公共交通与城镇密度的研究表明，城镇密度至少达到22户／h，且城镇规模达到192、市中心的非居住建筑面积达到180万以上，轻型轨道交通才有可能在经济上成立。此外，大量实证研究表明，城镇密度达到40户／h以上时，公共交通的利用率迅速上升。可见，大多数欧美研究提出的与公共服务设施和公共交通利用相适应的城镇密度大多是在70～150人／h之间。
受人口和土地的制约，亚洲城市相对紧凑。根据日本城市开发经验，独栋住宅比例占一半以上的郊区新城在80～100人／h（相当于人均城镇用地100～125）较为合适[26]。假设居住以外的其他用地类型的开发强度相同（即人均用地面积保持不变），按照集合住宅与非集合住宅的占地比例为4：l的经验数值（独栋住宅户均用地约240，集合住宅每户约60）来计算，当集合住宅比例达到80%、90%和100%时，城镇密度可分别达到95.9～126.2人／h、102.8～138.3人／h、110.6～152.9人／h，相当于人均城镇用地79.2～104.2、72.3～97.3、65.4～90.4（表6）。
实际上，在东京（集合住宅比例60%，人均用地78.7）、香港（集合住宅比例接近100%，人均用地约35）等特大城市，人均用地标准均显著低于表6提出的城镇用地标准。但这些城市由于过度密集，也带来了很多城市环境方面的问题，规划部门不得不采取疏解市中心密度的对策。
基于以上分析，我们认为，要想保持优质的生活环境，不宜以香港、东京为目标过度降低人均用地面积标准。综合而言，表6的标准作为一般城市的密度标准是比较适宜的。也就是说，对于五层以上住宅的比例达到80%左右的我国大部分大中城市，可以采用人均80～105的标准。当然，以上仅仅考虑了集合住宅比例一项因素，对于不同规模、不同传统、不同地域的城镇，合理的密度标准在数值上仍然存在较大的差异。因此，不同城市应该采用何种标准不能一概而论，需要根据各地的实际情况进行更加细致的分析研究。
5 结论和建议
通过规划理论和经济学理论的探讨及国际经验的比较分析，对城镇化进程中的城市空间扩张的成因、问题及其调控机制进行了分析，对各国针对城镇空间扩张的土地利用控制方法进行了总结，并探讨了适合于我国国情的城市土地利用指标，从而对我国城镇化过程中的空间发展模式及土地利用控制政策提出了建议。主要研究结论如下：
针对城镇空间的过度扩张，世界各国采取了相应的规划政策和财政政策。美国采取的区域主义、新城市主义运动与邻里开发、公共交通导向开发、交通村构想以及精明增长等思想，日本的城市规划区域和区域划分制度，以及英国的都市复兴和紧凑型发展战略为我国提供了有益的借鉴。
资源环境条件是城镇密度的先决条件，城市空间规模和密度的选择与资源环境基础密切相关。因此探讨城镇空间合理规模和密度时，必须结合特定国家和地区的资源环境基础具体分析。与亚洲大部分国家相似，我国城镇化的资源环境基础较弱，同时仍是一个发展中的经济体，集约型的发展模式是我国城市最现实、最合理的选择[27]。
交通模式、土地开发模式、住宅开发模式、道路交通税制等是影响城镇密度的重要因素。因此，不同的公共交通比例和模式，住宅开发形式的选择是对城镇空间密度进行调控的重要政策手段。
城镇密度（人均土地利用面积）的最佳标准应根据交通模式、土地开发模式、住宅开发模式等条件的不同而区别确定。欧美研究学者经过研究而提出的紧凑型发展模式下的城镇合理人口密度大致在70～150人／h之间。基于分析和比较，建议集合住宅比例在80%以上的我国大中城市的人均城镇土地利用指标采用人均80～105的标准，并应在实施过程中从严控制。
收稿日期：2010-04-02；修订日期：2010-08-04
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