加强经济立法 完善宏观调控——兼论建立和完善宏观调控法律体系，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,法律体系论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“国家加强经济立法，完善宏观调控。”这是第八届全国人民代表大会第一次会议于1993年3月29日通过的《中华人民共和国宪法修正案》作出的一项重要规定。此后，第八届全国人大常委会和第九届全国人大常委会先后在1993年和1998年分别制定了以经济立法为重点的五年立法规划。随着这两个立法规划的贯彻执行，经济立法得到了加强，宏观调控有了改善。但是，这与深化改革、扩大开放和社会主义现代化建设发展的要求相比，与我们面临的新形势和新任务所提出的要求相比，还有相当大的差距。这就需要继续加强经济立法，特别是宏观调控立法，建立和完善宏观调控法律体系，进一步完善宏观调控，以推动改革开放和社会主义现代建设的发展。
一、我国《宪法》规定的一项重要准则是国家加强经济立法
经济立法，是指具有立法权的国家机关依照法定的权限和程序制定或认可调整经济关系的法律规范的活动。
任何法都是由法律规范组成的。法律规范是一种由国家强制力保证实施的行为准则。《宪法》是国家的根本大法；以《宪法》为表现形式的法律规范，是比其他法律规范更为重要的行为准则。我国现行《宪法》除序言外，分为4章，共138条。共中，第一章“总纲”具有特别重要的地位。我国《宪法》之所以要把“国家加强经济立法”作为一项重要准则规定到“总纲”的第15条之中，就是因为它至关重要。这主要表现在以下三个方面：
第一，加强经济立汉是坚持经济建设中心地位的客观要求。
历史唯物主义告诉我们：生产力决定生产关系，生产关系对生产力有反作用；经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有反作用。社会主义的根本任务是发展社会生产力。经济建设是全党全国工作的中心，各项工作都要服从和服务于这个中心。经济建设的这一中心地位要求国家加强经济立法，反作用于经济基础，进而促进生产力的发展。
第二，加强经济立法是建立和完善社会主义市场经济体制的法律保证。
加强经济立法有助于引导社会主义市场经济体制的建立和完善。社会主义法不仅肯定已经取得的成就，保护现实生活中合理的事物，而且可以作出纲领性的规定，促进事物合乎规律地向前发展。国家通过经济立法，对经济体制改革的正确方向作出规定，就是把反映客观经济规律要求的经济体制改革方向规范化、法律化。这有助于从法律上保证经济改革朝着正确的方向发展，实现建立和完善社会主义市场经济体制的改革目标。
加强经济立法有助于推进社会主义市场经济体制的建立和完善。为了保证经济体制改革朝着正确的方向发展，国家通过经济立法对经济体制改革的措施作出规定，有助于国家机关、企业和其他社会组织以及个人严格地遵守和执行这些措施。同时，规定了经济体制改革措施的规范性文件具有强制性，就可以依靠国家强制力来排除经济体制改革中的阻力，落实需要采取的措施，推进社会主义市场经济体制的建立和完善。
加强经济立法有助于保障社会主义市场经济体制的建立和完善。以法律手段保护经济体制改革的成果，有助于改革的不断深化和稳步发展。通过经济立法可以把经济体制改革中建立起来的、适应生产力发展要求的新的现代企业制度、市场交易制度、市场管理制度、宏观调控制度、社会保障制度，在法律中肯定下来。这就赋予了上述新制度以高度的权威和必要的稳定性。否则，经济体制改革的成果就不可能得到巩固，社会主义市场经济体制就不可能顺利建立和不断完善。
第三，加强经济立法是建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系的重要前提。
党的十四届五中全会和十五届五中全会都提出了“建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系”（注：中共中央：《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》（简称《“九五”建议》），1995年10月5日《人民日报》；中共中央：《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（简称《“十五”建议》），2000年10月19日《人民日报》。）的艰巨任务。那么，怎样才能完成这个任务呢？《“九五”建议》的回答是：“加快经济立法。”（注：1995年10月5日《人民日报》。）全国人大常委会立法工作会议指出：“要继续坚持把经济立法放在首位。按照党的十五届五中全会的要求，加紧制定一些发展社会主义市场经济急需的法律、法规，完善适应社会主义市场经济体制的法律体系。”（注：李鹏：《在全国人大常委会立法工作会议上的讲话》，2000年11月3日《人民日报》。）这就是说，只有通过经济立法才能完成上述任务。可见，加强经济立法是建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系的必要条件或重要前提。
二、国家加强经济立法的一项重要任务是完善宏观调控
宏观调控，是指国家为了实现经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，推动国民经济的发展，对国民经济总体活动进行的调节和控制。这个定义的基本涵义是：进行宏观调控的主体是国家；宏观调控的客体是国民经济的总体活动；宏观调控的职能是调节和控制；宏观调控的目的是实现经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，推动国民经济的发展。
“完善宏观调控”是我国《宪法》在“总纲”中规定的一项重要任务。它之所以重要，首先是因为它是推动国民经济发展的重要保证。《“十五”建议》指出，完善宏观调控，综合运用计划、财政、金融等手段，发挥价格、税收、利率、汇率等杠杆作用，能够引导和促进经济结构调整，保证经济稳定增长。（注：参见2000年10月19日《人民日报》。）关于经济结构的调整，中共中央认为，这是制定“十五”计划的主线；同时，进一步指出：“经济结构战略性调整的主要任务是：优化产业结构，全面提高农业、工业、服务业的水平和效益；合理调整生产力布局，促进地区经济协调发展；逐步推进城镇化，努力实现城乡经济良性互动；着力改善基础设施和生态环境，实现可持续发展。”（注：2000年10月19日《人民日报》。）可见，完善宏观调控，对于推动国民经济的发展极为重要。其次，完善宏观调控是形成完善的社会主义市场经济体制的内在要求。在市场经济条件下，市场对资源配置起着基础性作用。但是，市场调节具有自发性、滞后性和一定盲目性，在经济运行中存在着“市场失效”或“市场失灵”。因此，需要宏观调控来解决市场调节解决不了或解决不好的一些事情，如“经济和社会发展战略目标的选择，经济总量的平衡，重大结构和布局的调整，收入分配中公平与效率的兼顾，市场效率条件的保证以及资源和环境的保护等等”（注：桂世镛：《社会主义市场经济体制中计划的作用》，《求是》1992年第23期，第37页。）中国实行的社会主义市场经济，是指与社会主义基本制度相结合的，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的经济体制。实行社会主义市场经济，必须具备活跃的市场主体体系，统一开放的市场体系，以间接手段为主的宏观调控体系，多层次的社会保障体系。可见，建立以间接手段为主的宏观调控体系，是建立社会主义市场经济体制的需要。今天，在我国已经初步建立社会主义市场经济体制的条件下，完善宏观调控是形成完善的社会主义市场经济体制的内在要求。
以上分析说明，完善宏观调控十分重要。那么，它与国家加强经济立法是什么关系呢？简言之，完善宏观调控离不开国家加强经济立法，国家加强经济立法的一项重要任务是完善宏观调控。所以，我国《宪法》将“国家加强经济立法，完善宏观调控”在同一条同一款即第15条第2款中作出了规定。
三、完善宏观调控要求建立和完善宏观调控法律体系
（一）进行宏观调控需要运用法律手段
关于宏观调控的手段问题，人们通常的提法是：宏观调控的手段有经济手段、法律手段、行政手段；或者进行宏观调控以经济手段、法律手段为主，配合以必要的行政手段。笔者认为，不能认为上述提法是错误的。但是，前者容易使人感到三种手段是并列关系，它们也没有主次之分；后者会使人感到经济手段、法律手段同行政手段有主次之分，经济手段同法律手段是并列关系。总之，无论前者还是后者，都没有反映出宏观调控的经济手段、行政手段同法律手段的内在联系，没有反映出这三种手段处在不同的层次之上。
应该指出，宏观调控的经济手段、行政手段同法律手段有着紧密的联系。如果把经济手段、行政手段同法律手段割裂开来或者对立起来，经济手段和行政手段是软弱无力的，不可能发挥应有的作用。虽然不能说实行宏观调控的任何经济手段和行政手段都必须采取法律的形式，但是，在一个法制健全的国家，重要的经济手段和行政手段一般都会采取法律的形式，以法律为依据，以国家强制力为后盾。所以，宏观调控主要采取经济手段，实质上就是主要采取以法律为形式的经济手段或者法律化了的经济手段；宏观调控也要辅之以必要的行政手段，实质上就是也要辅之以法律为形式的行政手段或者法律化了的行政手段。总之，以法律为形式的经济手段、行政手段，也就是法律手段。因此，运用法律手段进行宏观调控是非常必要的。这是加强经济法制建设，实行社会主义市场经济的客观要求。
（二）运用法律手段进行宏观调控需要建立和完善宏观调控法律体系
宏观调控法律体系，是指由多层次、门类齐全的调整宏观经济调控关系的规范性文件组成的有机联系的统一整体。该体系的构成要素是规范性文件；这种规范性文件的调整对象是宏观经济调控关系，即宏观调控关系；这种规范性文件在纵向结构上是多层次的，包括《宏观调控基本法》和其他宏观调控法律以及宏观调控的法规、规章等；这种规范性文件在横向结构上是门类齐全的，包括计划、投资、财政、税收、金融、价格、优化经济结构等方面的规范性文件；所有上述规范性文件是一个有机联系的统一整体。
建立和完善宏观调控法律体系具有重要意义。首先，这有助于“维护国家法制的统一”，（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，1997年9月22日《人民日报》。）发挥宏观调控的规范性文件的整体功能。在宏观调控法律体系中，《宏观调控基本法》同其他宏观调控的规范性文件比较而言，它的调整对象范围广，稳定性强，法律效力高。因此，它对于其他宏观调控的规范性文件处于统率的地位。有了《宏观调控基本法》，它就能够成为其他宏观调控的规范性文件的立法依据，并指导这些规范性文件的实施，以防止和克服不同国家机关所制定的上述规范文件之间互相重叠、互相抵触和互相脱节的现象，以及各有关单位和个人在实施上述规范文件过程中出现的有法难依、无所适从和各行其是的问题，有助于维护国家法制、特别是经济法制的统一。有了《宏观调控基本法》，多层次的宏观调控的规范性文件才有了最主要的、关键的层次，才能使众多相关的规范性文件形成为一个体系，发挥其整体功能，实现建立和完善宏观调控法律体系的目的。其次，这有助于适应社会主义市场经济体制的法律体系的建立和完善。适应社会主义市场经济体制的法律体系，是指由多层次的、门类齐全的调整社会主义市场经济关系的规范性文件组成的有机联系的统一整体。这里说的门类齐全的规范性文件，包括规范市场主体、维护市场秩序、完善宏观调控、健全社会保障等方面的规范性文件。可见，宏观调控的规范性文件是适应社会主义市场经济体制的法律体系的组成部分，宏观调控法律体系是适应社会主义市场经济体制的法律体系的子系统。所以说，建立和完善宏观调控法律体系，有助于适应社会主义市场经济体制的法律体系的建立和完善。
为了建立和完善宏观调控法律体系，如上所述，特别需要抓紧制定一部《宏观调控基本法》。此外，还应该抓紧制定《计划法》、《固定资产投资法》、《风险投资法》、《财政法》、《国有资产法》、《国债法》、《企业所得税法》、《增值税法》、《营业税法》、《消费税法》、《财产税法》、《赠与税法》、《遗产税法》、《政策性银行法》、《货币法》、《信贷法》、《外汇管理法》、《产业结构合理化促进法》、《高新技术产业法》、《电信法》、《旅游业法》、《反倾销和反补贴法》等法律以及相关的配套法规、规章等规范性文件；同时，还应该抓紧修改《农业法》、《对外贸易法》等法律和有关宏观调控的法规、规章等规范性文件。
四、建立和完善宏观调控法律体系应该采取的对策
为了建立和完善宏观调控法律体系，应该采取下列主要对策：
第一，要以我国《宪法》为依据，以邓小平理论为指导。
我国《宪法》是国家的根本大法，具有最高的法律效力；任何违反《宪法》的精神和内容的法律、法规和其他规定都是无效的。邓小平理论是马克思主义基本原理与当代中国实际和时代特征相结合的产物，是当代中国的马克思主义；离开了邓小平理论的指导，立法工作就会走偏方向。宏观调控立法应当以我国《宪法》为依据，以邓小平理论为指导，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。
第二，要加强研究和宣传工作。
我国的宏观调控立法工作虽然已经取得了相当大的成绩，可是还有不少需要制定、修改的宏观调控的法律、法规和其他规范性文件尚未列入立法规划或者列入了立法规划但进展缓慢，同建立宏观调控法律体系相比还有很大的距离。因此，必须加强关于宏观调控立法的研究和宣传工作，提高人们、特别是领导干部对于为什么要建立和完善宏观调控法律体系，应该建立和完善什么样的宏观调控法律体系，以及怎样建立和完善宏观调控法律体系的认识。
第三，要有计划、有步骤地进行。
中央和地方具有立法权的国家机关都应当编制各自的立法规划。需要制定和修改哪些宏观调控的法律、法规和其他的规范性文件，应该作为重要内容列入立法规划之中，应当列入而尚未列入的要及时进行补充。
关于宏观调控立法的步骤，要与国家总的立法步骤相适应。在我国，建立和完善宏观调控法律体系，可以分为以下几个步骤：在九届人大任期（1998年～2003年）内，初步形成宏观调控法律体系；到2010年，形成宏观调控法律体系；此后，逐步完善宏观调控法律体系。
第四，要从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一。
宏观调控立法要正确处理整体和局部、中央和地方、集体和个人的利益关系，合理地规定个人、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，防止和克服部门利益和地方保护主义干扰宏观调控立法，维护社会主义法制的统一。
第五，要遵守法定的立法权限和程序，坚持走群众路线。
《中华人民共和国立法法》对立法的权限和程序作出了明确规定。宏观调控立法应当遵守这些规定。我们的国家机关行使人民赋予的职权，进行宏观调控立法，是为群众立法，立群众需要的法。这就决定了我们在宏观调控立法过程中，要发挥社会主义民主，保障人民通过多种途径参加立法活动，充分体现人民的意志。
第六，要吸收和借鉴国外宏观调控立法的成果和经验。
我国实行的社会主义市场经济同西方国家实行的市场经济虽然不同，但都属于现代市场经济的范围。对于国外宏观调控立法的历史和现状，要进行系统研究，全面分析，区别对待。凡是体现人类文明发展共同成果的、国际通行的规则和惯例，我国进行宏观调控立法时要注意与其必要的衔接。凡是外国宏观调控立法的成果和经验，对于该国是比较好的同时也适合我国的情况和需要，应该大胆学习；对于该国是比较好的但并不适合我国的情况和需要，就不能学习。凡是外国宏观调控立法走过的弯路，我们要从中吸取教训。总之，一定要从我国的国情和实际需要出发，大胆吸收和借鉴国外宏观调控立法的成果与经验。
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