试论我国征地制度市场化改革的探索，本文主要内容关键词为：试论论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的征地制度发端于20世纪50年代初期，当时我国农村土地实行的是农民私人所有，在1953年颁布的《政务院关于国家建设征用土地办法》中强调，对土地被征用者的生产和生活要妥善的安置，要充分尊重和维护农民的土地权益。1956年农业合作化以后，农民土地私有逐步变为农民集体所有。人民公社化以后，逐步降低了国家建设征用的补偿，甚至只要农民社员或大队人员同意，还可以不予补偿。十一届三中全会后，我国确立了以经济建设为中心的发展战略，各行各业的用地需求急剧上升。1982年的《国家建设征用土地条例》强调征地的强制性。即便是在1986年的《土地管理法》和1998年修改的《土地管理法》中，征地制度的计划经济特点仍然相当明显。随着我国市场经济的确立和快速发展，这种建构于计划经济基础上的征地制度越来越暴露出其内在的缺陷和与市场经济的不兼容。鉴于此，当前学界呼吁对现行的征地制度进行市场化改革。就研究文献来看，主要集中在两个方面：一方面是对现行征地制度非市场化取向的弊端分析，另一方面是针对这些弊端提出市场化取向的对策建议。
一、现行征地制度非市场化取向的弊端分析
1.农地产权界定不明，农民权益受损
集体土地产权不明是征地过程中诸多问题的症结所在，张跃庆指出“中国城市化中的土地问题，实质上就是土地产权结构和土地产权关系变化的问题，归根到底是土地产权制度的问题”[1]。虽然我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律对农村集体土地产权制度有相应的规定，但尚不能在经济利益上具体明确产权主体。致使产权主体具有众多性、分散性和相互独立性的特点[2]。而产权主体不明导致我国集体土地产权界定不明、占有关系混乱[3]。因此，农村土地这种“人人都有份，人人又都没有份”的状态，其逻辑结果就是科斯教授所说的“公地悲剧”。我国农地征用失控正是“公地悲剧”的体现，是偶然中的必然[4]。因为集体中的成员不能以个人身份享有和行使集体土地所有权，对集体土地和其他财产不享有可分割的特定份额，农民作为集体成员拥有的权利只是名义上的。他们的土地处分权和收益权都受到严格的限制，农民对土地只能拥有种植并收获的权利，所以农民对集体土地的使用权、收益权和处分权是残缺的[5]。
2.征地补偿远离市场价值
征地补偿是征地问题的核心。虽然国土资源部在2005年发出了《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求东部地区城市土地利用总体规划确定的建设用地范围，应制定区片综合地价；中、西部地区大中城市郊区和其它有条件的地区，也应积极推进区片综合地价制定工作；其它暂不具备条件的地区可制定统一年产值标准，但在现行的土地管理法中，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地被征用前三年平均年产值的10～16倍，最多不超过30倍。孙春燕指出，按照这个标准，对农民的补偿以现金表示的，通常都在每亩1.5万～3.5万元之间。在人均耕地面积处于联合国建议的0.5亩危险线以下的地区，一个被征地的农民每亩只能得到7000元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系，面临生计和基本保障等问题[6]。在现存法律规定的范围内，至少有三种征地补偿都不违法：等于法定最低补偿；在高于法定最低补偿但低于法定最高补偿之间的任何一笔补偿；等于法定最高补偿。然而，无论是高标准还是低标准，均不是土地所有者的预期，也远离市场价格机制[7]。甚至扭曲了土地价格形成的机理，是与市场无关的政策性价格[8]。于广思、冯昌中认为，由于没有考虑土地区位差异以及土地被征用前的潜在收益等市场调节因素，因此即便完全依据《土地管理法》及其实施条例拟订的补偿安置方案，本身也会受到农民的抵触[9]。
征地补偿制度中存在的问题，韩申山进行了较为全面地概括：第一，土地补偿费是按农地收益来计算，并没有反映农地转为非农地的预期土地收益，单纯以被征收土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法不科学。第二，低价位征收土地与高价位出让土地反差明显，政府垄断土地增值收益。第三，按土地产值补偿导致补偿费与实际安置生活费用距离拉大，征地后，农民无法维持原有的生活水平[10]。陆红生、韩桐魁认为，由于近年来农业种植结构面向市场，呈现很大的不确定性，从而导致农地年产值的不确定性。另外，对于种植多年生果树的园地，也没有给出征地补偿标准[11]。李平，徐孝白认为，现行法律授权地方土地管理部门按法定标准对农民给予补偿，但同时又允许它们以市场价格出让土地使用权。这就既方便也刺激了地方政府通过土地征用和土地使用权出让来谋取私利[12]。
3.征地法律及其体系不完善
征地是政府的行为，市场经济是法治的经济，要保障征地过程中农民的权益，就需要完善的法律体系来规范各征地主体的行为。然而当前我国的征地法律及其体系却存在诸多的不完善。
首先，在农地产权方面。张慧芳指出，《物权法》迟迟没有出台，新的《农村土地承包法》对农村集体土地产权仍然界定不清，农村土地实际上没有真正物权化，导致农民利用法律保护自己的权益缺乏基础性依据[13]。王富博认为，建设用地市场由国家垄断，集体土地被排斥在建设用地市场的大门之外，这就意味着同一块土地，出于同一项用途，当它属于国家所有时，可以用于建设或为建设而处分其使用权，而如果属于集体所有，则被视为违法而遭禁止。这是对物权平等性的公然违反，是对集体所有权的公开歧视[14]。
其次，在公共利益界定方面。陈平指出，我国《土地管理法》只规定，国家出于“公共利益”用地需要可以依法对集体土地行使征地权，却没有规定如果用地是出于“非公共利益的需要”，是否便以自由交易的形式去取得土地[15]。所以许多地方政府便不管是“公益”还是“非公益”用地，都对集体土地行使征地权，从而严重违反市场经济下的自由交易原则和公正公平原则。
再次，在补偿及权益保障方面。汤晓珂认为，我国长期以来过分强调国家的强制权力和公民的服从义务，对于征用实行低价补偿，直到现在立法仍然偏重于国家利益的考虑而缺乏对公民合法权益应有的尊重[16]。揭明等认为，法律禁止集体土地流转损害丁农民基于土地所有权而应得的利益，而目前对征地行为法律规定的不完善使农民的利益又受到双重损害[17]。
最后，在行政立法方面。张慧芳指出，有关土地行政立法空白较多，所立之法缺陷较大。如《行政程序法》、《行政强制法》、《行政救济法》等还没有出台。尤其是限制政府任意行使权力，保障公平、透明决策的《行政程序法》的长期缺位，造成土地征用调查程序、听证程序和决策程序都无法可依，从而导致征地的任意性很大和征用权的滥用。此外，现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》等法律对土地征用方面的规定不尽完善，新近出台的《行政许可法》还没有实施，《人大监督法》还是空白，使征地行政执法缺少监督制约机制，不能确保征地执法严格、公正[13]。
4.失地农民安置与保障乏力
首先，在失地农民安置方面。吴小坚，唐晓莲指出，目前全国还没有统一解决安置问题的相关规定，现行的法规对征地后农民安置问题也很少涉及。许多用地单位交足了征地补偿费后，对农民的安置敷衍了事。这种重补偿轻安置的行为造成了一大批农民因失地而返贫[18]。据吴玲研究，在失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的占到60%[7]。
其次，在失地农民保障方面。失去土地的农民，就失去了其农民的身份和土地的福利绩效，但并未相应地获得市民的社会保障待遇。他们成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体，成为事实上的边际人，成为种田无地、上班无岗、低保无份的三无游民[19]。由于国企转轨改制、减员增效，城市下岗职工也越来越多，使得农村劳动力从事非农工作的难度越来越大，农民集体土地的社会保障功能愈加突显[20]。何格等指出，当前失地农民缺乏制度保障，一方面，在现行制度安排下，国家没有在农村建立现代社会保障制度。另一方面，1999年后，国家对失地农民的补偿方式主要采取一次性的货币补偿。由于缺乏长期稳定的生活来源，加之部分农民缺乏长远打算，“坐吃山空”，相当一部分失地农民落到了生活无着的困境[21]。
二、征地制度市场化改革的对策探讨
针对现行征地制度非市场化取向带来的各种弊端，学者们从不同的角度提出了市场化的改革建议。综合众多学者的观点来看，主要有以下四个方面：
1.按照市场经济体制的要求，对农村土地产权体系加以明确和规范
张慧芳认为，完整的农村土地产权制度是构建新的土地征用制度的基础。应从保障农民土地财产权益、便于土地产权管理和土地产权流转的意义上界定农村集体土地产权[3]。而在具体的操作上，当前学界主要有三种观点：一是主张取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；二是主张取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是主张部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或集体所有和农民私有二者并存。基于历史与国情考虑，游有雄认为，我国农村集体土地所有权制度的改革可以采取在保留集体土地所有权的基础上，实行农村土地使用制度改革，明确集体土地所有权主体，淡化集体土地所有权，强化农民在土地上的具体权益[5]。王小映从集体建设用地入市的角度选择继续保留集体土地所有权、创设集体出让土地使用权的产权改革思路[22]。而邓大才则建议在土地国有的前提下实施永包制或者永佃制，使农民拥有土地财产权，农民在不违反国家产业政策前提下拥有处置权[4]。黎赔肆等综合分析后指出，产权界定清楚，所有者明晰和法律实质性保护是土地征用市场化运作改革的理论诉求，即希望通过加强和确保集体作为农地所有者的实质性权力与权利，或者赋予农民具有所有权权能的土地使用权（特别是处置权），并按照市场交易原则进行补偿来达到市场化运作目的[23]。
2.保障农民权益，积极推进征地补偿的市场化改革
其一，在指导思想上。应彻底改变国家对农民“取大于予”的利益分配关系，确立“予大于取”的指导思想[6]。其二，在补偿原则上。考虑到“公益性”定义的困难，建议按照国际经验，逐步实施“征地按市价补偿”的原则，以此作为未来政策或立法根据[7]。吕颖慧强调，要按土地市价全额补偿，这个市价不是使用权价格，而是所有权价格[8]。其三，在路径选择上。现今学界主要流行三种路径：
(1)政府征购制。政府征购制可以发挥市场和政府的双重优势，既保证配置结果的效率，也保证配置过程的效率[24]。主要思路是，根据经济建设和社会发展的要求以及土地供应能力，有计划地分批按土地市场价格向农民购买集体土地，列入土地储备，然后再按建设项目性质，区分公益性或非公益性两大类，依法划拨或者有偿出让（出租）给建设单位，将土地的“征”和“供”作为两个独立的过程，使建设单位与农民集体真正“脱钩”[2]。
(2)双轨制。应区别用地性质，确立“征用”和“征购”土地的二元征地制度，其中公益性项目实施征用，非公益性项目实施征购。征用土地的实行“补偿价”，仍采用土地补偿费＋农业人口安置费＋青苗补偿费＋地上附着物补偿费的补偿计算办法，并以保证被征地农民生活水平不降低为原则；而非公益性项目则实行“征购价”，按照市场价对农民集体土地进行征购[2,25]。
(3)实行土地年租制、土地股份制，保障土地收益分配。吴小坚，唐晓莲认为，现行土地征用补偿是“买断式”的一次性补偿，是“杀鸡取卵”，不能满足农民的长远利益。而土地租用或人股使失地农民能长期得到土地收益分配，是“养鸡生蛋”[18]。
3.健全法制，为征地制度的市场化改革提供有力保障
调整土地征用关系的土地征用法律制度不可能是某一项具体法律制度，而应是由各个法律部门的有关土地征用法律规范有机构成的土地征用法律制度体系。为此，应实现土地征用法律制度的体系化，以保证土地征用法律制度的公正与协调。
首先，在农地产权界定方面。要以立法方式明确界定农民土地承包权的性质[13]。产权界定可从以下三方面进行：①在修改《民法通则》或制定民法典时，统一规定“农民集体组织”为集体土地所有权的主体，具有法人资格。②将目前的乡（镇）、村和村民小组的三种农民集体所有改为一种，即村农民集体所有或村民委员会范围内的全体农民共同共有。③把农民集体土地具体权益明确细化并落实到农民手中，使农民能以个人身份享有或行使集体土地所有权，对集体土地享有特定的份额[5]。
其次，在公共利益界定方面。张晓敏等认为，公共利益是征地中公权利行使的正当化理由，征地的目的只能是为公共利益服务。要严格界定“公共利益”边界，防止土地征收权滥用[26]。陈平建议，在土地征用制度改革设计中应该增加“公共利益用途”的审核环节，界定公共利益项目的范围，在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”[15]。
再次，在行政立法方面。应尽快确立一部合理而完善的《土地征用法》，对土地征用制度有明确的规定，防止现实中普遍存在的征地主体混乱、征地行为不规范和补偿标准不统一的现象[27]。目前应重点制定和完善有关规范政府征地行为的法律法规，主要是征地行政法和司法，如《行政程序法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《人大监督法》等[13]。立法要赋予被征土地产权人异议权，并建立相应的诉讼程序[26]。
4.以市场化的原则完善失地农民的安置与保障
其一，在安置方面。可以积极采纳多种安置方式：货币安置、地价款入股安置、社会保险安置、留地安置和土地开发整理安置[28]。此外，还应包括农业生产安置、重新择业安置、异地移民安置以及建立政府征地专项安置基金[7,18]。要尽快建立被征地农民就业的新机制，重点是解决被征地农民在城镇的再就业问题[20]。具体可以通过三条途径来解决农民就业问题：首先，通过公开招考方式，实现城乡统一就业；其次，失地劳动力所在社区或街道建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业；劳动保障部门实行免费转岗职业培训，至少让每一个失地劳动力掌握一门非农职业技能，提高他们的就业竞争能力[29]。
其二，在社会保障方面。钱忠好、曲福田指出，要切实保障农民土地权益，就必须改革现行的社会保障制度，及时将失地农民纳入社会保障体系之中[30]。张靖等认为，失地农民社会保障的内容包括：社会养老保险、社会失业保险、社会医疗保险和社会救济[31]。对其资金的来源，曾明认为，主要来自农民的征地补偿款、土地增值收益以及农民就业后交纳的社保费用[32]。而吕颖慧则建议，由政府向被征地农民发放一定的土地债券，把部分地价转为地租，既有利于农民参与城市化成果的分配，也能够减少征地时的现金支出，减轻财政负担[8]。
三、结语
总之，当前学界对征地补偿的市场化改革进行了大量的研究，无论是揭示问题，还是提出改革思路和政策主张，对我国征地的实践和理论发展均极具价值。如学者提出的“征地统一年产值标准和征地区片综合地价”的改革思路已得到国土资源部的认同和采纳。市场化的补偿和安置模式在一些地方已正式或准备实施。然而，从本领域研究的不足和需要改进的方向来看，总体上还缺乏在四个方面的细致深入探讨：第一，在征地市场化运作机制方面。许多学者指出，应允许集体土地直接进入市场，“两种产权，一个市场”符合未来我国征地制度的改革方向，但对于农地入市如何去运作，如何在国家、集体、农民个人之间合理、科学地分配收入，如何加强征地资金的管理和使用，都缺乏相应的探讨。第二，在失地农民的安置和保障方面。虽然提出了一些比较有创新性的安置和保障模式，如土地股份制、土地年租制，发行土地债券等，但理论层面探讨的多，实践操作问津的少。第三，在政府职能定位方面。在国家建构和谐社会和建设社会主义新农村的政策背景下，政府在征地制度市场化过程中的职能、角色和作用到底如何定位，怎样处理政府、用地方、农民集体以及农民个人之间的关系，几乎无人涉及。第四，在征地制度市场化改革的影响方面。当前学界只是在探讨如何改革现有的征地制度，而改革对建设社会主义新农村和城镇化发展带来的影响则几乎无人触及。