行政体制改革与内动力，本文主要内容关键词为：体制改革论文,行政论文,动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1000-5579(2006)03-0044-05
我国改革开放以来先后进行了五轮行政体制改革。历次行政体制改革虽取得了许多重大进展，但并没有完全达到预期的目的，行政体制改革所要解决的主要问题或行政顽症依然不同程度地存在。其原因何在？笔者认为，其中一个重要而被忽视的原因是行政体制改革缺乏内动力。本文基于对我国行政体制改革内动力问题的理论思考，对这一问题作些探究性分析与论述，期望引起学术界同仁进一步研究的兴趣，也期望为以后的行政体制改革提供一些有益的思路。
一、问题的提出：行政体制改革的困境
我国改革开放以来，伴随着经济体制改革和社会主义市场经济体制的建设，先后进行了五轮行政体制改革或机构改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。① 总体而言，我国行政体制改革的主要目的在于：一是从体制上解决政府运行中长期存在的效率低下、行动迟缓、资源浪费、官僚主义等行政顽症；二是按照政企、政事、政社分开的要求转变政府职能，把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面来；三是精简机构及人员，走出政府规模“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。历次行政体制改革取得了许多重大进展。例如，政府机构及人员的膨胀得到了一定程度的抑制，政府机构设置趋于合理，政府职能得到了梳理、调整和简化，尤其是近几年对行政审批权进行了大幅度裁减，国务院和各级地方政府取消和调整了一大批行政审批项目等。但另一方面，从历次改革的后续性成效看，差不多五年一轮的机构改革还没有完全达到预期的目的。效率低下、资源浪费、官僚主义等行政顽症没有真正解决，政府职能的转变显得步履艰难，行政审批制度的改革还不能说已经取得了实质性成效。这些说明，我国五年一轮、持续进行的行政体制改革在一定程度上出现了困境。
以解决行政顽症为例。历次行政体制改革并没有使行政顽症得到有效抑制。早在1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中就指出，“机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率……这无论在我们的内部事务中，还是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步”[1] (p.327)。由此，1982年开始了第一轮行政改革。数年之后，行政体制的机构臃肿、人浮于事、效率不高等顽症逐渐复发。1988年4月第七届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的说明》中指出，“现有机构的弊端愈益突出起来，主要表现在……机构臃肿、层次过多、职责不清、相互扯皮、工作效率不高”，等等。[2] (p.102)于是，1988年下半年又开始了第二轮行政改革。到了1992年，江泽民在中央党校的一次讲话中又指出，“我们党政机关机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下，已达到相当严重的地步”[3] (p.5)。1993年开始的第三轮行政改革完成后不久，1997年9月江泽民在党的十五大政治报告中再一次指出，“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决”[4] (p.318)。为此，1998年的第四轮行政改革又拉开了序幕。由此可见，历次行政体制改革并没有真正有效解决效率低下、行动迟缓、资源浪费、官僚主义等行政顽症。
再以转变政府职能为例。1988年的第二轮行政改革中就明确提出转变政府职能问题，1993年和1998年的机构改革同样把转变政府职能作为机构改革的关键，但经过了历时15年的三轮机构改革之后，政府职能并没有完全或真正转变。2002年10月16日，当时的国务院总理朱镕基在接见中国行政管理学会负责人时的讲话中强调指出，“要牢记政府转变职能是行政改革的核心问题。行政改革的方针是转变政府职能，提高行政效率。现在政府还是管了很多不该管又管不好的事情，有些该管的事情又没有管好。这个问题必须解决”②。2004年3月第十届全国人大二次会议上审议通过的《政府工作报告》中再次重申，“推进政府职能转变……要加快政企分开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”③。这说明历次行政体制改革并没有完全实现政府职能的转变。
行政体制改革出现困境并不意味着贬低行政体制改革的成效，而是说明行政体制改革的复杂性、艰难性和长期性。解决行政顽症、转变政府职能、精简机构及人员等问题涉及到整个行政体制的系统化结构性转换，同时与社会主义市场经济的发育程度和政治体制改革的进度等密切相关，因此，行政体制改革如同经济体制改革一样，必然是一个持续不断的历史过程，三大问题的真正解决也必然是一个不断积累或者说从量变到质变的历史过程。然而，行政体制改革出现困境的原因却需要人们去探讨与研究，以便以后的行政体制改革能够突破困境。这是笔者提出这一问题和研究这一问题的目的所在。
二、问题的分析：行政体制改革缺乏内动力
行政体制改革出现困境的原因是多方面的。从组织变革和发展的动力学角度分析，并把政府与企业变革的内外动力及相互关系进行比较，就会得出一个诊断性结论：作为行政体制改革执行者的政府部门及公务员本身对改革缺乏足够的内在动力。组织的变革与发展需要内外动力，而企业和政府具有不同的内外动力及其转换逻辑。企业变革与发展的外动力来源于市场环境的变化，如竞争关系、顾客需求、技术进步等。外动力作为环境的压迫力量，势必直接转化为内动力，迫使并激励企业作出适应外部环境的反应和变革，否则将面临亏损以至破产的严重后果。我国行政体制改革的外动力，主要来自于民众对政府提高办事效率的要求、企事业单位自主经营或自主管理的要求、深化经济体制改革和发展市场经济的要求，以及加入WTO后对政府“入世”的要求等。与企业的变革和发展主要取决于外动力所不同的是：由于政府是一种处于非竞争状态的垄断组织，加上我国历史遗传下来的“官本位”传统，政府很大程度上成为一个“自在自为”的组织，行政体制改革的外动力或要求并不必然等量、全真、直接地转变为内动力，政府可以在一定程度上消极地对待、甚至无视或排斥外部的压力，或者对外部的改革要求进行过滤、弱化、折扣性转化。因此，如果说企业变革的动力源在于外部的推动，那么政府行政体制改革的核心动力或有效动力却来自于政府部门及公务员的内动力。而我国行政体制改革正是缺乏来自于改革者即政府部门及其公务员本身的内在动力。
行政体制改革何以缺乏内动力或者说政府部门及其公务员为什么对行政体制改革缺乏足够的动力？这一问题的解答在于一个改革执行者自知却不可明示的原因——利益相关性。换句话说，行政体制改革中隐含利益悖论，即行政体制改革的显化公共目标取向与改革执行者隐化私自利益取向之间存在矛盾。对于这一问题，可以借用政治经济学中的公共选择理论和新制度主义经济学中制度变迁理论的相关观点，从行政人通过行政权力谋求自身利益倾向和行政改革执行者对改革的成本与收益预期两方面来加以简要分析。
公共选择理论认为，把公共生活领域的政府及其官员假设为追求“公共利益”而不同于经济生活领域中追求“私利”的经济人，这是人们对掌握公共权力者的一种美好期望。实际上，政府及其官员与其他所有人一样都适用经济人的假设，即都有“自利的、理性的效用量大化者”的一面，“他们也会追求财富”，所不同的是，经济生活领域中的经济人追求的是利润，公共部门的经济人追求的是权力，因为权力可以带来自身的利益。[5] (p.4、304、307)简言之，具有经济人特征的行政人(即政府部门及公务员)存在着通过行政权力来谋求自身利益的自然倾向。然而，我国的行政体制改革尤其是转变政府职能，其实质是削弱、限制、规范、制约、甚至部分取消行政人的行政权力，这意味着“剥夺”行政人已有的来自于行政权力的既得利益，意味着试图割断公共权力与私自利益的姻缘关系。显然，行政体制改革的公共目标取向与行政人的私自利益取向之间存在矛盾。
制度变迁理论运用经济学中成本—收益原理解释制度变迁的内在规律。该理论认为，制度变迁的动力源发于改革主体对制度创新的收益大于成本的预期，“如果预期的净收益(即潜在利润)超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”[6] (p.225)。反之，如果不存在制度变革带来更多收益的可能性，或制度变革的预期成本大于预期收益，那么制度创新就难以发生。我国党和政府之所以持续不断地进行一次又一次的行政体制改革，是因为对国家和广大民众来说，改革能带来诸如促进经济发展、培育市场经济、消除行政顽症、获取民众满意等多方面收益。对政府部门及公务员而言，尽管也会受益于行政体制改革带来的多方面收益，但由于行政改革如同其他任何制度变迁一样是一个“非帕雷托改变”过程，即在全体社会成员绝对利益获得增加的同时会使行政人的相对利益减少，如精简或合并机构可能导致行政职位、行政权力、行政级别的下降性变化，抑制行政顽症意味着提高工作强度和限制行政消费，转变政府职能意味着国家财政工资以外的预算外收入的丧失等，④ 因此，作为改革执行者的政府部门及公务员，就会对行政体制改革形成“成本大于收益”或者是“收益抵消成本”的预期认知。行政体制改革过程中，如果改革执行者对改革产生“成本大于收益”或“收益抵消成本”的预期认知，就难以形成有效改革所需要的内在动力，改革很大程度上成为制度变迁理论所说的“强制性变迁”而非“诱导性变迁”。在行政改革主体缺乏足够动力的强制性改革中，由于政策信息不对称条件下存在“行政人”操纵行政变革的行为空间(即对行政变革缺乏认同的“行政人”具有抵制或扭曲变革的能力)，除非国家或上级具有充分而持续的权威性强制力量，否则就有可能出现政府部门采取“下有对策”的办法或形式主义的方式消极地对待改革，甚至对改革进行间接或迂回的抵制。
三、问题的解决：行政体制改革的内动力设计
既然行政体制改革的成效很大程度上取决于改革执行者的内在动力，那么如何解决政府部门及公务员在行政体制改革与发展中的内动力问题？这是一个需要系统而深入研究的复杂课题。因为，它不仅仅是如何顺利推行行政体制改革的策略问题，而是涉及到行政体制再设计和行政体制创新的战略问题，而且问题本身需要通过改革来解决。本文主要是提出、诊断和分析行政体制改革的内动力问题，对于如何解决内动力问题或者说行政体制改革的内动力设计问题，笔者只是提出几点初步的设想。
一是通过行政权“委托—代理”关系再设计形成外动力转化为内动力的制度保障。按照人民主权的政治原则以及体现这一原则的“委托—代理”行政责任关系法则，政府的行为应该反映民众的意愿，回应民众的诉求，受制于民众。这也是我国现阶段所倡导的服务政府和责任政府的应有之义。然而，由于代议制政治框架以及科层制行政模式在当今时代显露出制度缺陷，由于公共行政的天然垄断属性，加之中国历史遗传下来的官本位传统，作为代理人的政府就有可能成为摆脱委托人制约的“自在自为”的组织，会对来自于外部的行政改革诉求采取消极对待、甚至无视或排斥的态度。为了预防或抑制这种政府“自主化”倾向，在建设真正体现服务政府和责任政府实践内涵的新型政府过程中，需要侧重从委托人监控代理人方向对行政权力的“委托—代理”关系进行制度再设计。例如，实行行政公开化透明化，推行公共服务承诺，推广行政决策听证，对公共服务质量进行社会化评定，定期开展公共行政的满意度调查等。通过强化委托人对代理人的监控机制，使政府部门及其官员逐步形成一种对公众等委托人利益负责、对社会利益负责的思维习惯及行为模式，由此为外需求、外动力有效转化为内需求、内动力提供制度保障。
二是对于行政体制改革所导致的合理利益损失给予多样形式的经济利益补偿。既然行政体制改革尤其是政府转变职能之所以缺乏内动力的一个的重要原因，在于对政府部门及公务员来说存在一个相对利益或既得利益的损失问题，那么，只要所损失的是属于合理或合法的利益，就应该正视这一问题，给予适当的利益补偿应该说是正当而必要的。利益补偿的途径可以是多样的。一种利益补偿的途径是工资收入补偿。通过精简机构及人员、建设电子政府、控制行政开支和提高行政效率，在降低政府行政成本的同时，提高公务员的“财政预算工资”水平，以弥补取消“非财政预算收入”后公务员实际收入的损失，同时也是对应于公务员提高行政绩效的一种公平的经济回报。另一种利益补偿的途径是广泛推行相对公平的“阳光收入”。在一级政府内，按照行政职务的级别或行政工作的类别制定统一的基本工资标准，根据部门行政绩效和公务员个人行政绩效规定统一的奖金分配标准，以此解决公务员实际工资收入水平的部门化和隐蔽化等不公平、不规范问题。此外，对于行政体制改革中由于非部门或非个人原因而出现的机构级别及职务下降者，可以考虑给予适当的待遇或经济补偿。
三是开发和发挥政府组织所特有的非经济报酬的心理补偿作用。当今时代的报酬概念，正在由传统的单一经济报酬发展为综合的全面报酬。全面报酬包括经济报酬与非经济报酬两大部分，非经济报酬又包括：工作特征价值，如工作的成就感、挑战性、自主性、趣味性、可学习性、自我实现性、晋升机会以及职业生涯前景等；工作环境价值，如组织形象优劣、组织文化品味、人际关系融洽性、制度与政策的公平性、工作方式的弹性度等。对于综合素质较高的知识工作者来说，非经济报酬具有与经济报酬同等重要的作用，因而可以在心理满足上替代或补偿经济报酬的不足。政府系统的公务员是一个学历等素质较高的知识工作者群体，他(她)们期望和在乎非经济报酬，同时，政府组织天然具有一些优于其他组织的工作特征，如服务于公共利益的荣誉感、工作成就的社会效益、职业的稳定性等。行政体制改革中，可以通过开发、发挥非经济报酬的内在激励功能和补偿功能，如使公务员认识到行政体制改革可以提高行政效率、提高政府形象、更好地服务社会及公众、更能发挥自身的才能等，使公务员产生非经济报酬的预期，来诱发行政体制改革的内动力。当然，这种预期只有在持续的改革过程中逐步变为现实，非经济报酬的激励和补偿作用才能有效发挥。
四是在政府内部形成“激励—约束”对称和“报赏—绩效”对应的人事行政机制。以科层制为组织架构的政府人事行政体制，普遍存在激励—约束不对称和报赏—绩效不对应的通病。这是导致政府机构及其公务员形成“不求有功、但求无过”以及“对行政绩效缺乏兴趣”等堕性行政行为的制度性原因。在我国，这一通病的表现特征是“弱约束、弱激励”和“报赏—绩效偏离”，也就是说，对政府部门及行政人员的行政行为，既缺乏有效的激励，也缺乏有效的约束，政府部门及行政人员的报赏与其工作绩效之间的相关度较低(如职务提升任人唯亲、奖金发放平均主义等)。这一问题也是导致政府部门及公务员对以提高行政绩效为目标的行政体制改革缺乏自身动力的一个重要原因。为解决这一问题，就需要在行政体制和公务员制度建设中，适度参考企业中一些行之有效的机制及方法，综合运用使命驱动、预算控制、目标管理、绩效管理、行政责任制、职务竞争等制度功能，逐步建构起“激励—约束”对称和“报赏—绩效”对应的人事行政新机制，由此使行政体制本身生成追求行政绩效的内因，同时为行政体制改革提供制度化、机制化的内动力。
注释：
①每一轮行政体制改革或称机构改革，自上而下进行，从国务院到各级地方政府，一般经历3—4年的时间。因此，往往前一轮改革结束后不久，后一轮改革又开始启动。
②转引自《中国行政管理学会》2003年新年特刊。
③引自http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1024/2394441.html.
④据我国某大城市人事局调查统计：2003年该市正科级公务员的国家财政预算的平均月工资为1600元，其中，800元由国家财政支出，另800元由地方财政支出，但该市绝大部分政府部门正科级公务员的实际月收入远远超出1600元(不包括个人化的“隐性”收入或“灰色”收入)。国家财政预算之外的收入(包括奖金及津贴等)来源于非财政预算资金，这些资金中的很大部分由各个政府部门行使各种行政职能所获得。这种情况在全国各地都不同程度地存在。因此，转变政府职能意味着公务员实际收入减少。