作为治理工具的政策网络———个分析框架，本文主要内容关键词为：框架论文,政策论文,工具论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 601 文献标志码：A 文章编号：1008-3758(2015)05-0502-06 政策网络研究始于美、英、德、荷等国，一般认为20世纪四五十年代美国学者提出的“次级政府”“次系统”等理论是政策网络的思想源头。其后的“铁三角”“政策社区”“议题网络”等理论都可视为政策网络研究的早期铺垫。英国学者在20世纪80年代以后开始关注政策活动中的政府间关系，并正式使用“政策网络”这一术语。到了90年代，政策网络的研究热潮已遍布欧洲，与此同时，研究视角和研究旨趣也分化成了以英国学者为主的“利益调和学派”[1]和以德国、荷兰等国学者为主的“治理学派”。就“治理学派”而言，在20世纪90年代以后尽管已成为欧洲政策网络研究的主流，但让人信服的理论模型和分析框架仍然缺乏。我国关于政策网络的研究开展的相对较晚，且关注“利益调和学派”较多，作为治理工具的研究相对较少，已有的多是以介绍为主，如孙柏瑛、李卓青对“治理学派”的主要观点作过介绍，并称其为“政策网络治理”[2]，本文也沿用这一说法。鉴于理论研究的最终意义是要解决复杂的实际问题，因此构建一个清晰的理论框架很有必要。 一、治理学派的主要观点与发展脉络 如今，“治理学派”的研究已历经三代，本文借鉴学者达森的说法将“治理学派”的研究脉络作一梳理[3]。 第一代，理论起源①。20世纪90年代，政策网络是一种新的治理形式这一说法开始在欧洲大陆的学者中间流行。他们认为政策网络是可以取代政府和市场两种传统治理模式的第三种模式。政策网络通过不断横向的、协商的自我协调，最终产生正和结果。网络内部的频繁互动可以产生相对统一的信念和比较充分的信任，是解决碎片化社会里复杂公共问题的理想方式[1]。荷兰学者瓦尔特·科克特等人进一步比较了政策网络治理模式和中央控制模式的异同，并提出在政策网络模式下政府只是行动者之一，不再具有绝对的影响力，政策活动是行动者合作的过程，政策结果取决于所有行动者最终达成的共识，因此政策网络是“真正民主的替代方案”[4]。行动者之间的关系是治理学派的核心要素。与德国、荷兰学者的理性制度主义视角不同，美国学者萨巴蒂尔认为应从信念的角度对行动者之间的关系进行研究，并认为行动者基于信念的差异会分化成几个倡议联盟[5]26-28。 第二代，网络管理。20世纪90年代新公共管理的热潮席卷全球，荷兰从事政策网络研究的学者们吸纳了新公共管理的思想，尝试从管理的角度研究政策网络，同时他们继续强化其治理的传统，并开始使用“治理网络”这一名词取代政策网络。克林是网络管理研究中的突出贡献者，他从博弈管理和网络构建两个角度概括了网络管理的主要策略[6]。肯尼斯和普若文对网络控制有独到的研究，提出了个人权威控制、专制控制、结果控制、文化或团体控制，以及信誉控制等五种控制机制，并总结了有效管理网络的三个定理[7]。 第三代，网络定量分析。为解决政策网络解释政策现象不够精确，预测能力不强等问题，以德国学者为主的研究者们引入了社会网络分析方法，使政策网络研究转向定量化，该研究侧重对政策网络内部行动者之间关系的描述，并使用图形对政策网络作精确的表达。施耐德和菲利普·莱菲尔德对20世纪80年代德国化学品政策网络图的绘制便是其中的典范[8]。另外，网络内行动者的影响力、小团体、位置和角色、核心—边缘结构等都可以进行量化分析。 20世纪90年代末以来的研究，更多还是沿袭治理的传统，尤其是第二代的网络管理研究，强调政策网络应是解决实际问题的工具而不仅仅是描述政策现象的“拓碑”。然而，即便是在治理传统内部，政策网络研究依然是学派流杂，甚至出现了治理网络、公共网络等更多容易引起混淆的概念。治理传统的研究，理性制度主义是主流，但也有明确的反对者，如从“信念”角度出发的倡议联盟理论同样著称于世。不过，看似杂乱的观点也并非没有共通之处，如对政策网络概念的理解，尽管称谓有所不同，但对内涵的理解基本一致；对政策网络内核的理解，对政策网络关键要素的把握等等都有共通性。因此，学者们的观点存在融合的可能，借助科学的逻辑可以对其进行整理和提炼。 二、政策网络治理的逻辑过程 借助管理学和渐进主义的基本逻辑，从政策网络的三个基础假设出发可对分散的西方理论进行融合，提炼出政策网络治理的逻辑过程。 1.逻辑起点——三个基本假设 假设一：政策网络存在于大部分政策活动中。当今社会，国家去中心化、社会碎片化的特征已越来越明显，在此背景下，任何政策活动都很难让政府垄断，利益攸关的社会群体总会利用各种渠道参与其中，谋求对己有利的政策结果。在一项政策活动中，各参与者自然地会聚拢在一起，形成所谓的“政策社区”。他们之间有错综复杂的关系链条，呈现出相互交织的网络形态。 假设二：政策网络治理发生作用的机理在于内部的行动者可以充分地交流、协商和讨价还价，在频繁的互动中建立起基本的信任并达成共识，使政策结果具有充分的代表性。政策制定阶段讨价还价导致的效率损失会在执行阶段得到补偿，最终的结果输出无论从效率、效益还是效果考量都将是理想的。 假设三：原始的政策网络并不会必然输出理想结果。政策网络失效的原因可作如下分析：第一，部分行动者无法参与政策网络或缺乏参与的积极性。在现实中，由于体制、文化和资源等方面的原因，可能会让部分“行动者”无法参与或缺乏参与的积极性，而没有充分参与的政策网络是残缺的，其结果必然不具备充分的代表性。第二，行动者无法顺畅地沟通。网络内的行动者可能会受各种制约导致沟通无法顺畅进行，而不到位的沟通显然会影响信任的建立和共识的达成。角色定位失范、沟通渠道缺乏、社会心理因素、信息的不对称等都可成为阻碍沟通的原因。第三，资源分布过于悬殊。讨价还价机制的达成有一个前提条件，即各方所掌握的资源大致均衡，或者各方所掌握的资源对彼此都形成制约，否则讨价还价则难以进行。第四，缺乏健康的规则。网络内的协商与讨价还价须在一套健康、统一的规则之下才能进行。如果规则存在明显的漏洞，如含糊不清、缺乏足够的约束力、对特定群体有明显的倾向性而有失公允等等，则协商和讨价还价将很难正常开展。第五，冲突过于剧烈。根据萨巴蒂尔的倡议联盟理论，联盟之间发生政策学习并最终形成统一信念的前提之一是存在中等程度的冲突，即冲突不能太过剧烈。信念尤其是根本规范性的、公理性的深层信念(比如人的本性，终极价值等)若存在分歧将很难调和。 2.政策网络治理的过程 任何管理活动都需要对管理对象有充分的了解，根据理论假设一，政策网络存在于绝大部分政策活动中，但客观的存在并不意味着政策网络就会清晰地呈现在我们面前，还需要进行深入的分析才能把握其关键点，即要对原始政策网络进行识别并描述出关键要素，这一环节称之为“网络描述”。根据上述假设三，对政策网络需额外干预，沿用西方学者的话语即进行“网络管理”。政策网络管理如其他管理活动一样，并不是一次性的活动，因为任何管理活动都无法承诺必然的结果。渐进主义的思想是可取的，政策网络治理需要反复的调适，调适的依据是不断检查政策网络的描述及管理是否存在疏漏，也即是“网络检查”。以上三个环节便构成了政策网络治理的全过程。 (1)网络描述 根据人们一般的认识规律，对新事物尤其是复杂事物的认知通常需要先预设几个合理的维度才能更有效地把握事物的关键点。对政策网络的识别同样如此，根据假设三，行动者和规则与政策网络失效密不可分，同时也是构成政策网络的关键要素；网络内的冲突属于行动者之间的关系范畴，而且与网络内部的结构分化密不可分。因此本文从西方学者在网络分类和网络管理研究中经常使用的维度中选取四个作为网络描述的维度，即行动者、行动者之间的关系、网络结构和网络规则。 第一，行动者。行动者是政策网络的节点，自然也是最基本的构成要素。当然，西方主流的政策网络研究都是中观视角，所指的行动者主要是组织或群体。鉴于其重要性，描述政策网络首先要从行动者开始。在行动者维度下，需要明确的信息有行动者数量、行动者掌握的资源、行动者的利益诉求、行动者的信念和行动者的策略等。 第二，行动者间的关系。它是构成政策网络的要素之一，自然也是描述政策网络不可或缺的重要维度。尽管早期的研究者并没有重视对这一要素的研究(这也被一些学者认为是早期政策网络研究的重要缺憾)，但在量化分析的研究途径兴起以后，行动者间的关系已成为重要的分析变量。在这一维度下包含的几个重要的指标分别是：行动者之间关系的性质、行动者之间关系的强度、行动者之间关系的方向和行动者的影响力等。 第三，网络结构。结构是政策网络内部基于信念等因素分化成的次级团体。有学者认为，行动者加入政策网络的动机之一便是结盟，价值观趋同、利益诉求一致的行动者往往联系会更加紧密，从而结成较为稳定的同盟[9]。当然，学者们对政策网络结构的理解还有所不同。范瓦登在其分类模型中就将结构作为重要的分类维度之一，并将政策网络结构界定为行动者之间的关系模式[10]。更为著名的倡议联盟理论中关于联盟的划分实质上也是一种结构划分，但划分联盟的唯一依据是以政策为导向的信念[5]33-34。本文认为后者用于政策网络治理的结构划分更加适宜，在网络结构这一维度，网络描述所要做的就是基于倡议联盟理论所主张的信念原则，再适当吸收其他理论的精华对政策网络中的联盟进行区分。 第四，网络规则。网络规则即网络内行动者须一致遵守的行为准则，对政策网络的运行及最终结果的输出有重要影响，也是被研究者所普遍重视的要素之一。从事网络分类研究的学者(如范瓦登、乔丹、舒伯特等)都将制度作为划分网络类型的基本维度，而所谓的制度即是一系列规则的统称。从事网络管理研究的学者(如克林、科克特、考伯尼等)在设计网络管理策略时也极为重视网络规则，认为灵活的应用规则或改变规则是网络管理的重要策略。 以上通过四个维度构建了描述政策网络的框架。网络描述是政策网络治理的第一个环节，清楚地识别并很好地把握关键要素可为之后的网络管理作好铺垫。 (2)网络管理 网络管理是第二代政策网络研究的核心主题。受新公共管理的启发，第二代研究者将政策网络看做类似“组织”的事物，并从管理的角度予以探讨。网络管理研究认为可以通过采取干预策略改变网络内行动者间的博弈，或者通过重新构建政策网络以实现网络的优化。无论哪种渠道，最终的目的是提高政策网络的运行效率，输出理想的治理效果。克林使用行动者、认知和制度三个维度，构建了包含政策管理、博弈管理和网络构建三种管理类型的网络管理分析框架。之后，克林又对分析框架进行了修正，增加了“资源”这一维度，并提出更清晰的管理策略[6]，经整理后的分析框架见表1。
