民初交通部的借债筑路政策评析，本文主要内容关键词为：交通部论文,民初论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F540.3；K258 文献标识码：A 文章编号：1674-0297(2008)06-0020-04
借债筑路政策在清末已经产生，到了民国时期，交通部继续奉行。对此学界的认识由过去的一味否定变为较充分的肯定，这种跳跃式的评价依然未能跳出二元对应模式的窠臼，乃学术的不成熟所致。有鉴于此，笔者拟以之为视点，以推动相关研究走向深入。
一、争取内债的无望及其对借外债筑路的推动
“铁路网的投资建设对市场主体而言缺乏吸引力，需要政府置于特殊法管辖之下的机构进行提供”[1](P4)，而“现代化后进国家经济发展落后、税收基础薄弱”[2](P172)，但经济发展对基础设施需求巨大，故现代化后进国家政府需要挖掘其他的资金来源。北洋时期铁路基础设施上的投资就体现了这一点。
交通部以“我国国势之特征为贫与弱……百废待兴而事事难举者经营之资恒见竭蹶也……凡有兴建胥赖外资”[3](P153)，直至一战爆发，欧美资本无暇东顾，铁路建设纷纷停顿，交通部才想到与本国的官办或官商合办银行合作发行内债。“京绥路为接济大通至丰镇一段新工程之用，呈准交通部于1914年11月募集第一次短期借款30万元”[4](P2113)，“由交通部完全担任还本付息”[5]，“最终所募资金共超13万余元”[6](P117)。于是“国内银行又参与办理陇海、京绥等路的短期债票，成绩甚优”[7](P487)①；不少银行认为“铁路放款比较可靠、利息又高，还可借此拉拢路局的存款和汇款”[8](P113)[9](P82)，所以想方设法承募铁路内债，中国铁路进入一个内债相对活跃的时期，其中最有影响的是1921年1月15日“中、交两行领衔内国银行团同交通部立约承募政府600万元购车公债”[10]。银行团初认为可图大利允之，但开募“适值时局不靖几过问无人，迄民国十一年（1922年）八月初一日止，通过京、津、沪、汉四大埠仅售出39400元”[7](483～489)；且实施中交通部与京汉、京绥、津浦、沪杭甬四路局只“照数承收”由银行团借款订购的车辆，“所有合同应交之款路局均不照交”[11]，各路局“始终坚不履行”还本付息，导致银行团各行“不得不中止与交通部的合同”[12](P2268)。这一事件使交通部的商业信誉大损，“1925年末交通部以60万元交通股票向金城、盐业、大陆、中国实业四银行抵借30万元，3个月期满未能归还，被四银行将其股票转让于私人”[12](P2272)。也有一些银行如金城银行利用此机会，“为铁路部门及各路局向法、比、英等国厂商购料作担保或做其中一担保，与法商道茨合作推销进口的铁路材料，从中赚取买办性质的手续费和利润”[8](P18)，这表明内债开始转向内外债结合或纯粹外债。交通部还曾经募铁路支付券等，因“各局不兑现款，不能搭收运费，致使持有支付券即等于废纸……致其市价一落千丈，无人过问”[13](P661)，使其已无信心再募内债，转而吸附于外债之上。
出现此结果，交通部自身也有过错。自盛行内国公债后，“国内银行界遂大肆活动，新增之数骤增……虽迹近投机，然实因政府借款利息既高、折扣又大”[14](P25)，无疑增加了交通部与银行界合作的危险性。一旦不能满足其需要，就必须以打折或回扣的提升诱之，如“1925年4月京绥支付券折扣高至55%到61%”[12](P2278)。交通部过度依靠银行所引发的铁路资金危机，说明它在利用内债发展铁路时忽视了铁路专业性资产投资者，造成“铁路内债利率、年息等高过外债”[15](P11)，增加了投资的不确定性和交易风险[1](P96)。
总之，交通部在内债的利用方面乏有成就，这也是该部倚重外债的推动因素。
二、外债利用中存在的问题
民初借外债筑路为人们所认同[16](P269-270)，“舍借债二字，无足以立国”[17]之声甚嚣其上，北洋政府的借外债行为比清政府有过之而无不及，交通部深受影响，但使用效果非常糟糕。
（一）付出的代价高
交通部经手铁路外债细目[18](P665～669)[19]如下：
1912年7月11日，津浦临时垫款，借款额为英金900424镑，年利7%。
1912年8月28日，津浦临时垫款，借款额英金300000镑，年利7%。
1912年9月24日，陇秦豫海铁路金镑借款，借款额英金4000000镑，年利5%，折扣85%，偿还期40年。
1912年12月21日，京汉赎路借款，借款额英金150000镑，年利7%，折扣97%。
1913年10月30日，沪宁铁路购地借款，借款额英金15000镑，年利6%，折扣92%。
1913年11月14日，浦信铁路借款垫款，借款额两笔：英金198792镑16先令11便士、英金8463镑16先令6便士，年利分别为6%、7%，折扣92%，偿还期40年。
1914年1月21日，钦渝铁路垫款，借款额法金32115500法郎，年利5%，折扣94%，偿还期50年。
1914年2月14日，沪枫铁路借款，借款额英金375000镑，年利6%，折扣91%，偿还期10年。
1914年3月31日，宁湘铁路借款垫款，借款额两笔：库平银2000000两、现银486000两，年利均为7%，折扣96%，偿还期45年。
1914年7月27日，沙兴铁路借款垫款，借款额英金100000镑，年利5%，折扣96%，偿还期27年。
1915年12月17日，四郑铁路借款，借款额日金5000000元，年利5%，折扣81%。
1916年3月6日，滨黑铁路借款垫款，借款额规银500000两，年利7%。
1916年9月27日，株钦周襄铁道借款，借款额美金1150000元，年利7%。
1917年10月12日，吉长铁路借款，借款额日金6500000元，年利5%，折扣91.5%。
1918年2月12日，四郑铁路追加借款，借款额日金2600000元，年利1919年前7%，1919年后9%。
1919年9月8日，四洮铁路借款垫款，借款额日金5000000元，年利5%，折扣94.5%。
1920年12月16日，清孟铁路垫款，借款额英金89962镑，年利7.5%。
1921年4月22日，京奉路唐榆双轨借款，借款额两笔：英金500000镑、银元2000000元，年利均为8%。
1922年10月2日，包宁展线借款，借款额英金800000镑，年利8%，折扣87%。
1922年12月5日，胶济铁路偿价，借款额日金40000000元，年利6%。
1924年9月3日，洮昂铁路借款，借款额日金16214294元，年利9%。
上列借款细目只列入开筑铁路时具有资本性质的借款（包括假这类借款之名而被挪作他用的借款），未将材料债款包括在内，且不包括各路局的借款。从中可知，交通部经受的铁路借款代价之高。
“截至一次大战发生时，欧美各国通行利率在2%～4%之间，而我国的铁路借款利率向着6%～7%的水平提高，到20年代中叶竟达到9%，据近人研究指出1895～1914年间如果在竞争的条件下而不是在列强专权控制下募集，利率最高支付5.5%就可取得贷款”[20](P119)；“铁路外债的折扣虽然也有95、96折扣，但以91左右的折扣居多，而欧美金融市场的折扣惯例为97左右，日本当年举借外债的折扣大致是95以上”[12](P479)。“借款还本期限多为四五十年，若提前偿还每100元须另加若干；还以外币为单位等让中国暗中吃亏”[18](P392)；沉重的债务让国有各路几乎所有的营业进款净数都要用来还债甚至入不敷出[21](P203～205)②，且外方大权独揽，“1918年1月日本南满铁路公司依照借款合同派人到吉长路局另设代表处直辖运输、工务、会计三处，引用日员20余人分居要职，营业实权因之变迁”[22](P4254,4269)；而其享有的继续贷款和展筑支路的优先权、拒不接受或阳奉阴违中国政府的政令[23](P38～39,79～83)等使中国民众反应强烈，“错过了统一铁路外债的良机”[24](P55)。
民初我国交通外债之所以付出如此代价，与当时的社会环境有关。清末我国外债代价相对较低，民众的抵触情绪高昂，清政府的灭亡某种意义上就与借债有关，而到了民初，社会舆论取得了一定的认同，代价却令人欷歔，这确是今人值得思考的。
（二）使用异常混乱
袁世凯政权经交通部借出的“钦渝铁路借款明显用于军政开支，甚至被挪作袁复辟帝制的活动经费”[25](P122)；其继任者沿袭成例纷纷仿效，以“实业借款”用于政治目的的欺骗手法被“非常广泛地使用”[26](P77)；各国心知肚明，多采用给一部分垫款来索要部分铁路的优先权等，如1916年5月美国裕中公司与交通部签订的铁路借款[27](P414)；表1[28](P933)[18]（附录一、二，P664～668,670～671）说明这时期的铁路外债对铁路建设的贡献降到了最低点。
北洋时期的借款使用，无论比之清末还是南京政府时期，都相形见绌，这与当时社会的不稳定有相当关系。社会动荡不安使得一些非经济、超经济的因素，如政治、军事因素等左右着经济的运行，并严重影响着交通建设的效果。社会稳定是经济发展的外在保障、前提，这是历史的不灭定理。
在今天看来，借债筑路自是理应肯定、认同，尽管外国学者根据认真的推算指出，“中国完全有能力依靠本民族力量而非必借外债修建铁路”[20](P128)，但“一个铁路系统在建成一两年之内不会有结果”[2](P19)，故北洋政府认定外债最可靠。当然，“过度依赖外资的经济发展多没有稳固的基础，潜在着许多风险”[2](P83)，可在当时我国内资无望的情况下，利用外债仍不失为一条可行的发展之路[29](P82～85)，当无疑问。目前学界不应纠缠于对借债筑路政策的肯定或否定，而应探究借债筑路效用不彰的原因及对策。只有这样，史学才能发挥其应有的功能，体现其现实价值。
注释：
①对于此种现象不能盲目乐观，据记载1916年也出现了陇海铁路借款“应募者寥寥，属不成事体”的相反情形.陇秦豫海借款无人顾问[N].民国日报，1916-05-11(10).
②关于沪杭甬路、沪宁路、津浦路等历年应还路债占营业进款净数的比重表，其中1919、1920、1921、1922年沪杭甬路出现了入不敷出的现象.