“工欲善其事，必先利其器”——《档案法》修订视角，本文主要内容关键词为：档案法论文,工欲善其事论文,必先利其器论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国档案事业发展史上，《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的颁布是一个具有标志性的重大历史事件。它的颁布施行标志着我国开始走上依法治档的道路，对推动我国档案事业的发展起到了相当大的作用。回顾20年的执法实践，我们在看到成绩的同时，还应正视其存在的不足，并探讨问题的成因，为进一步修订《档案法》提供参考。
近年来，档案界反映的一个较为突出的问题是认为《档案法》是“软”法。正如有的档案工作者所说，《档案法》是把木制手枪，看起来是把枪，但不管用，喻其在实际工作中起不到法律应起的作用。产生这一问题的原因可能是多方面的，例如社会档案意识不强，普法要有一个过程等，但从立法角度看也不能回避《档案法》自身存在的不足。
孔子在《论语·魏灵公》中曰：“工欲善其事，必先利其器”。为充分发挥《档案法》的作用，首先要提高立法水平，制定出一部科学、合理、适用的《档案法》。下面试就四个方面谈谈个人的认识。
一、权力（权利）与责任（义务）对等
2000年3月15日全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”国家行政学院法学教研部王宝明教授认为“法之规范的核心内容是规定社会成员的权利与义务，对于行政机关而言也就是职权与职责，立法者在权利与义务配置时的规则是：权利（权力）与义务（责任）对等，对于行政管理的主体行政机关而言，行政职权的享有就意味着相应的职责，一旦法律赋予其一定的职权，就必须积极认真的行使，不得失职也不得越权，并要接受各种监督。对被管理的一方而言有服从行政管理的义务，也就有要求行政机关依法进行管理的权利，并有法定的各种救济途径。”笔者认为，《档案法》作为一部规范社会档案事务的法律，既是针对社会的个人、组织、机关、企业的，也是针对各级档案行政管理部门与档案机构的。因此，在《档案法》中不仅要科学界定社会个人、组织、机关、企业的权利与义务，也要科学界定各级档案行政管理部门与档案机构的权力与责任。然而实际情况并非完全如此，现有《档案法》对社会往往是重义务轻权利，对档案机构则往往重权力轻责任。以国家各级档案行政管理部门为例，综观《档案法》一个突出的印象是权力与责任的不对等，且缺乏监督机制。
例如：《档案法》第六条规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业”，“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业”，并赋予了“监督和指导”的权力，但对其履行职责效果却没有相应的监督机制。又如《档案法》第二条提出了本法所定档案的含义，但究竟哪些档案属对“国家和社会有保存价值”的历史记录？长期以来国家档案行政管理部门却一直没有一个明确的说法，这一问题不解决无疑会使《档案法》处于空中楼阁的境地。再如《档案法》第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日满三十年向社会开放”，但不少档案行政管理部门却不清楚目前馆内满三十年的档案还有多少尚未对社会开放，社会上不少人怀疑这些档案是否都经过直接鉴定且有不向社会开放的充足理由。
列举上述问题只是想说明，普法与执法的对象不仅仅是针对社会而言的，首先应是针对档案行政管理部门自身的。常言：打铁先要自身硬。如果档案行政管理部门自身在权力与责任上不对等，不带头执法，或执法中只对外不对内，《档案法》就难以“硬”起来。为使《档案法》“硬”起来，档案行政管理部门自身要强化履法意识与责任，但20年来没见哪个档案行政管理部门在履法中对“主管”、“监督”上的失误、滞后、不力有过自我批评，在为完整、系统保存社会记忆上有所自责，在档案开放上有所反省，也很少见有上级档案行政管理部门对下级档案行政管理部门履行职责上的督促与批评，更鲜有进行行政处罚的实例。
二、正确处理当前目标与长远目标
任何一部法律都有一定的目标选择与定位，且要随社会的发展作相应的修订。王宝明教授在上述同一篇文章中提出：“法律规范的目标太高或太低，内部不和谐，缺失规范性和制裁性，这样的法律是无法实施的。法律、法规因其对社会生活的引导作用，迎合迁就现实生活而确定过低的目标和脱离现实生活而确定过高的目标同样有害而无益……反观我国法律、法规的实施不能尽如人意的状况，目标选择和定位不当应为原因之一。”笔者认为，《档案法》给人以“软”法的印象也与目标选择和定位不当有关。例如《档案法》第十条规定：“对国家规定应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。国家规定不得归档的材料，不能擅自归档。”第十五条规定：“鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法，由档案行政管理部门制定。禁止擅自销毁档案。”上述目标选择和定位就值得商榷：
（一）按《档案法》所指“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动中直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”，（注：以下简称法定档案）“归档”一词的适用范围显然是指“机关、团体、企事业单位和其它组织”。在国家档案行政管理部门没有制定出法定档案范畴的情况下，“国家规定的应当立卷归档的材料”的范围所指就值得研究，是指法定档案范围内的文件，还是指一般档案范围内的文件？法定档案的范围总是小于一般档案的范围的。《档案法》颁布前后，我们有关部门制定的文件归档范围大都是两者兼而有之，《档案法》名曰管理对象是法定档案，但实则扩大到了一般档案的范畴，实际上的目标选择与定位显然过宽。
（二）我们目前虽处于社会主义市场经济初级阶段，但经济体制改革已相当深入，致使企业在规模、所有制、管理水平、管理体制上差别很大，在竞争中面临的问题非常复杂。例如在经营范围上有内外型企业之分，外向型企业面临着国际企业竞争、国外技术壁垒与绿色壁垒的打压；在管理水平上相差悬殊，有的企业已走上信息化管理或知识管理之路，而有的企业尚处于手工管理阶段；在所有制上有国有独资、控股公司，有民营企业。面对如此复杂的情况，国家怎么可能统一规定“应当立卷归档”的材料范围？一般情况下，档案是实践的产物，总是先有实践才能制定出相应文件的归档范围，即归档范围的确定总是滞后于新出现的社会实践的。如果有些材料国家一时没有明文规定需要归档，但企业认为有用就不能归档了吗？“禁止擅自归档”的规定到底有多少合理性呢？这一目标选择与定位显然不符合基层单位尤其是企业的实际。如果真要追究起来，这样的违法实例显然是太多了！面对这一社会普遍现象，《档案法》能硬得起来吗？
（三）至于说到“禁止擅自销毁档案”的问题，“擅自销毁档案”当然应当禁止，但细究起来也有个目标选择与定位的问题。《档案法》第十五条规定的“鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准”的适用范围，是指法定档案还是指所有的档案？以企业档案管理为例，一方面是档案行政管理部门十分强调档案的重要性，划定了保存的范围，档案人员在执行中对保管期限的划分往往较宽，十分担心证据的毁灭；但另一方面企业是一个自负盈亏、独立经营的法人，追求利润是企业的最大目标。企业对档案保管期限的划分，到底应以企业需要为准，还是要以国家对保管期限的一般规定与划分标准为准尚值得研究。国家有关法律例如《中华人民共和国公司法》第三条规定：“公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。公司在国家宏观调控下，按照市场需求自主组织生产经营，以提高经济效益、劳动生产率和实现资产保值增值为目的。”在现代企业制度下，企业有权自主处置企业资产，在《档案法》及相关法规中没有事先有针对性规定的情况下，企业也应有权自主决定文件的归档范围和处置已有档案。经企业批准销毁档案的行为是否为“擅自”的范畴？何况国家档案行政管理部门现有档案保存价值鉴定原则过于抽象，保管期限的标准过于笼统，在实际操作中任意性与难度均较大。对中小企业而言，其寿命能否到50年都是未知数。
《档案法》立法在处理现实目标与长远目标上，还有电子文件的问题。由于受时代的局限，1996年修订的《档案法》大都是对纸质档案管理而言的。虽然电子文件管理与纸质文件管理有共性，但亦有鲜明的个性，在修订中建议对电子文件管理做出明确的规定，否则它将无力面对电子文件管理的现实。
立法中目标选择与定位太高，要么执法成本太高，要么流于形式。在社会档案意识不强的情况下，提出过高的档案管理目标和过宽的档案管理对象是不现实的，建议《档案法》修订中能将目标聚焦于国家与专业档案馆上，围绕这些馆的馆藏建设与利用展开，不要过多涉及企业档案管理问题。
三、维护法制统一
维护法制统一、消除矛盾、弥合疏漏，是维护法律权威性的重要条件。为提高《档案法》的权威性，应当以《档案法》修订为起点，全面清理相关法规，保持法制的统一性。这里有几个问题值得注意：
（一）《档案法》与相关法律的一致性。目前国家先后制定了一系列法律，其中有相当一部分与档案管理有关，例如《知识产权法》、《公司法》、《政府信息公开条例》、《电子签名法》等，《档案法》中涉及相关问题时应与相关法律一致，借以降低执法成本。
（二）国务院、国家档案行政管理部门颁布的档案法规、规章与《档案法》的一致性。《档案法》颁布前后，国务院、国家档案行政管理部门制定了不少档案管理的法规、规章，对这些法规应以《档案法》为依据有针对性、有计划地加以修订。例如，1980年颁布的《科学技术档案工作条例》对科技档案工作按专业统一管理的规定早已不符合实际情况。1983年颁布的《档案馆工作通则》关于接收档案范围的规定已落后于档案工作实际。以后者为例，其中规定的接收范围为：“1、接收各机关、团体及其所属单位具有永久保存价值的档案，省辖市（州、盟）和县级档案馆同时接收长期保存的档案。2、属于本馆应接收的撤销机关、团体的档案。3、属于本馆应接收的中华人民共和国成立以前的各种档案。”事实上，为扩展档案馆社会服务功能，不少档案馆在进馆范围上早已突破这一规定，例如社会信用档案、社会风貌档案、社会名人档案、部分破产企业档案等都已列入进馆范围。若不加以修订，根据《中华人民共和国档案法实施办法》第二十七条规定的“违反国家规定擅自扩大或缩小档案接收范围的应受到行政处分”，那么目前这些档案馆扩大进馆范围是否应该受到行政处分呢？
（三）《实施办法》与《档案法》的一致性。1999年颁布的《实施办法》根据档案事务的实际，对原《实施办法》作了较好的修订与补充，例如《实施办法》中第十条、十二条、十三条的修订比原来的规定要好得多，但有些内容不属对《档案法》有关条款的解释，而属更正，建议《档案法》修订时能吸收《实施办法》中的研究成果，保持两者的协调性。以“档案馆”称谓为例，《档案法》中称为“各级各类档案馆”或笼统称“档案馆”，《实施办法》中在相关处改称“国家档案馆”，这一改动是十分合理的。因为按我国1992年颁布的《全国档案馆设置原则和布局方案》，档案馆类型有各级国家档案馆、部门档案馆、企业、事业单位档案馆之分，笼统规定“机关、团体、企事业单位和其它组织必须定期向档案馆移交档案”、“档案馆应该定期公布开放档案目录”等缺乏针对性和可操作性。
（四）地方档案法规与《档案法》的一致性。《档案法》颁布后，各地都制定了地方性档案法规，这些法规的出台对推进地方档案事业的发展具有积极作用。各地制定地方档案法规时都注意了与《档案法》的一致性，但笔者感到各地档案工作虽有差异，之所以纷纷出台地方档案法规，其背后实际上反映了《档案法》的适用性不强，这在《档案法》修订中也是一个值得考虑的问题。否则，长此以往客观上可能会淡化《档案法》的权威性。
四、提高立法技术
提高立法技术的目的，是为了提升《档案法》的权威性、科学性与适用性。建议在《档案法》修订中：
一要配置救济手段。配置救济手段是立法的一个普遍原则，《档案法》在规范档案事务中，例如档案进馆规定、档案开放利用中难免会涉及到部门、单位、个人利益，当出现对相对人不利情况时，相对人可以提出行政复议或向人民法院起诉。近年来在档案利用中已出现过不少这样的实例。二要提高立法的社会性。《档案法》部门特征较明显，有的规定可能只是档案部门的一厢情愿，《档案法》既然是规范社会档案事业的一部法律，在修订时不仅要听档案部门的意见，还要听取社会各界的呼声，使《档案法》具有更广泛的社会基础。三要立法用语规范化。《档案法》第一条中有“为了加强对档案管理和收集、整理工作”一语，从字面上理解，档案管理包括档案收集、整理工作，显得重复；从《档案法》内容中也看不出《档案法》与档案“整理工作”有内在联系；再如前文提到的“机关、团体、企事业单位和其它组织必须按国家规定，定期向档案馆移交档案”的提法等。另外，在《实施办法》第二十七条中关于“违反国家规定擅自扩大或缩小档案接收范围”的提法也应更明确些，可以指明是什么原因引起或属何性质的“擅自扩大或缩小档案接收范围”应受到处罚。
包括《档案法》在内，任何一部法律的制定，是一项非常严肃而专业的工作，也是涉及面很广的一项工作，要制定出一部“从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其它组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”的法律决非易事。鉴于本人对法律事务的陌生、对档案事务的寡闻，上述所谈内容难免有不少疏误之处，但目的是使《档案法》更为完善，真正能在规范社会档案事务中起到法律应起到的作用，我想这也是每个档案工作者心中的期盼。
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